text_structure.xml
63.2 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml" />
<TEI>
<xi:include href="header.xml" />
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#EugeniuszGrzeszczak">Otwieram posiedzenie Komisji. Porządek dzisiejszego posiedzenia został państwu dostarczony na piśmie. Czy ktoś z państwa ma do niego uwagi. Nie słyszę. Stwierdzam, że porządek dzienny został przyjęty.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#MałgorzataKałużyńska">Bardzo się cieszę, że dzisiejsze posiedzenie Komisji dotyczy skutków regulacji, dlatego że Ministerstwo Gospodarki jest wiodącym resortem w zakresie lepszego stanowienia prawa i wprowadzania oceny skutków regulacji w ramach administracji rządowej.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#MałgorzataKałużyńska">Postaram się zreferować wszystkie tematy łącznie, dlatego że są one ze sobą powiązane i dlatego że przygotowując nowy system skutków oceny regulacji, korzystaliśmy z doświadczeń państw OECD, ale nie tylko. Korzystaliśmy także z doświadczeń państw Unii Europejskiej oraz Stanów Zjednoczonych.</u>
<u xml:id="u-2.2" who="#MałgorzataKałużyńska">Pierwsze pytanie, które jest powiązane z oceną skutków regulacji, to dlaczego w ogóle regulujemy. Proszę zauważyć, że działalność zarówno rządu, jak i Sejmu jest oceniana, zarówno przez nas samych, jak i przez dziennikarzy, na podstawie liczby przyjętych aktów prawnych. Na początku października tego roku pojawiły się sygnały, że Sejm nie ma nad czym pracować, dlatego że rząd nie przesyła aktów prawych. Gdybyśmy zmierzyli statystykę aktywności Sejmu V kadencji, to okazałoby się, że nie możemy narzekać na liczbę uchwalanych ustaw, dlatego że posłowie przyjęli ich już 175. Średnio są około 2 ustawy na dzień pracy Sejmu.</u>
<u xml:id="u-2.3" who="#MałgorzataKałużyńska">Powstaje pytanie, jakiej jakości jest tworzone prawo. Okazuje się, że z jakością tego prawa bywa różnie, dlatego że tworząc prawo, nie zadajemy sobie kilku podstawowych pytań, które powinny być zadane na samym początku. Czy, napisanie ustawy, w przypadku rządu także rozporządzenia, jest sposobem na rozwiązanie problemu? Kolejne pytanie: kogo będą obejmowały nowe regulacje? Ogólnie mówi się czasami, że przedsiębiorców, konsumentów, ale nie myślimy, jacy to będą przedsiębiorcy, czy to będą duzi przedsiębiorcy, czy jest to sektor MŚP, czy będzie jakaś dysproporcja w tych rozwiązaniach, które są nakładane w przypadku sektora MŚP. Najbardziej podstawową sprawą jest jednak to, że nie zadajemy sobie pytania, jakie będą rzeczywiste koszty i korzyści z przyjętych rozwiązań, a nawet jeżeli o nich myślimy, to mamy trudności, żeby określić je liczbowo w zintegrowanym wymiarze, czyli obejmującym zarówno koszty ekonomiczne, społeczne, jak również wpływ regulacji na środowisko naturalne. Mimo, że nie znamy odpowiedzi na te pytania, ponieważ nie staramy się nawet szukać odpowiedzi, podejmujemy działalność regulacyjną i przygotowujemy projekt ustawy bądź rozporządzenia.</u>
<u xml:id="u-2.4" who="#MałgorzataKałużyńska">Jakie są tego efekty? Przede wszystkim jest bardzo duża liczba aktów prawnych i możemy mówić o inflacji legislacyjnej. Ta duża liczba regulacji wpływa na obniżenie ich jakości. Inflacja prawa może być pokazana na przykładzie lat 1998–2004, kiedy liczba ustaw przyjmowanych rocznie wzrosła z 98 do 240. Nie jest to tylko efekt członkostwa w Unii Europejskiej, czyli implementacji prawa unijnego. Wysoka aktywność legislacyjna powoduje dużą niestabilność prawa i dodatkowo okazuje się, że większość działań legislacyjnych to nowelizacje ustaw. Prawie 60% działalności ustawodawczej są to prace nowelizacyjne. Co to oznacza? Oznacza to, że przy pierwotnym pisaniu aktu prawnego zapomnieliśmy o jakimś problemie albo został on niewłaściwie uregulowany i musimy podejmować dodatkowe działania, by znowelizować prawo. Oczywiście ma to wpływ na przedsiębiorców i jest to wpływ negatywny, dlatego że nadmierna ilość prawa zwiększa obciążenie regulacyjne, a zmniejsza, u przedsiębiorców zdolność, poznania oraz przyswajania wszystkich aktów prawnych i dostosowania się do nich. Rodzi się pewna szara strefa, znaczy to, że przedsiębiorcy nie nadążają za liczbą aktów prawnych i nie są w stanie się do nich dostosować. Oczywiście mamy tu pewną dysproporcję pomiędzy małym a dużym biznesem. Dla dużego przedsiębiorstwa powstanie nowego aktu prawnego jest mniej kłopotliwe, dlatego że jest ono w stanie zatrudnić kancelarię prawną, rzeszę prawników, którzy pozwolą mu dostosować się do aktów prawnych. Sektor małych i średnich przedsiębiorstw oraz mikroprzedsiębiorstwa musi sobie samodzielnie radzić z tymi aktami prawnymi.</u>
<u xml:id="u-2.5" who="#MałgorzataKałużyńska">Niestabilność systemu prawnego podnosi koszt dostosowania i podważa ogólne zaufanie do prawa, a tym samym wpływa na obniżenie przedsiębiorczości w Polsce. Bardzo często, oprócz mówienia w sposób negatywny o naszym systemie legislacyjnym, pokazujemy także przykłady pozytywne. Takim pozytywnym przykładem jest prawo wekslowe. Proszę sobie wyobrazić, że prawo wekslowe z 1936 roku było zmieniane tylko raz i zmiana ta nastąpiła rok bądź dwa lata temu. Wiązała się z tym, że zmieniły się kompetencje sądów i trzeba było się do nich dostosować.</u>
<u xml:id="u-2.6" who="#MałgorzataKałużyńska">Nasz system prawny jest bacznie oceniany na zewnątrz. Jeżeli państwo spojrzą na ostatni ranking Banku Światowego „Doing Business 2007”, to zauważycie, że na 175 państw Polska zajmuje 75 pozycję. W stosunku do raportu z poprzedniego roku Polska spadła o jedno miejsce. Także wyniki Europejskiego Panelu Testów Biznesowych – są to konsultacje, które przeprowadza Komisja Europejska na reprezentatywnej próbie przedsiębiorstw z państw Unii Europejskiej – pokazują, że słabe otoczenie regulacyjne wpływa na zmniejszenie inwestycji zagranicznych, ponieważ przedsiębiorcy, którzy chcą inwestować na danym rynku, mówią, że dzieje się tak ze względu na złe otoczenie regulacyjne. 50% przedsiębiorców mówi, że z tego względu będzie opuszczało rynek, tylko 30% będzie próbowało dostosować się do otoczenia, a 7% będzie próbowało wpłynąć na jego zmianę. Jest także szereg innych raportów, które wskazują na niską jakość otoczenia regulacyjnego. Inwestorzy zagraniczni negatywnie oceniają polskie regulacje i uważają nawet, że kiepska jakość prawa i niska skuteczność sądownictwa są bardziej dotkliwe w Polsce niż braki infrastrukturalne.</u>
<u xml:id="u-2.7" who="#MałgorzataKałużyńska">W ubiegłym roku „Lewiatan” robił badanie na temat konkurencyjności. Przedsiębiorcy podkreślali trudności związane z otoczeniem regulacyjnym i obciążeniami administracyjnymi, które są dla nich dość dotkliwe. Były to badania ogólne, natomiast jeżeli spojrzymy także na badania sektorowe – mogę posłużyć się przykładem sektora transportu – to niska jakość otoczenia prawnego jest wymieniana na jednym z pierwszych miejsc wśród przyczyn, które negatywnie wpływają na przedsiębiorczość w Polsce.</u>
<u xml:id="u-2.8" who="#MałgorzataKałużyńska">Dlaczego się tak dzieje? Dlatego że w Polsce bardzo często brakuje odpowiedniego planowania prac legislacyjnych, brakuje wstępnej selekcji impulsów legislacyjnych. Można wyciągnąć wniosek, że ani działalność Sejmu, ani działalność rządu nie powinna być oceniana na podstawie wyłącznie liczby aktów prawnych, które są przyjmowane w danym roku. Powinno być to oceniane na podstawie jakości aktów prawnych, a jakość wiąże się w tym przypadku ze zdolnością do rozwiązywania problemów społeczno-gospodarczych.</u>
<u xml:id="u-2.9" who="#MałgorzataKałużyńska">W październiku bieżącego roku Rada Ministrów przyjęła nowe wytyczne oceny skutków regulacji. Działania te wynikają z przyjętego w sierpniu programu reformy regulacji. Opracowaliśmy te dwa dokumenty nie dlatego, że jest to wymóg Strategii lizbońskiej czy wymóg Unii Europejskiej, ale dlatego że zdajemy sobie sprawę, że jakość regulacji wpływa na przedsiębiorczość oraz wzrost gospodarczy w Polsce. Opracowując dokumenty, korzystaliśmy z doświadczeń wielu państw, również dlatego, że forma współpracy Polski z innymi państwami jest bardzo rozpowszechniona. Oczywiście na forum Unii Europejskiej jest to priorytetowa polityka, polityka lepszego stanowienia prawa; również w ramach OECD państwa spotykają się i wymieniają informacjami, najlepszymi praktykami, które dotyczą reformy regulacji i oceny skutków regulacji. Nowe wytyczne zastępują metodologiczne podstawy skutków regulacji dlatego, że ocena skutków regulacji w Polsce funkcjonuje od 2001 roku, ale nie była instrumentem, który był właściwie wykorzystywany. Postanowiliśmy usprawnić ten system, wprowadzić nowy podręcznik, który jest prostszy do stosowania przez administrację rządową.</u>
<u xml:id="u-2.10" who="#MałgorzataKałużyńska">Czym jest ocena skutków regulacji? Jest to narzędzie analityczne, które pozwala na oszacowanie kosztów i korzyści planowanych działań. Nie chcę mówić „działań regulacyjnych”, dlatego że to właśnie ocena skutków regulacji powinna nam wskazać, czy działania legislacyjne, napisanie ustawy, nowelizacja ustawy czy napisanie rozporządzenia są najwłaściwszym rozwiązaniem. Dlatego że w ocenie skutków regulacji bardzo dużą wagę przywiązuje się także do rozwiązań alternatywnych, czyli działań pozalegislacyjnych. Ocena skutków regulacji to narzędzie, które powinno nam pozwolić na wzmocnienie dyskusji merytorycznej, na merytoryczne argumenty przy formułowaniu prawa czy polityki. Jak już wspomniałam, w roku 2001 w Polsce została wprowadzona ocena regulacji i do każdego aktu prawnego, poszczególne resorty rządowe były zobligowane przygotować tego typu analizy. Oprócz uproszczenia tego systemu, w sensie napisania podręcznika w bardziej przyjazny i zrozumiały sposób, wprowadziliśmy kilka nowych dokumentów. Przede wszystkim ocena skutków regulacji została wzmocniona o ocenę wpływu na środowisko. Do tej pory w Polsce nie brano pod uwagę tego elementu, a jest on konieczny. Ocena skutków regulacji zawsze składa się z ocen trzech wpływów, również wpływu ekonomicznego na środowisko. Zwróciliśmy także większą uwagę na wykorzystywanie alternatyw do regulacji i wprowadziliśmy dodatkowy element – pomiar obciążeń administracyjnych, czyli tak naprawdę pomiar kosztów biurokracji dla przedsiębiorców już na etapie tworzenia prawa. Nasz program reformy regulacji obejmuje pomiar obciążeń administracyjnych zgodnych z obowiązującym prawie, z tym prawem, które już funkcjonuje. Rozpoczęliśmy kilka projektów, których celem jest liczenie obciążeń administracyjnych w kilku sektorach. Gdy pomiary zostaną zakończone, na ich podstawie będziemy określali wskaźniki redukcji. Postanowiliśmy włączyć pomiar obciążenia administracyjnego już na etapie formułowania działań regulacyjnych. Wzmocniliśmy także element konsultacji.</u>
<u xml:id="u-2.11" who="#MałgorzataKałużyńska">Jak można ogólnie określić ocenę skutków regulacji w nowym wydaniu? Przede wszystkim ma być to polityka oparta na dowodach. Interwencja gospodarcza ma być ukierunkowana na przedsiębiorczość, czyli mamy badać, jaki ma wpływ jakiejkolwiek interwencja regulacyjna na przedsiębiorców, na konkurencyjność przedsiębiorców. Jednym z elementów jest badanie wpływu na sektor małych i średnich przedsiębiorstw oraz dodatkowa weryfikacja tego wpływu poza administracją rządową. Kolejny element związany z konsultacjami to wypracowywanie rozwiązań w ścisłej współpracy z przedsiębiorcami. Tekst aktu prawnego ma być efektem procesu analitycznego. Przedstawiłam pewne założenia i wszyscy mogą się zastanawiać, czy uda się nam wprowadzić to w życie. W ramach całej administracji rządowej budujemy sieć ekspercką do oceny skutków regulacji. Sieć ta będzie zlokalizowana w departamentach analiz; w każdym resorcie takie departamenty istnieją i będą one wspomagały analitycznie swoje resorty przy przygotowywaniu ocen skutków regulacji. Najlepszym przykładem jest podejście resortu gospodarki do tego procesu. Zmieniliśmy zarządzanie procesem legislacyjnym wewnątrz resortu. Podstawowa zmiana jest taka, że najpierw trzeba, na etapie tworzenia założeń do aktu prawnego, zrobić ocenę skutków regulacji, a dopiero później rozpoczynać pracę nad tekstem aktu prawnego. Czyli zmieniamy podejście. Do tej pory praktyką było napisanie aktu prawnego, a później pisanie oceny skutków regulacji i uzasadnienia, które były uzasadnieniem wybranych opcji. W tej chwili przygotowując założenia, wykonujemy analizy i dopiero na bazie tych analiz rozpoczynamy pisanie aktu prawnego.</u>
<u xml:id="u-2.12" who="#MałgorzataKałużyńska">Dodatkowym elementem wzmacniającym proces oceny skutków regulacji w naszym ministerstwie jest to, że każdy minister właściwy czy podsekretarz stanu musi podpisać ocenę skutków regulacji. Czyli zaczyna się od oceny skutków regulacji, najpierw muszą zostać zaakceptowane wyniki prac analitycznych, które zostały opracowane. Za metodologię odpowiedzialny jest mój departament – mamy także wsparcie departamentu analiz naszego ministerstwa – jest on zaangażowany w proces liczenia wszystkich skutków, kosztów i korzyści w prace bardziej wyliczeniowe, przy zastosowaniu różnych metod analiz ekonomicznych i metod ekonometrycznych. W samym resorcie jest kilka projektów aktów prawnych, które objęte są pilotażową formą nowej oceny skutków regulacji.</u>
<u xml:id="u-2.13" who="#MałgorzataKałużyńska">Patrząc bardziej szczegółowo na rozwiązania, które zaproponowaliśmy w wytycznych, chciałabym zademonstrować państwu komponent konsultacyjny. Konsultacje będziemy jeszcze wzmacniali, ale w tej chwili zaproponowaliśmy rozwiązania, które przewidują prowadzenie konsultacji na wszystkich etapach oceny skutków regulacji, czyli od momentu, kiedy próbujemy rozpoznać i przeanalizować problem do momentu wyboru opcji interwencji. Konsultacje są dla nas bardzo ważnym źródłem informacji, przede wszystkim mają nam dostarczyć informacji danych, a na samym końcu mają zwiększać współodpowiedzialność za interwencję, która jest przygotowywana, ponieważ zza administracyjnego biurka wszystkiego się nie dowiemy, nie wiemy, jak w praktyce przedsiębiorcy podchodzą do poszczególnych rozwiązań. Często nie dysponujemy wszystkimi danymi o przedsiębiorstwach, więc konsultacje mają za zadanie dostarczać informacji i danych. Dlatego zastosowaliśmy nowe podejście do konsultacji. Cały czas patrzymy na nie jak na konsultacje społeczne, zgodnie z którymi są regulowane poszczególne ustawy. Nie będziemy zapominali o konsultacjach gotowego już aktu prawnego ze wszystkimi stronami, z którymi jesteśmy zobligowani przeprowadzać konsultacje. Chcielibyśmy, żeby na etapie prac analitycznych wykorzystywać pewne instrumenty badań społecznych do tego, żeby zidentyfikować problem czy lepiej wyliczyć koszty i korzyści. Dlatego kolejnym nowym elementem w ocenie skutków regulacji są badania społeczne, które w tej chwili przez Ministerstwo Gospodarki w kilku projektach pilotażowych są bardzo aktywnie wykorzystywane. Konsultacje powinny być przejrzyste, wyniki konsultacji będą publikowane, podobnie jak odniesienie się do ich wyników. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego projektodawca jest zobowiązany, żeby na różnych etapach przygotowywania projektu aktu prawnego konsultować swoje działania z zainteresowanymi stronami. Chociaż nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich uwag, to ma obowiązek przeprowadzania konsultacji oraz prezentowania ich wyników w odpowiedzi na konsultacje.</u>
<u xml:id="u-2.14" who="#MałgorzataKałużyńska">Najważniejszym etapem oceny skutków regulacji jest zdefiniowanie problemu, określenie jego charakteru i skali, ustalenie źródeł informacji o problemie. Czy są to źródła, które powstają w ramach samej administracji? Ponieważ administracji wydaje się, że istnieje jakiś problem, który trzeba uregulować. Czy są to zewnętrzne informacje o problemie, czy wynikają one z analizy istniejącego stanu prawnego? Dopiero na podstawie analizy problemu można myśleć o sposobach jego rozwiązania, o tym, czy jest jeden czy kilka sposobów rozwiązania problemów i określania celów, jakie chcemy osiągnąć.</u>
<u xml:id="u-2.15" who="#MałgorzataKałużyńska">Co jest najważniejsze w ocenie skutków regulacji? Najważniejsze jest to, żeby rozważyć kilka opcji, czyli nie koncentrować się tylko na tym rozwiązaniu, które wydaje się nam najlepsze. Przede wszystkim trzeba zastosować opcję niepodejmowania działania, czyli opcję rezygnacji z interwencji, po zostawienia obowiązującego aktu prawnego. Ale zastanawiamy się, czy nie powinien on być na przykład w lepszy sposób egzekwowany, albo wprowadzenie alternatyw lub jakichś nowych rozwiązań regulacyjnych. Alternatywy są w różny sposób przez różne państwa rozumiane, czasami powstrzymanie się od regulacji, czyli opcja niepodejmowania działania, jest uznawane za alternatywę regulacji. Taką typową alternatywą jest samoregulacja – kiedy dany sektor sam podejmuje działania regulacyjne tworząc na przykład kodeksy dobrych praktyk, albo współregulacja – czyli współpraca między administracją a danym sektorem.</u>
<u xml:id="u-2.16" who="#MałgorzataKałużyńska">Kolejnym etapem oceny skutków regulacji jest analiza kosztów i korzyści. Powinniśmy zwracać uwagę na różne sposoby identyfikacji i szacowania kosztów, bezpośrednie i pośrednie; w perspektywie krótko – średnio – długoterminowej; na podmioty, które podnoszą te koszty i na rodzaje kosztów. Koszty przestrzegania przepisów można podzielić na dwie proste grupy: koszty finansowe, takie jak podatki, opłaty skarbowe, administracyjne czy kary finansowe, i koszty związane z wykonywaniem przepisów, czyli koszty dostosowawcze, a więc koszty dostosowania obiektów czy, uzyskiwania kwalifikacji, na przykład gdy wchodzą nowe przepisy dotyczące ochrony środowiska i trzeba kupić jakieś nowe urządzenia, albo kiedy przewoźnik transportu drogowego rozpoczyna działalność i w związku z tym musi mieć certyfikat odpowiednich kwalifikacji. Koszty wykonywania przepisów obejmują także kategorie kosztów obowiązków informacyjnych, czyli kosztów biurokracji, o których już wcześniej wspominałam. Są to koszty uzyskiwania zezwoleń, sprawozdawczości, przeprowadzenia badań, pomiarów, kontroli, ale są to także koszty uzyskania zezwoleń, które związane są z wypełnianiem różnego rodzaju dokumentów czy pisaniem szeregu sprawozdań, które nie zawsze są konieczne i bardzo często stanowią obciążenie administracyjne dla przedsiębiorcy, a w dodatku nie są tak widoczne jak podatki, opłaty czy zakup sprzętu. Są to koszty ukryte i właśnie dzięki metodologii szacowania obciążeń administracyjnych po raz pierwszy udało się je zidentyfikować i istnieje możliwość ich policzenia. Metodologia została opracowana w Holandii i w tej chwili jest bardzo dynamicznie promowana i stosowana przez większość państw Unii Europejskiej. My także bardzo aktywnie włączyliśmy się w pomiary kosztów. W latach 2004–2005 w Polsce były przeprowadzone badania pilotażowe w tym zakresie, w tej chwili rozszerzamy badania na kilka sektorów, w których wyniki uzyskamy pod koniec bieżącego roku.</u>
<u xml:id="u-2.17" who="#MałgorzataKałużyńska">Kolejnym etapem oceny skutków regulacji jest szacowanie korzyści, ponieważ ocena skutków regulacji jest zawsze oceną zarówno kosztów, jak i korzyści. Do korzyści podchodzimy dokładnie w taki sam sposób jak do kosztów, czyli szacujemy korzyści bezpośrednie, pośrednie, krótko – i długoterminowe oraz staramy się, co oczywiście w przypadku korzyści jest dużo trudniejsze, wykazać korzyści w wartościach monetarnych, ale tylko w momencie, kiedy nie jesteśmy w stanie ich policzyć i opisać jakościowo. Oczywiście żadna metoda pomiaru kosztów i korzyści nie da nam rzetelnego obrazu w sytuacji, kiedy problem zostanie błędnie zidentyfikowany, kiedy wybór opcji rozwiązania tego problemu będzie błędnie określony i jeżeli nie dokonamy określenia podmiotów, na które będzie wpływał ten akt prawny. Nie ma jednej uniwersalnej metody określenia kosztów i korzyści, są one różne i zależą od czasu, zakresu oraz rodzaju oddziaływania. Zaproponowaliśmy w naszym podręczniku, kilka metod analiz kosztów i korzyści, kilka metod ekonomicznych: Analiza kosztów i korzyści, analiza wieloczynnikowa, analiza efektywności kosztowej, ocena kosztów dostosowania, ocena ryzyka. Przy pisaniu oceny skutków regulacji promujemy wykorzystanie metod ekonomicznych. W tej chwili kończone są prace nad szkoleniami całej administracji rządowej, nad podręcznikiem i nad analizami ekonomicznymi. Szkolenia rozpoczną się w grudniu i będą kontynuowane w sposób ciągły, będzie to proces ciągłego nauczania administracji. Gdyby przedstawiciele Sejmu byli zainteresowani udziałem w takich szkoleniach, to zapraszamy na spotkania.</u>
<u xml:id="u-2.18" who="#MałgorzataKałużyńska">Na zakończenie chciałabym powiedzieć, że w tym roku Polska, jak i wszystkie inne państwa członkowskie, była objęta przeglądem potencjału regulacyjnego. Został on zrobiony przez OECD we współpracy z Komisją Europejską. Był to pomysł Komisji Europejskiej, aby ocenić potencjał regulacyjny w nowych państwach członkowskich. Ta ocena dotyczy nie tylko rządu, ale także niezależnych regulatorów i parlamentu. Przegląd miał kilka etapów, jednym z nich było wypełnienie kwestionariusza, później była faza spotkań z przedstawicielami OECD, w której brali udział przedstawiciele Sejmu oraz organizacji przedsiębiorców i administracji, niezależni regulatorzy. Na podstawie kwestionariuszy i tych spotkań został opracowany raport. Został on już przetłumaczony na język polski i zgodnie z obietnicą pana ministra Andrzeja Kaczmarka będzie przedstawiony w Sejmie w najbliższym czasie.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#EugeniuszGrzeszczak">Dziękuję za omówienie trzech tematów, a więc informacji na temat metodologii tworzenia dobrych regulacji legislacyjnych; informacji na temat, jak te regulacje w krajowym systemie są wykorzystywane jako narzędzia do podnoszenia konkurencyjności i oceny skutków tych regulacji.</u>
<u xml:id="u-3.1" who="#EugeniuszGrzeszczak">Pani dyrektor stwierdziła, że mnogość aktów prawnych negatywnie wpływa na przedsiębiorczość. Prawo mamy niestety nieczytelne i niespójne. Chociaż pocieszający jest przykład prawa wekslowego. W ostatnich czasach sporo słyszeliśmy o wekslach, ale pewnie nie wiedzieliśmy, że od 1936 roku prawo to było tylko raz nowelizowane. Swego czasu w Senacie podawano przykład angielskiego prawa, gdzie nad ustawą pracowano latami, a ustawa obowiązywała przez wieki. Takie przykłady w parlamentaryzmie były podawane, podczas gdy my szczyciliśmy się tymi wskaźnikami, które pani dyrektor również przytaczała, czyli 2 ustawy dziennie.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#OlgierdŚwierzewski">Swego czasu miałem przyjemność pracować w OECD w „Public Regulatory Reform” przy tworzeniu dobrych zasad regulacyjnych, stąd moja obecność na posiedzeniu Komisji. Byłem także przez 5 lat ekspertem rządowym.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#OlgierdŚwierzewski">Mam więc spojrzenie na te kwestie z trzech perspektyw, pierwszej – jako twórca dobrych praktyk regulacyjnych OECD, z drugiej – jako przedstawiciel rządu gdzie, starałem się je wdrażać i harmonizować polskie prawo z prawem Unii Europejskiej oraz trzeciej dzisiejszej, już z perspektywy bardziej biznesowej, bo po opuszczeniu administracji publicznej, pracowałem przez kilka lat w firmie doradczej, a teraz prowadzę własną kancelarię. Patrząc z tych trzech perspektyw, mogę powiedzieć, jak mało wiedziałem wówczas, kiedy pracowałem jako ekspert rządowy i jak czasem wstyd mi za jest ten mój brak wiedzy, kiedy przekonywałem przedsiębiorców, że tak należy robić. Okazywało się czasem, że byliśmy bardziej święci niż papież i wdrażaliśmy przepisy Unii Europejskiej, nie rozumiejąc naprawdę, jak one funkcjonują i z czym to się wiąże dla naszych przedsiębiorców.</u>
<u xml:id="u-4.2" who="#OlgierdŚwierzewski">Będę starał się omijać sprawy, o których pani dyrektor już mówiła. Także robiłem pewne wprowadzenie do oceny skutków regulacji, postaram się ominąć kwestie metodologiczne. Z oceną skutków regulacji jest trochę tak jak z naszym sumieniem. Jeżeli jesteśmy przekonani, że OSR została wykonana prawidłowo i mamy pełne przekonanie, że podnosi to naszą konkurencyjność jako państwa, które przyciąga inwestorów czy gwarantuje polskim przedsiębiorcom właściwe warunki, to wówczas z czystym sumieniem możemy na posiedzeniu Komisji lub Sejmu głosować za takim aktem prawnym. Natomiast gorzej jest, jeżeli nie mamy o tym wiedzy, jeżeli OSR ogranicza się, tak jak to było kilka lat temu, do krótkiego stwierdzenia „ustawa nie niesie za sobą skutków obciążających budżet państwa” i nic więcej. Później, gdy spotkało z przedsiębiorcami, to prosili oni, czy to firmy doradcze czy kancelarie, „pomóżcie nam ominąć te przepisy, ponieważ są idiotyczne”. W konsekwencji człowiek zastanawia się, gdzie jest dialog, porozumienie pomiędzy ustawodawcą a przedsiębiorcami. Chciałbym zwrócić uwagę na jedną rzecz. Oczywiście cała metodologia, podręczniki itd. to jest kwestia tego, abyśmy poświęcili chociaż jeden wieczór na to, żeby się zapoznać z kilkoma pytaniami, kilkoma analizami i powiedzieli sobie „dobrze, to ja w mojej pracy poselskiej wdrażam te dobre praktyki, będę na posiedzeniach komisji zadawał trudne pytania, czy to innym posłom, którzy przychodzą z inicjatywą poselską, czy też przedstawicielom rządu. Jeżeli zadamy te pytania i otrzymamy satysfakcjonującą odpowiedź, będzie można z czystym sumieniem głosować za aktem prawnym”.</u>
<u xml:id="u-4.3" who="#OlgierdŚwierzewski">Oczywiście w pewien sposób idealizuję, ponieważ istnieją różne partie, interesy, które gdzieś się tam krzyżują itd., ale spróbujmy przez 5 minut pożyć w świecie idealnym i powiedzieć, jakie może być zastosowanie OSR w bieżącej pracy posła. Przede wszystkim należy wyjść od podstawowego założenia, po co zmieniamy ustawę. Warto przywołać tu M.E. Portera, który profesorem Harwardu, „guru” w dziedzinie konkurencji i wszyscy przedsiębiorcy, którzy budują swoje strategie, wykorzystują między innymi techniki i modele zaproponowane przez niego. Problem polega na tym, czy my i nasi posłowie, ustawodawcy, rząd zastanawiamy się, w jaki sposób podnosimy konkurencyjność naszych przedsiębiorstw na wspólnotowym rynku. Wiemy, na czym polegają swobody wspólnotowe, przepływu towarów, pracowników, przedsiębiorczości. Jaka jest tego konsekwencja? Taka, że funkcjonujemy na jednolitym rynku ekonomicznym. Jeśli państwo prześledzicie rozwój Unii Europejskiej, legislacji unijnej i orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to zauważycie, że między innymi idea stosowania swobód wspólnotowych kształtowała się w szeregu orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który walczył z interwencjonizmem państwa. Wiele państw wprowadzało przepisy, które forowały własnych przedsiębiorców i oczywiście setki orzeczeń ETS, które mówiły, że nie wolno forować własnego przedsiębiorcy kosztem innego unijnego, nie można wprowadzać zasad, które są podobne w swoich skutkach do ceł, ograniczeń ilościowych itd.</u>
<u xml:id="u-4.4" who="#OlgierdŚwierzewski">Jak pokazywały sprawy przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, rządy myślały o własnych przedsiębiorstwach. Myślały, jak pomóc w rywalizacji wspólnotowym rynku przeciwko innym przedsiębiorcom. M. Porter mówi: „rolą rządu, ustawodawcy jest stworzenie takich warunków dla własnych przedsiębiorców, które pozwalają im uzyskiwać przewagę konkurencyjną. Instrumentem służącym do tego jest właściwe prawo” i takie jest motto, idea OSR.</u>
<u xml:id="u-4.5" who="#OlgierdŚwierzewski">Ocena skutków regulacji jest pewną metodologią, natomiast idea musi być jedna. Proste pytanie: czy dana ustawa pozwala naszym przedsiębiorcom funkcjonować lepiej, niż funkcjonują przedsiębiorcy czescy, niemieccy, z którymi oni muszą konkurować? Jeżeli zabijamy własną przedsiębiorczość, to pojawia się pytanie, w imieniu jakich idei działamy, co tłumaczy taki akt prawny. Możemy powiedzieć sobie „przecież to jest nielogiczne, przecież dbamy o polskie przedsiębiorstwa i nie moglibyśmy przyjmować aktów prawnych, które godzą w interesy przedsiębiorców”. Jednak porozmawiajcie państwo z przedsiębiorcami, ze stowarzyszeniami przedsiębiorców itd., a wskażą państwu tysiące dziwnych przepisów, które utrudniają funkcjonowanie na rynku.</u>
<u xml:id="u-4.6" who="#OlgierdŚwierzewski">Bardzo się cieszę z tego, co powiedziała pani dyrektor, że Ministerstwo Gospodarki rozpoczyna tworzenie aktu prawnego od zadania sobie pytania: po co jest ten akt prawny? Komu on ma służyć? A dopiero później go pisze. Wyobraźmy sobie przedsiębiorcę, którego prezes jest apodyktyczny, przychodzi i mówi: „Będziemy inwestować w tych i tych krajach i sprzedawać to i to” i teraz wszyscy dyrektorzy, prezesi i wiceprezesi do spraw strategii mówią tak: „Musimy zrealizować jego wizję, inaczej nas wyrzuci z pracy” i zaczynają pisać strategię przedsiębiorstwa niezgodnie z własnym sumieniem, tylko piszą strategię pod to, co doradzał pan prezes. Tak samo bywało dawniej z OSR, jeżeli ktoś wymyślił ideologicznie, że taki akt prawny musi powstać, to naginało się OSR, aby pokazać, że tak ma być. Natomiast jeżeli robimy odwrotnie, czyli najpierw przeprowadzamy analizę i z niej wyniknie nam, że lepiej byłoby zmienić dotychczasowe akty prawne, to jest to pewna logika. Jest źle, możemy coś poprawić, uzyskujemy konsensus z przedsiębiorcami, których dotyka dany akt prawny jest zachowany jakiś logiczny ciąg.</u>
<u xml:id="u-4.7" who="#OlgierdŚwierzewski">Tak jak pani dyrektor wspomniała, dobre praktyki regulacyjne powstały w OECD, później były przejmowane przez Komisję Europejską. Jeżeli państwo zwrócicie uwagę na procesy legislacyjne w Komisji Europejskiej, to można zobaczyć, że przyjęcie dyrektywy poprzedzone jest głęboką analizą. Do pisania dużych raportów wynajmowane są firmy konsultingowe. Rozumiem, że nie dysponujemy takimi środkami jak Komisja Europejska i trudno oczekiwać, że do każdego aktu prawnego będzie wynajmowana jakaś firma, ale tak czy inaczej dbałość o pewną analizę drastycznie różni się od tego, co mamy w Polsce. Stąd też przyjęcie dyrektywy zajmuje często kilka lat. Z drugiej strony Polska zobowiązała się wobec OECD do przestrzegania zasad dobrych regulacji oraz zasad dotyczących poprawy jakości regulacji, w tym wprowadzenia OSR. Dziś, gdy przeglądam projekty ustaw to widzę, że OSR zaczyna jakoś wyglądać, natomiast kilka lat temu było to z reguły jedno zdanie dotyczące tylko budżetu państwa.</u>
<u xml:id="u-4.8" who="#OlgierdŚwierzewski">Jakie są podstawowe założenia, gdy przystępujemy do regulowania rynku? Po pierwsze, jest to jakiś przedmiot rozwiązywania problemów społecznych i gospodarczych kraju, a nie przedmiot oderwany od rzeczywistości, w jakim funkcjonują przedsiębiorstwa w danym sektorze. Wiem, że to jest oczywiste, ale dlaczego mówimy, że jakość regulacji jest uznawana często za bardzo niską? Jeżeli rozwiązujemy problemy i rozumiemy działanie danego sektora, to dlaczego jest taka przepaść między oceną przedsiębiorców a samozadowoleniem legislatora? Pamiętam, że sam uczestniczyłem w pracach komisji sejmowych, gdy była dyskutowana sprawa Poczty Polskiej, jednego z większych przedsiębiorstw. Zmiany dotyczyły prawa pocztowego i tak naprawdę nikt nie rozumiał zasad funkcjonowania tego przedsiębiorstwa, a nowo powołani dyrektorzy także nie rozumieli do końca tego przedsiębiorstwa, ponieważ to był drugi miesiąc ich funkcjonowania. Uczestniczyliśmy w posiedzeniach komisji, na których dyskutowano o przyszłości stutysięcznego przedsiębiorstwa, a tak naprawdę nikt nie rozumiał ani sektora, ani zasad liberalizacja, ani konteksty pomocy państwa w krajach Unii Europejskiej. Nikt nie zadawał takich pytań i to było przerażające, że reformowaliśmy coś, bo dyrektywa tak nam kazała. Nikt nie pytał, w jaki sposób ta dyrektywa została wdrożona, w jaki sposób można osłabić skutki liberalizacji itd. To pokazuje, że źle się dzieje, jeżeli odrywamy się od życia gospodarczego, od konkretnego funkcjonowania przedsiębiorstw, bo bierzemy pod uwagę tylko koszty, korzyści w skali kraju. A gdzie jest cash flow przedsiębiorstw, gdzie jest konieczność inwestycji? Kto zastanawia się na tym, w jakim momencie wdrożyć dany akt prawny? Poniesienie kosztów w określonej części roku dla danego sektora ma kolosalne znaczenie. Są sektory, które funkcjonują na zasadzie fal. Większość przychodów mają na przykład latem i potrzebują cash folw oraz wolnej gotówki na przygotowanie zapasów, żeby sprzedaż nastąpiła latem, a wolne środki finansowe mają na przykład na jesieni. Czy ktoś robi tego typu analizy?</u>
<u xml:id="u-4.9" who="#OlgierdŚwierzewski">Następnie to, o czym mówiła pani dyrektor: nieodzowność. Pytanie podstawowe: po co tak naprawdę regulujemy? Po to, żeby się pochwalić statystyką? Właśnie odwrotnie, jeżeli zdajemy sobie sprawę, że wszystkie kraje rozwinięte uważają nadmiar regulacji za złą praktykę, to nagle zaczynamy się zastanawiać, po co aż tyle zmieniamy. Po drugie, czy nie wprowadzamy przepisów, które tak naprawdę zabijają to, co chcemy osiągnąć? Wiele przykładów dotyczy reklam. Ogranicza się na przykład reklamy alkoholu, walcząc z alkoholizmem co niewiele daje, ale jednocześnie zabija sponsoring klubów piłkarskich. Tak więc konieczny jest element analizy systemowej skutków w stosunku do zamierzonego celu.</u>
<u xml:id="u-4.10" who="#OlgierdŚwierzewski">Podejście dowodowe, o którym również wspomniała pani dyrektor, bardzo mnie cieszy, że Ministerstwo Gospodarki będzie na to zwracało uwagę. Potrzebny jest dowód na to, że teza postawiona przez inicjatora zmiany regulacyjnej rzeczywiście jest prawdziwa. Te dowody można zweryfikować, ponieważ metodologia, która przedstawiła pani dyrektor, jest stosowana w praktyce i rzeczywiście pozwala na zweryfikowanie pewnych tez, tylko trzeba sobie zadać trud, żeby ją skutecznie przeprowadzić. Nie na etapie, gdy już ktoś zaangażował środki finansowe oraz swoją ambicję do tego, żeby przeprowadzić i „przepchnąć” dany projekt przez proces legislacyjny, trzeba zrobić to wcześniej, na etapie idei, sprawdzić tę idee, a następnie zacząć ją wdrażać albo porzucić. Natomiast jeżeli traktujemy to w ten sposób, że musimy pokazać, iż działamy i na siłę tworzymy akty prawne, to rzeczywiście mamy inflację, o której wcześniej była mowa.</u>
<u xml:id="u-4.11" who="#OlgierdŚwierzewski">Efektywność. Powstaje pytanie, czy zawsze trzeba „strzelać z czołgu do muchy”. Często uważa się, że jeżeli coś nie funkcjonuje właściwie, to od razu trzeba zmieniać przepisy prawne. Być może trzeba po prostu się zastanowić, dlaczego określone przepisy, funkcjonują, tak jak prawo wekslowe, od ponad 70 lat i nie trzeba zmieniać. Trzeba zadać sobie pytanie, co nie funkcjonuje, może jakiś drobny element, można zastanowić się nad kwestią implementacyjną, może nad rozporządzeniem, a nie od razu nowelizacją ustawy. Tutaj także jest szereg możliwości, które zarówno OECD, jak i państwa Unii Europejskiej starają się podkreślać. Nie zawsze nowy akt prawny jest najlepszym rozwiązaniem, chociaż by nam się wydaje, że wszystko trzeba zaczynać od nowa. Tylko że znowu jest to myślenie „gabinetowe”, to znaczy, jesteśmy w cieniu swoich urzędów, gabinetów i zapominamy, jak to funkcjonuje w życiu gospodarczym, że są to kolejne koszty, które mnożą się w związku z implementacją.</u>
<u xml:id="u-4.12" who="#OlgierdŚwierzewski">Kolejny element: publikacja OSR dotyczących danego sektora. Proszę państwa, przecież jeżeli ktokolwiek zarzuca jakiekolwiek nieczyste intencje w związku z tworzeniem danego prawa, to OSR jest najlepszą metodą do pokazania, jakie są te intencje. Boimy się tego, wstydzimy pokazać analizy, które udowadniają, że dana nowelizacja ma odnieść właściwy skutek, podnieść konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Publikujmy je, pokazujmy, jaki jest cel takiego aktu. Jest tak, że przedsiębiorcy przychodzą do prawników, do firm konsultingowych, bo nie wiedzą, po co to jest. Mało tego, fachowcy także nie wiedzą, co ustawodawca miał na myśli, nie rozumiemy tego. Gdybyśmy wiedzieli, gdyby było to jasno przedstawione, to po pierwsze – moglibyśmy coś zaproponować, a po drugie – nie byłoby problemów ze stosowaniem przepisów. Jeżeli są z tym problemy, to oczywiście następna reakcja jest taka, że kolejny raz zmieniamy przepis, ponieważ coś się nie zaimplementowało.</u>
<u xml:id="u-4.13" who="#OlgierdŚwierzewski">Przejrzystość procesu legislacyjnego jest kluczem do tego, żeby dany akt prawny był właściwie stosowany i akceptowany przez przedsiębiorców, którzy mają możliwość wypowiedzenia się.</u>
<u xml:id="u-4.14" who="#OlgierdŚwierzewski">Pytania, które już wcześniej zostały zadane, dotyczą efektywności, tego czy dotychczasowa regulacja była właściwie przestrzegana, czy kolejne restrykcje związane z przestrzeganiem danej regulacji poprawią sytuację, czy pogorszą. Ostatnio zainteresował mnie na przykład pomysł dotyczący kwestii uregulowania samozatrudnienia. Nie wiem o ile wzrośnie bezrobocie, jeżeli Ministerstwo Pracy wdroży swoje pomysły związane z ukróceniem praktyki samozatrudnienia. Oczywiście rozumiem argumenty Ministerstwa Pracy, natomiast powstaje pytanie, ile wzrośnie bezrobocie, ponieważ są to gigantyczne koszty przede wszystkim dla małych i średnich przedsiębiorstw. Ciekawy jestem, czy ktoś dokonał takiej analizy.</u>
<u xml:id="u-4.15" who="#OlgierdŚwierzewski">Następne pojecie: proporcjonalność, regulujemy te obszary, które rzeczywiście wymagają regulacji, a nie mnożymy akty prawne, analizy i służby, które mają sprawdzać kolejne obszary. Po co? Jeżeli coś funkcjonuje bez aktu prawnego, to niech funkcjonuje. Przecież wszyscy wiemy, jak wygląda gospodarka nakazowa.</u>
<u xml:id="u-4.16" who="#OlgierdŚwierzewski">Pomijam kwestię spójności, ponieważ to Biuro Legislacyjne powinno zwracać uwagę na spójność przepisów prawnych. Mimo to często przepuszcza takie przepisy które, jak państwo wiecie, są sprzeczne z innymi ustawami i nie wiadomo, które akty prawny należy stosować. Cały czas zdarzają się takie przypadki. Powiedzmy sobie, że jest to domena specjalistów zatrudnionych w rządzie i w Sejmie, aby taką spójność sprawdzić.</u>
<u xml:id="u-4.17" who="#OlgierdŚwierzewski">Wytłumaczalność, a więc wyjaśnienie, o co w tym wszystkim chodzi i z kim należy rozmawiać na poszczególnych etapach procesu legislacyjnego, moim zdaniem jest kluczem do klarowności i walki z jakąkolwiek korupcją i podejrzeniami o nieczyste intencje określonych środowisk, grup interesu itd. Jest to prosta ścieżka, na której pokazujemy, jaki jest nasz cel.</u>
<u xml:id="u-4.18" who="#OlgierdŚwierzewski">Teraz kilka podstawowych pytań, które są, moim zdaniem, katechizmem. Kiedy sam uczestniczyłem w procesach legislacyjnych, kiedy pierwszy raz pojechałem do OECD i pierwszy raz zetknąłem się z tymi prostymi, podstawowymi pytaniami, zdałem sobie sprawę, ile aktów prawnych, w tworzeniu których sam uczestniczyłem, nie odpowiadało na te podstawowe pytania albo odpowiedź na nie sprawiałby, że ten akt w ogóle nie powinien zostać przyjęty. Należy odpowiedzieć na pytania, czy cele regulacji są jasno zdefiniowane i czy ich treść jasno pokrywa się z zamiarami. Często staramy się wytłumaczyć powstanie aktu prawnego tym, że Unia Europejska nas do czegoś zmusza. Oczywiście są pewne dyrektywy, które coś na nas wymuszają, ale przypominam, że zmieniła się sytuacja i my również uczestniczymy w procesie przyjmowania tych dyrektyw. Z drugiej strony praktyka państw członkowskich pokazuje, jak na wiele sposobów można wdrożyć dyrektywę przez ustawodawstwo krajowe. Jeżeli definiujemy jakieś cele cząstkowe, krótkoterminowe, związane z funkcjonowaniem określonego sektora, określonych przedsiębiorstw, to rzeczywiście dany akt prawny będzie skazany na porażkę, dlatego że za 4 lata zmieni się koalicja rządowa, zmieni się większość sejmowa i akt prawny, który służył w danym momencie, będzie nowelizowany. W związku z tym pojawia się, kilka podstawowych pytań: Po co? Komu to służy? Dlaczego to regulujemy? Czy ten akt prawny jest najwłaściwszą drogą do danej regulacji? Są to podstawowe, najprostsze pytania, na które wiele razy nie jesteśmy w stanie odpowiedzieć, czytając akt prawny i nie rozumiejąc, komu on służy.</u>
<u xml:id="u-4.19" who="#OlgierdŚwierzewski">Na koniec powiem tylko tyle, że często bez analizy systemowej, ogarniającej bardzo duże spektrum powiązań, nie jesteśmy w stanie ocenić prawdziwych korzyści. Często się mówi: „Podniesiemy akcyzę i będą większe wpływy budżetowe”, a efekt może być zupełnie odwrotny. Podniesienie akcyzy na towary luksusowe, powoduje zmianę profilu konsumentów, którzy kupują towary tańsze, które – jak w przypadku papierosów – mogą szybciej pogarszać zdrowie, wydajemy więcej na służbę zdrowia, zwiększa się przemyt itd. Szereg takich prostych powiązań pokazuje, że tak naprawdę cel, który prosto sobie nakreśliliśmy, może być w ogóle nieosiągalny, wręcz przeciwnie, powoduje on problemy przedsiębiorców i zmniejsza wpływy do budżetu państwa.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#AlicjaOlechowska">Wydaje mi się, że bardzo potrzebna była dzisiejsza prezentacja i przygotowane przez państwa kompendium wiedzy na temat tego, co chcielibyśmy lokować w naszych ustawach. Czym należałoby się kierować, żeby nie robić krzywdy i szkody przedsiębiorcom. Obydwie prezentacje oparte były na syntetycznej wiedzy na temat tego, jaką metodologią należy przyjąć i jakimi najważniejszymi argumentami należy się kierować, żeby powstała dobra ustawa dla przedsiębiorców. Przedstawiliście państwo właściwie „ISO” postępowania oraz powstania nowej dobrej ustawy. Naszym wielkim życzeniem byłoby, żeby udało się tego przestrzegać. Wydaje mi się, że przyjęcie badań i metodologii holenderskiej – o czym wspominała pani dyrektor – w naszych ministerstwach do przygotowania projektów ustaw byłoby idealne, ale przecież wszystko, o czym tutaj państwo powiedzieliście, bardzo daleko odbiega od realiów i prawdy. W parlamencie, w poprzedniej i obecnej kadencji, robimy często ustawy, które są ustawami „ekspresowymi”. Nie dalej niż wczoraj w Komisji Gospodarki rozpoczęła się praca nad ustawą związaną z nowelizacją prawa energetycznego, ma ona być gotowa na 4 grudnia 2006. Nie jest ważna objętość tej ustawy, jak długo trzeba nad nią pracować, ona po prostu ma być. W tej kadencji spotykamy się z takimi „ekspresowymi” ustawami właściwie co chwilę. Jako obywatele nie wiemy, jak mamy się zachować, jeżeli na posiedzeniu Komisji Gospodarki, w której także pracuję, okazuje się, że od razu przechodzimy do tego, co jest przygotowane przez ministerstwo. Nie ma konsultacji ze środowiskiem, które jest obecne na sali, z przedstawicielami przedsiębiorstw, właściwie nie ma czasu na żadną dyskusję, a na pierwszy rzut oka widać, że nie pracowaliście państwo nad tymi ustawami. Widać, że mają one wiele mankamentów, ale większość sejmowa jest zagwarantowana, więc przytakujemy i ustawy idą dalej. Nie możemy potem spojrzeć w oczy przedsiębiorcom. Osobiście w Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości kilka miesięcy temu miałam okazję walczyć o odrzucenie – w konsekwencji tak się stało – ustawy o zmniejszeniu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Mocowaliśmy się z tą ustawą 3 miesiące, jeszcze przed wakacjami przedstawiciele Lewiatana bardzo często optowali za tym, by ją wycofać. Nie miałam doświadczenia, jako przedsiębiorca, ale mimo wszystko na pierwszy rzut oka zauważyłam i policzyłam, że pieniądze zaoszczędzone na przedsiębiorcach w jednym miejscu i pomniejszające koszty, odbiją się, brzydko mówiąc, „czkawką”, na koniec okresu rozliczeniowego. Cieszy mnie bardzo, że ustawa została wycofana z prac Komisji.</u>
<u xml:id="u-5.1" who="#AlicjaOlechowska">Chciałabym, jest to pobożne życzenie każdego obywatela Polski, żebyśmy przyjęli tradycję doskonałych prawodawstw, przykłady których były tu przytaczane, takich jak w Wielkiej Brytanii, gdzie rzeczywiście rozsadek bierze górę i ustawa jest dobrze przygotowana. Wtedy rzeczywiście spoczywałaby na nas mniejsza odpowiedzialność przed ludźmi, którzy wymagają od nas, żebyśmy stanowili prawo. Ludzie ironizują i mówią, że Sejm jest maszynką do głosowania, bo przewaga powoduje, że wszystko jest możliwe do przegłosowania i zastosowania. Dziwię się, że mając takie wspaniałe przykłady i przejmując metodologię państw, które poszły po rozum do głowy opierają przesłanki tworzenia prawa na badaniach, nic z tym nie robimy. Słuchamy przemówienia Prezydenta Rzeczypospolitej, który mówi, że dziś podpisał ustawę lustracyjną, ale za 3 tygodnie będzie nowa. Po prostu nie wiem, czy śmiać się, czy płakać, ponieważ jest to dramatyczne i w złym świetle stawia Polaków, a przecież nie tylko Polacy mieszkają w Polsce. Mając jakąś praktykę w Sejmie, trzykrotnie brałam udział w nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych i zanim pierwsza nowelizacja się zakończy, wiedzieliśmy, co należy nowelizować w następnej. Wiemy np, że kończy się kadencja prezesa, więc znowu jest szykowana jakaś kombinacja, niekoniecznie rozsądna.</u>
<u xml:id="u-5.2" who="#AlicjaOlechowska">Cieszy mnie, że zaczynamy o tym mówić. Być może to polityka i pieniądze, o czym wspomniał pan mecenas, kierują sposobem i manewrami związanymi z tworzeniem ustaw. Cieszy mnie, że zaczynamy o tym mówić otwartym tekstem, ponieważ od dawna wszyscy o tym wiemy. Każdy obywatel Polski, który ma ponad 20 lat, jest zniesmaczony naszym ustawodawstwem, bo wie, że zawsze coś zostanie wykombinowane, że nie jest to wiarygodne, że nikt tego nie chce.</u>
<u xml:id="u-5.3" who="#AlicjaOlechowska">Robimy wielką przysługę młodym ludziom i jest to szansa, że może wszystko, co teraz robimy, będzie ich dotyczyło. Jednak trudno, żeby to powstało szybko, żeby państwa praca została wcielona w życie tak gładko jak nam to dziś przedstawiono. Wiemy, że łatwo nie będzie i że jest to nasze pobożne życzenie, ale dobrze, że o tym mówimy, ponieważ myślimy o przyszłości. To niestety nie wejdzie z dnia na dzień. Mimo że będziecie państwo, jako pracownicy administracji, starać się wcielać w życie te przesłanki, to jestem przekonana, że polityka zrobi swoje.</u>
<u xml:id="u-5.4" who="#AlicjaOlechowska">Prezentacja pani dyrektor była bardzo ciekawa. Poświęcona była w dużej mierze temu, w jaki sposób osoby przygotowujące ustawy będą opierały się na konsultacjach społecznych. Chcę zauważyć, że w poprzedniej kadencji Sejmu, w Komisji Gospodarki tworzenie prawa było dużo bardziej oparte na konsultacji ze środowiskiem przedsiębiorców, czy z organizacjami pozarządowymi, niż w tej chwili. Bardzo często na posiedzeniach Komisji zwracamy uwagę na to, że właściwie coś nie jest jeszcze zrobione, a jest już zaklepane i że nikt nie zdążył zabrać głosu. Cieszy mnie to, że państwo zaczynacie myśleć o tym, żeby robić konsultacje ze środowiskiem. Wydaje mi się, że powinno być to podawane do publicznej wiadomości, żebyśmy wiedzieli, jako parlamentarzyści, z kim zostało to już skonsultowane. Pojawiają się często, w materiałach, jakieś opinie, ale nie wiemy, na jakich etapach one zostały włączone do tych prac. Dobrze byłoby zapraszać na posiedzenia Komisji niekoniecznie te same osoby, które to z państwem już przeanalizowały. Przede wszystkim ustawy na szybko, o których nikt nie wie, które powstają w urzędzie, a potem tutaj mają być tylko zatwierdzone, dają niedosyt oraz pozbawiają posłów uczciwej odpowiedzialności za te ustawy. Następuje potem dziwna sytuacja, ponieważ my posłowie, czujemy, że społeczeństwo naprawdę ironizuje na nasz temat, co z kolei trochę nam uwłacza, ponieważ niektórzy z nas mieli za sobą przeszłość szanowanego obywatela, a w momencie, w którym zostali posłami, ich prestiż spadł.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#EugeniuszGrzeszczak">Myślę, że trafnie dobrany porządek obrad spowodował, że jako posłowie nie tylko wsłuchujemy się w prezentację, ale także traktujemy to w sposób edukacyjny. Myślę, że posłowie, którzy są w służbie publicznej kolejną kadencję, z uwagą wysłuchali informacji o metodach oceny skutków regulacji.</u>
<u xml:id="u-6.1" who="#EugeniuszGrzeszczak">Podzielam poglądy, które pani poseł przed chwilą zaprezentowała, że działania na szybko są złe i niepotrzebne. Chciałbym się odnieść również do problemu braku satysfakcji z wypełniania mandatu i spadku prestiżu posła. Ostatnio były wybory samorządowe; wielu posłów zastanawiało się, a niektórzy się zdecydowali na powrót do samorządów, ponieważ tam autorytet jest znaczniej większy, a pochwalić się sukcesami znacznie łatwiej. To, o czym mówimy, może sprawić, że osiągniemy satysfakcję z legislacji. Czyli odpowiedź na pytania: Czy? Jak? Po co? W jakim celu? nowelizować akty prawne i uchwalać w parlamencie, to wskaźnik, który może nie tylko poprawić nasze samopoczucie, ale i naszą ocenę, jeżeli skorzystamy z tych metod.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#MichałWójcik">Chciałbym odejść od wątku politycznego, który był poruszony w poprzedniej wypowiedzi. To, co zawsze odróżniało naszą Komisję, to była ucieczka od podziałów politycznych. Z drugiej strony trochę inaczej odniosę się do prezentacji. Jestem rozczarowany, spodziewałem się, że chociaż w ogólnym zarysie zostaną przygotowane założenia, w jaki sposób państwo chcecie walczyć z tym, co rzeczywiście dzieje się, jeżeli chodzi o akty prawne, o całą legislaturę. Wczoraj odbyło się posiedzenie, na którym jeden z wiceministrów spraw wewnętrznych poinformował, że 900 dokumentów dotyczy informatyzacji. Jest to rzeczywiście wielki problem i najlepiej pokazuje, dlaczego potrzebne jest to, co państwo robicie, ponieważ jeżeli chodzi o zasadę, to jest świetna. Natomiast przypomina mi się teraz komisja, która powstała wiele lat temu, Komisja do Spraw Odbiurokratyzowania Gospodarki, tylko prawda jest taka, że w którymś momencie sama się zbiurokratyzowała. Przestrzegam przed tym, żebyście państwo dążąc do walki z regulacjami, nie przeregulowali tego w samym systemie, który ma z tym walczyć.</u>
<u xml:id="u-7.1" who="#MichałWójcik">Przejrzałem dokumenty, także z poprzednich etapów, i wielu rzeczy nie rozumiem; ten system jest trochę przeregulowany i można się w tym wszystkim pogubić. Może kiedyś będziemy jeszcze omawiać szczegóły, ponieważ dzisiaj rozmawiamy na poziomie ogólnym. Program pilotażowy dotyczył projektu ustawy o rzemiośle. Państwo powysyłaliście ankiety i pisma do wielu organizacji, chyba do około 500, w tym do Polskiej Akademii Nauk, do urzędów wojewódzkich itp. Co się działo w praktyce? W praktyce te pieniądze były w części stracone, ponieważ, co może wiedzieć na przykład urząd wojewódzki, czy marszałkowski na temat tego środowiska? Może dowiedzieć się o problemach od ludzi, którzy są w tym środowisku, więc oni zwracali się do ludzi z cechów, żeby pomogli im zrobić ankiety, ponieważ muszą odesłać je do ministerstwa. Tak to wyglądało w praktyce.</u>
<u xml:id="u-7.2" who="#MichałWójcik">Przedstawiam to co państwo zastosowaliście w przypadku mojej ustawy, tego projektu, który za chwilę będziemy omawiali. Chciałbym przyznać, że rzeczywiście państwo nam trochę pomogliście. Tak jak pani dyrektor powiedziała, trzeba się wsłuchiwać w głos przedsiębiorców, głos organizacji społecznych i gospodarczych. Nagle okazało się, że ten projekt jest zbyt wąski w stosunku do oczekiwania środowiska. Tylko że oczekiwania czasami sprzeczne są z konstytucją, i właściwie cały czas pojawiały się tego rodzaju problemy. Chciałbym dowiedzieć się, ile będzie kosztowało wdrożenie takiego systemu, ponieważ pojawiają się tam eksperci, wywiady grupowe, badania panelowe i ankietowe. To generuje bardzo konkretne koszty, będzie to bardzo dużo kosztowało. Czy państwo mogliby nas poinformować, ile kosztuje wdrożenie i zbudowanie takiego systemu?</u>
<u xml:id="u-7.3" who="#MichałWójcik">Następna sprawa, był podany przykład holenderski, jedyny chyba, który pojawia się w tych dokumentach; można by podać więcej przykładów krajów Unii Europejskiej. Nie znam systemu holenderskiego, nie wiem, czy jest dobry, czy zły. Natomiast z całą pewnością mam inne zdanie na temat regulacji funkcjonujących w Unii Europejskiej niż pan mecenas. Tam także jest przeregulowanie, niekoniecznie to może posłużyć jako wzorzec, ale może się mylę.</u>
<u xml:id="u-7.4" who="#MichałWójcik">Chciałbym poruszyć jeszcze kwestię odniesienia się do organizacji gospodarczych. Tak jak powiedziała pani poseł, te konsultacje muszą być szersze i państwo musicie włączyć organizacje w cały system tworzenia dokumentu, jako niezwykle ważne ogniwo.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#AlicjaOlechowska">Otóż mam wrażenie, i pani dyrektor to potwierdzi, że cały system i konsultacje potrzebne do projektu ustawy na pewno nie będą tak bardzo kosztowne jak skutki złej ustawy. Obecnie ustaw także nie pisze się za darmo bardzo często są to koszty bez pokrycia. Wydaje mi się, że nie będą to tak duże koszty.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#MichałWójcik">Pani poseł, nie mówiłem, że będzie to bardzo dużo kosztowało, tylko zapytałem, ile. Nie mówiłem, że jest to gorsze niż to, co obecnie funkcjonuje, to jest oczywiste. Chodziło mi o to, ile mniej więcej będzie kosztować zbudowanie takiego systemu, to się da wyliczyć.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#EugeniuszGrzeszczak">Panie pośle, myślę, że w ramach oceny skutków regulacji można uzyskać odpowiedź, ale nie na dzisiejszym posiedzeniu Komisji. Jednak metodologia, która została nam zaprezentowana, pozwoli dokonać takiej oceny.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#MałgorzataKałużyńska">Zdajemy sobie sprawę, że nie da się wprowadzić tego systemu od jutra i od razu mieć projekty bardzo dobrych aktów prawnych, które będą przesyłane do Sejmu z rzetelnymi ocenami skutków regulacji, ponieważ jest to proces na bardzo długie miesiące. Jest to proces zmiany kultury administracji. Chodzi o przekonanie nie tylko urzędników w naszym ministerstwie, ale także w każdym innym resorcie, że muszą inaczej podchodzić do procesu legislacyjnego. Dlatego przy przygotowywaniu całego systemu, jednym z podstawowych jego elementów jest program szkoleń, który nie będzie kosztował ani grosza, dlatego że jest on przeprowadzany przez administrację. Mam całe zespoły, w których zatrudnieni są specjaliści od oceny skutków regulacji i oni będą prowadzili te szkolenia. Oczywiście może się zdarzyć, że w przypadku przedstawiania analiz ekonomicznych będziemy zatrudniali ekonomistów, ale koszty są naprawdę minimalne.</u>
<u xml:id="u-11.1" who="#MałgorzataKałużyńska">Dobrze, gdy system jest przejrzysty i wszystkie informacje są dostępne. Wydaje mi się, że wprowadzona karta ustawy będzie instrumentem, pokazującym, w jaki sposób konsultacje były przeprowadzane, kto brał udział w konsultacjach i jakie opinie były wyrażane. Wiemy, że system konsultacji nie funkcjonuje właściwie i jest wiele problemów. W tej chwili robimy coś, co można nazwać „konsultacje do konsultacji”, czyli chcemy zbadać, jakie problemy widzą przedsiębiorcy, w obecnym systemie przeprowadzania konsultacji, tak żeby w momencie wprowadzania jakichkolwiek zmian móc oprzeć się na ich opiniach. Współpracując z ekspertami brytyjskimi, usłyszeliśmy przykład, że oni pracowali nad ustawą – była to chyba ustawa, która dotyczyła kwestii weterynaryjnych – półtora roku, tylko po to, żeby przez następne 20 lat tej ustawy nie zmieniać, nie nowelizować. Stało się dokładnie tak, jak mówili, praca nad ustawą trwała prawie 2 lata. Pytając o koszty wprowadzenia systemu należy się zastanowić, czy trochę większy koszt na samym początku nie jest potrzebny. W momencie, kiedy zaczynamy nowelizować ustawę po roku funkcjonowania, później znów wprowadzamy nowelizację, angażujemy czas, ludzi w administracji rządowej i w Sejmie.</u>
<u xml:id="u-11.2" who="#MałgorzataKałużyńska">W razie pytań będę służyła wyjaśnieniami dla pana posła Michała Wójcika, jak system będzie funkcjonował, jak zamierzamy walczyć z aktami prawnymi, które w tej chwili są złe. Cały system został opracowany w programie reformy regulacji, a nie w podręczniku oceny skutków regulacji. W tej chwili są powołane dwa zespoły, które zajmują się przeglądem prawa, hamującego rozwój społeczeństwa informacyjnego i wykorzystanie funduszy strukturalnych. Właśnie został powołany zespół do spraw informatyzacji, który będzie miał w ramach swoich prac podzespół zajmujący się przeglądem wszystkich aktów prawnych pod kątem ich uproszczenia. Drugi zespół, który jest przygotowywany przez resort transportu będzie zajmował się uproszczeniem aktów prawych, stanowiących barierę przy wykorzystaniu funduszy strukturalnych w dziedzinie transportu.</u>
<u xml:id="u-11.3" who="#MałgorzataKałużyńska">Jeżeli chodzi o rzemiosło, nie mogę się zgodzić z opinią pana posła Michała Wójcika. Po pierwsze nie wydaliśmy ani złotówki na konsultacje, gdyż odbyły się one drogą internetową, nie był w nie zaangażowany żaden ekspert zewnętrzny. Chcę też powiadomić, że jak na ten tryb przeprowadzania konsultacji, bardzo wiele kwestionariuszy do nas wróciło. Możemy powiedzieć, że jest to duży sukces. Proszę zauważyć, że konsultacje nie dotyczyły tylko problemu rzemiosła. Był tam szereg pytań o szerszym charakterze i dlatego były one skonsultowane także z innymi podmiotami. Dla samego Związku Rzemiosła Polskiego i środowiska rzemieślników, ta analiza była bardzo ciekawym materiałem.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#MałgorzataKrzysztosza">Chcę powiedzieć o jednej rzeczy. Doskonale rozumiem, że to jest dobre i trzeba to robić, ale jeżeli nie zrobimy jeszcze jednej rzeczy, to wpadniemy w kolejną pułapkę. Trzeba mianowicie określić, co ma być w ogóle regulowane i w jakim zakresie, oraz co powinno być przedmiotem regulacji. Jeżeli mówimy, że będziemy cofać się do tych regulacji, które istnieją i funkcjonują, żeby sprawdzić, co tam można zmienić, to jakie kryteria będą stosowane? Najpierw trzeba zdecydować, w jakich obszarach muszą być regulacje, a w jakich nie. Dopiero odpowiedź na te pytania będzie dawała nam podstawy – na bazie tego systemu, który państwo proponujecie – wszystkich prac. Bez tego znajdziemy się w pułapce, zrobimy coś, co spowoduje, że i tak dalej system będzie niesprawny.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#JanuszKsiężopolski">Chciałbym uzupełnić wypowiedź pani dyrektor, która powiedziała, że nie tylko rolą ekspertów i rolą rządu jest tworzenie dobrych regulacji. W Wielkiej Brytanii większość dyskusji nad projektem prawnym nie dotyczy samego projektu prawnego, tylko OSR-u. Jest on z reguły dobrze zrobiony i opozycja zarzuca ewentualne błędy w zrobieniu OSR-u, a już nie dyskutuje nad poszczególnymi przepisami, które wynikają z tego OSR-u. Tak jak mówiła pani dyrektor, najpierw się robi OSR, a potem dopiero na jego podstawie tworzy się akt prawny. Tak to funkcjonuje w Wielkiej Brytanii. Jest to także prośba do państwa posłów, żeby zwracali na to uwagę, ponieważ gdy czytam w projekcie rządowym, że ustawa nie ma skutków gospodarczych, nie ma skutków dla przedsiębiorstw, że ustawa w ogóle nie ma żadnych skutków, to pytam, po co ta ustawa została wprowadzona? Idzie ona potem do Sejmu i zostaje uchwalona, dziwię się, po co w ogóle jest ta ustawa.</u>
<u xml:id="u-13.1" who="#JanuszKsiężopolski">Nikt nie zwrócił na to uwagi. Chodzi o to, aby odwrócić cały proces i najpierw zrobić OSR, stwierdzić, czy ustawa jest potrzebna, a potem zastanawiać się nad tym, jak ona ma wyglądać.</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#MałgorzataKałużyńska">Zgadzam się z panią Małgorzatą Krzysztoszą. Jest to takie podejście, jakie chcemy wprowadzić i dlatego jednym z elementów naszego programu reformy regulacji jest przegląd prawa gospodarczego i zastanowienie się, w jakich jego obszarach powinniśmy w ogóle regulować.</u>
<u xml:id="u-14.1" who="#MałgorzataKałużyńska">Do komentarza przedstawicieli Ministerstwa Skarbu mogę dodać tylko tyle, że właśnie to jest naszym celem, zamienienie kolejności, czyli najpierw myślenie o ocenie skutków regulacji, a później dopiero o konkretnych przepisach.</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#EugeniuszGrzeszczak">Wyczerpaliśmy porządek dzienny dzisiejszych obrad. Zamykam posiedzenie Komisji.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>