text_structure.xml 39.1 KB

Edit Raw Blame History Permalink

<?xml version='1.0' encoding='UTF-8'?>
<teiCorpus xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude" xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0">
  <xi:include href="PPC_header.xml"/>
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml"/>
    <text>
      <body>
        <p xml:id="div-1">Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do pisma z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. SPS-024-2832/07) przekazującego zapytanie posła na Sejm RP pana Jakuba Szulca, z dnia 2 czerwca 2007 r., w sprawie trybu podejmowania decyzji przez Komisję Majątkową, uprzejmie przedstawiam w załączeniu stanowisko Komisji Majątkowej w przedmiotowej sprawie.</p>
        <p xml:id="div-2">Z wyrazami szacunku</p>
        <p xml:id="div-3">Stanowisko Komisji Majątkowej w sprawie trybu podejmowania decyzji przez Komisję Majątkową w związku z orzeczeniem Komisji z dnia 10 października 2006 r. (sygn. akt W.KM-III-1809/91)</p>
        <p xml:id="div-4">1. Status prawny Komisji Majątkowej. W świetle art. 62 ust. 1 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-5">Komisja Majątkowa jest niezależnym</p>
        <p xml:id="div-6">od organów władzy publicznej ciałem kolegialnym, w którego skład wchodzą powoływani przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej</p>
        <p xml:id="div-7">oraz Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski - na zasadzie parytetu - członkowie, będący ich przedstawicielami w ramach Komisji. Przedmiotem działania komisji jest prowadzenie postępowań regulacyjnych według reguł określonych w ustawie wyznaniowej i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Należy podkreślić, że jedynie w tym celu ustawodawca powołał to ciało regulacyjne. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, iż podstawową cechą Komisji Majątkowej jest jej parytetowość</p>
        <p xml:id="div-8">. Z przepisów wykonawczych wynika, że Komisja ta składa się z 14 stałych członków, którzy stanowią jej pełny skład</p>
        <p xml:id="div-9">. Do kierowania Komisją zostali upoważnieni jej współprzewodniczący, z których jednego wyznacza minister właściwy do spraw administracji publicznej, a drugiego - Sekretarz Konferencji Episkopatu Polski</p>
        <p xml:id="div-10">. Sprawy regulacyjne Komisja rozpatruje - co do zasady</p>
        <p xml:id="div-11">- w zespołach orzekających, w których skład wchodzi po dwóch członków wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski, a także po jednym przedstawicielu organów nadrzędnych nad uczestnikami postępowania regulacyjnego</p>
        <p xml:id="div-12">, z tym jednak zastrzeżeniem, że przedstawicielem tym nie może być osoba reprezentująca uczestnika postępowania regulacyjnego</p>
        <p xml:id="div-13">. Do kierowania każdym z zespołów orzekających zostali uprawnieni ich współprzewodniczący wyznaczani przez współprzewodniczących Komisji</p>
        <p xml:id="div-14">. Zgodnie z przepisami wykonawczymi obsługę kancelaryjno-biurową Komisji</p>
        <p xml:id="div-15">zapewnia Biuro do Spraw Wyznań przekształcone w stosowny departament w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Należy przy tym podnieść, że obsługa kancelaryjno-biurowa sprawowana przez odpowiedni departament stosownego ministerstwa nie implikuje sama przez się, iż podmiot, który korzysta z takiej obsługi, jest elementem aparatu pomocniczego danego organu władzy wykonawczej</p>
        <p xml:id="div-16">. Na uwagę zasługuje również fakt, iż wysokość wynagrodzenia stałych członków Komisji zostało określone w odniesieniu do wynagrodzenia prezesa, wiceprezesa oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego</p>
        <p xml:id="div-17">. Odniesienie powyższe nie świadczy oczywiście o sędziowskim statusie stałych członków Komisji Majątkowej</p>
        <p xml:id="div-18">, jednakże wyraźnie wyodrębnia status członka Komisji od statusu urzędników czy innych funkcjonariuszy publicznych</p>
        <p xml:id="div-19">. Zarówno z przepisów rangi ustawowej, jak i z przepisów wykonawczych nie wynika instytucjonalne (prawne) powiązanie Komisji Majątkowej z organami administracji publicznej. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że Komisja Majątkowa, w świetle przytoczonych regulacji, stanowi instytucję będącą elementem systemu administracji publicznej</p>
        <p xml:id="div-20">. Komisja ta nie stanowi bowiem elementu aparatu pomocniczego żadnego z organów administracji publicznej zarówno rządowej, jak i samorządowej, ani nawet tzw. niezależnych organów administracji</p>
        <p xml:id="div-21">. Nie byłby także uprawniony pogląd zaliczający Komisję Majątkową do kategorii organów państwowych ani też organów administracji państwowej (publicznej). Należy bowiem zauważyć, że doktrynalna koncepcja tych rodzajów organów wywodzona jest z teorii organu osoby prawnej, którego istnienie związane jest z daną osobą prawną. W przypadku Komisji Majątkowej - choćby z uwagi na zasadę parytetowości - nie jest możliwe stwierdzenie, iż wykonuje ona swoje uprawnienia w imieniu i na rzecz państwa, bo przecież komisję tę tworzą także przedstawiciele innego podmiotu, jakim jest Kościół Katolicki. A przecież organem państwa będzie każda jednostka organizacyjna tego państwa (a nie państwa i kościoła), mająca uprawnienie do wyrażania woli tego państwa</p>
        <p xml:id="div-22">. Organem administracji państwowej (rządowej lub samorządowej) będzie z kolei taki organ państwa, który zajmuje się bezpośrednim wykonywaniem funkcji administracyjnej państwa</p>
        <p xml:id="div-23">. Dodatkową komplikację przy analizowaniu konstrukcji prawnej Komisji Majątkowej i jej usytuowaniu w systemie ustrojowym państwa tworzą normy konstytucyjne oraz międzynarodowe w zakresie szeroko pojętego prawa wyznaniowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną relacje państwo - kościół winny być kształtowane na zasadach autonomii</p>
        <p xml:id="div-24">. Podobnie postanowienia konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską</p>
        <p xml:id="div-25">wskazują na fundamentalną zasadę niezależności w relacjach między państwem a Kościołem Katolickim w Polsce. Wydaje się bowiem, że specyfika statusu prawnego Komisji Majątkowej wynika z jej ˝mieszanego˝ (państwowo-kościelnego) charakteru. Ustawodawca kreując konstrukcję prawną Komisji Majątkowej, najwyraźniej starał się nie naruszyć ustrojowej niezależności i autonomii kościoła i państwa we wzajemnych relacjach, a jednocześnie stanął na stanowisku, iż ze względu na rolę, jaką Kościół Katolicki w Polsce odegrał w historii Polski (szczególnie tej powojennej), jak i charakter oraz rozmiar krzywd doznanych przez Kościół w latach 1945-1989, istnieje konieczność uregulowania spraw majątkowych Kościoła także w trybie przywrócenia mu części odebranych nieruchomości w wyniku działań władz w tych latach. Stąd też tak specyficzne</p>
        <p xml:id="div-26">usytuowanie ustrojowej Komisji Majątkowej w polskim systemie prawnym. Zważywszy na to, że Kościół Katolicki rządzi się w swych sprawach własnym prawem</p>
        <p xml:id="div-27">, a z kolei państwo, nie mogąc ignorować zjawiska religii ani działalności Kościoła, stanęło wobec konieczności stanowienia norm in rebus ecclesiasticis</p>
        <p xml:id="div-28">, uregulowanie ustrojowe Komisji Majątkowej może stanowić przykład próby osiągnięcia harmonii między prawem kościelnym a prawem państwowym. Z praktyki orzeczniczej Komisji Majątkowej wynika, iż konflikt ujawnia się na poziomie wykonywania swoich uprawnień przez Komisję i z reguły ci uczestnicy postępowania, którzy są niezadowoleni z rozstrzygnięć regulacyjnych</p>
        <p xml:id="div-29">, starają się dochodzić swoich racji w trybie kontroli działań Komisji przez organy państwa - co jak dotąd nie spotkało się z aprobatą sądów administracyjnych</p>
        <p xml:id="div-30">.</p>
        <p xml:id="div-31">2. Tryb podejmowania rozstrzygnięć przez Komisję Majątkową. Postępowanie regulacyjne jest postępowaniem, które może być wszczęte jedynie na wniosek kościelnych osób prawnych (stąd też jedynie kościelna osoba prawna - wnioskodawca - może być uznawany za ˝właściwą˝ stronę postępowania regulacyjnego)</p>
        <p xml:id="div-32">, o ile została upaństwowiona własność ich nieruchomości (bądź ich części) i nieruchomości te spełniają choćby jedną z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.s.p.k.k., albo gdy wnioskodawca występuje o przekazanie własności nieruchomości lub ich części w trybie art. 61 ust. 2 ustawy wyznaniowej. Ustawodawca - co wydaje się być bardzo znamienne - posługuje się konsekwentnie terminem ˝postępowanie regulacyjne˝, nie odnosząc go do żadnego ze znanych rodzajów postępowania (np. cywilnego, karnego, administracyjnego czy sądowo-administracyjnego)</p>
        <p xml:id="div-33">. Można zatem twierdzić, że postępowanie regulacyjne jest autonomicznym, niezależnym rodzajem postępowania, mającym na celu nie tyle rozstrzygnięcie sporu między ˝stronami˝, ile rozstrzygnięcie o zasadności co do przywrócenia (ewentualnie przekazania) własności nieruchomości wnioskodawcy. Nie jest to zatem postępowanie o charakterze kontradyktoryjnym. Przedmiotem postępowania regulacyjnego nie jest bowiem rozstrzygnięcie sporu pomiędzy wnioskodawcą a innymi uczestnikami postępowania regulacyjnego co do zasadności roszczenia. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem rozstrzygnięcie o zasadności roszczenia wnioskodawcy i o sposobie jego zaspokojenia</p>
        <p xml:id="div-34">. Nie wydaje się również, aby można było skutecznie bronić przekonania o typowo inkwizycyjnym charakterze postępowania regulacyjnego, tak jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym. Komisja Majątkowa nie rozstrzyga bowiem w przedmiocie prawa własności nieruchomości przysługującego jej (wobec którego posiada odpowiednie uprawnienia lub kompetencje), ale w przedmiocie prawa własności nieruchomości przysługującego w momencie orzekania zainteresowanym jednostkom państwowym</p>
        <p xml:id="div-35">. W związku z tym można zasadnie twierdzić, iż postępowanie regulacyjne prowadzone przez Komisję Majątkową ma charakter mieszany, arbitrażowo-jurysdykcyjny</p>
        <p xml:id="div-36">. Funkcję arbitrażu Komisja (zespół orzekający) pełni bowiem, w sytuacji gdy wnioskodawca prowadzi tzw. negocjacje ugodowe</p>
        <p xml:id="div-37">z ˝państwowymi˝ uczestnikami postępowania regulacyjnego. Zespół orzekający pełniąc funkcję arbitra w tej fazie postępowania regulacyjnego, ma za zadanie ocenić, czy proponowana przez uczestników postępowania ugoda</p>
        <p xml:id="div-38">odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa</p>
        <p xml:id="div-39">oraz czy w całości wyczerpuje roszczenie wnioskodawcy czy też nie</p>
        <p xml:id="div-40">. Jeśli nie będzie możliwe zawarcie ugody</p>
        <p xml:id="div-41">w postępowaniu regulacyjnym, wówczas zespół orzekający Komisji jest obowiązany skorzystać ze swych uprawnień o charakterze jurysdykcyjnym</p>
        <p xml:id="div-42">, w szczególności powinien wydać orzeczenie uwzględniające wniosek</p>
        <p xml:id="div-43">, względnie nie uzgodnić orzeczenia</p>
        <p xml:id="div-44">. Forma orzeczenia stanowi bowiem podstawowy prawny instrument rozstrzygania postępowań regulacyjnych. W orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że Komisja Majątkowa nie jest organem administracji państwowej (ani samorządowej) w rozumieniu art. 1 pkt. 1 K.p.a., ani innym organem powołanym z mocy prawa do załatwienia spraw ze sfery administracji państwowej (samorządowej) na zasadzie art. 1 pkt 2 tego kodeksu. Stąd też orzeczenia Komisji Majątkowej (zespołów orzekających) nie mają cech decyzji administracyjnej i nie jest na nie dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego</p>
        <p xml:id="div-45">. Stąd też wypada poprzeć utrwalone stanowisko sądu administracyjnego, nie tylko z tego powodu, iż Komisja Majątkowa (zespół orzekający) nie jest organem administracji publicznej ani podmiotem pełniącym taką funkcję, ale także i z tej przyczyny, że interpretacja zaprezentowana przez sąd odpowiada konstytucyjnym wartościom poszanowania autonomii i niezależności Kościoła i państwa. Z podobnego powodu trudno uznać, iż orzeczenia Komisji (zespołu orzekającego) można uznać za inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi</p>
        <p xml:id="div-46">. Poddanie orzeczeń Komisji Majątkowej (jej zespołów orzekających) sądowej kontroli najwyraźniej zostało uznane przez ustawodawcę za trudne do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami autonomii państwa i kościoła, czego wyrazem jest ustawowy zakaz odwoływania się od orzeczeń zespołu orzekającego</p>
        <p xml:id="div-47">. Jeśli natomiast przyjąć, że Komisja Majątkowa, pomimo to, iż jest ciałem mieszanym (państwowo-kościelnym), realizującym zasadę współpracy państwa i Kościoła z zachowaniem wzajemnej autonomii i niezależności, winna być poddana kontroli organów państwowych (np.: sądów albo trybunałów) ze względu na konstytucyjną wartość prawa do ochrony sądowej</p>
        <p xml:id="div-48">, to wówczas należy zastanowić się nad kwestią ewentualnego konfliktu tych konstytucyjnych wartości i wskazać na możliwość jego eliminacji. Ponieważ postępowanie regulacyjne opisane w przepisach ustawy wyznaniowej nie zostało uregulowane w pełni, stąd też realizując ustawowy nakaz jego uszczegółowienia</p>
        <p xml:id="div-49">minister - szef Urzędu Rady Ministrów (działając w porozumieniu z sekretarzem Konferencji Episkopatu Polski), w ramach zarządzenia regulacyjnego postanowił uzupełnić brakujące elementy postępowania regulacyjnego o stosowne regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego</p>
        <p xml:id="div-50">. Nie oznacza to jednak, że samo postępowanie regulacyjne stało się przez to jakimś rodzajem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Po prostu organ wykonujący ustawowy przepis blankietowy, nie chcąc powielać treści przepisów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zastosował swoisty zabieg legislatorski, wprowadzając informację o odpowiednim stosowaniu wybranych postanowień jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Stąd też chociażby stwierdzenie, które zostało zawarte w § 21 zarządzenia regulacyjnego, iż ˝w zakresie orzeczeń i ugód zespołów orzekających stosuje się odpowiednio przepisy art. 104 - 113 K.p.a.˝, wcale nie oznacza, że rozstrzygnięcie postępowania regulacyjnego jest w swej istocie decyzją administracyjną (w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a.), ale że posiada podobną formę (z zastrzeżeniem modyfikacji wynikających z regulacji wyznaniowej) i wywołuje podobne skutki w zakresie rozpoczęcia jego biegu obowiązywania</p>
        <p xml:id="div-51">jak decyzja</p>
        <p xml:id="div-52">oraz stosuje się wobec takiego rozstrzygnięcia podobne jak do decyzji administracyjnych środki rektyfikacji</p>
        <p xml:id="div-53">. Oczywiście wątpliwości budzi dobór - przez organ wydający przepisy wykonawcze - kryteriów, wedle których akurat zastosowano odesłanie do wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na przykład do odpowiednich postanowień Kodeksu postępowania cywilnego, która wydaje się być adekwatną procedurą do rozstrzygania o roszczeniach w zakresie zwrotu własności nieruchomości lub przyznawania odszkodowania. Ugody oraz orzeczenia rozstrzygające postępowania regulacyjne stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i ewidencji gruntów</p>
        <p xml:id="div-54">. Klauzulę wykonalności takim rozstrzygnięciom nadają współprzewodniczący Komisji</p>
        <p xml:id="div-55">. Skutek prawny rozstrzygnięcia postępowania regulacyjnego</p>
        <p xml:id="div-56">występuje w postaci przywrócenia kościelnej osobie prawnej prawa własności nieruchomości lub przyznania jej odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przywrócenie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, a wreszcie (w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.p.k.k.) w postaci przyznania odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości</p>
        <p xml:id="div-57">. Nie ulega wątpliwości, że skutki prawne powstałe w wyniku rozstrzygnięć regulacyjnych wpływają zarówno na sferę prawa państwowego, jak i wewnętrznego prawa Kościoła</p>
        <p xml:id="div-58">.</p>
        <p xml:id="div-59">3. Status prawny uczestników postępowania regulacyjnego. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony charakter prawny postępowania regulacyjnego, należy zauważyć, iż status prawny poszczególnych uczestników postępowania jest zróżnicowany. Samo postępowanie - jak to wyżej zostało wyjaśnione - nie jest postępowaniem spornym (przypomina swymi wieloma cechami raczej swoiste postępowanie nieprocesowe). Stąd też uprawniona kościelna osoba prawna (działająca w charakterze wnioskodawcy) pełni w postępowaniu regulacyjnym rolę wiodącą. Pozostałe podmioty (np. gmina, starostwo, wojewoda) mają status tzw. uczestnika postępowania regulacyjnego. Ich funkcją w takim postępowaniu regulacyjnym jest pomoc wnioskodawcy (kościelnej osobie prawnej) w realizacji jego słusznego roszczenia (gdyż o tym, czy takie roszczenie słusznym nie jest - decyduje Komisja Majątkowa). W postępowaniu regulacyjnym w roli swoistego pokrzywdzonego występuje wnioskodawca (kościelna osoba prawna), gdyż to on właśnie (a nie inni uczestnicy postępowania regulacyjnego) został bezprawnie lub z rażącym naruszeniem - i tak niekorzystnych dla kościelnych osób prawnych - przepisów wydawanych w czasach Polski Ludowej, pozbawiony swojej własności. Należy przy tym podkreślić, że Kościół Katolicki w Polsce w wyniku działań aparatu państwowego w latach 1944-1990 stracił (w zasadzie bezpowrotnie) znaczną część swego majątku, który był w jego posiadaniu jeszcze przed drugą wojną światową</p>
        <p xml:id="div-60">. W tym kontekście tzw. pozostali uczestnicy postępowania regulacyjnego występują w roli swoistych beneficjentów władającymi nieruchomościami będącymi przedmiotem postępowań regulacyjnych. Trudno zatem - w tym stanie rzeczy - uznać, iż w ramach postępowania regulacyjnego uczestnik postępowania jest stroną o równym statusie, jaki ustawodawca przyznał wnioskodawcy. Należy przy tym podkreślić, że trudno jest zaakceptować (w kontekście założeń postępowania regulacyjnego) stanowisko, z którego wynika, iż inni niż wnioskodawca uczestnicy postępowania byli ˝stronami˝ postępowania regulacyjnego, które posiadałyby uprawnienia do obrony swego majątku przed zakusami wnioskodawcy i Komisji Majątkowej, chcących np. dane starostwo bezprawnie pozbawić określonej nieruchomości. Należy także stwierdzić, że w świetle ustawy wyznaniowej jedyną przesłanką zakazującą przywrócenia przez Komisję Majątkową określonych nieruchomości jest określony w art. 61 ust. 4 u.s.p.k.k. zakaz naruszania regulacją przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz zakaz naruszania praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych. Publiczne osoby prawne (np. Skarb Państwa, gminy, powiaty, województwa samorządowe) nie podlegają takiemu wyłączeniu spod zasad regulacji.</p>
        <p xml:id="div-61">4. Sprawa W.KM-III-1809/91. Komisja Majątkowa orzeczeniem z dnia 10 października 2006 r., na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 u.s.p.k.k. orzekła o przywróceniu Domowi Zakonnemu Misjonarzy Św. Rodziny w Szczytnej własność nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 322 w obrębie Szczytnik. Nieruchomości będące przedmiotem wniosku regulacyjnego z dnia 16 maja 1991 r. zostały bowiem upaństwowione najpierw w 1948 r. (186,4115 ha lasu), a następnie w dniu 3 lipca 1952 r. (˝zamek˝). Komisja w postępowaniu regulacyjnym uznała, że w świetle materiału dowodowego nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przejęcie przez państwo nieruchomości będących własnością wnioskodawcy (Domu Zakonnego) nastąpiło bez podstawy prawnej. Zespół orzekający Komisji Majątkowej wydając orzeczenie, opierał się na stanowisku Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, wyrażonym w protokole ustaleń z dnia 29 marca 2006 r., wydanym w trybie art. 4 ust. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w RP, w którym Komisja Wspólna uznała, że postępowanie regulacyjne prowadzone przez Komisję Majątkową winno obejmować nieruchomości osób prawnych Kościoła Katolickiego położone na terenach tzw. Ziem Odzyskanych. Zdaniem Komisji Wspólnej analiza aktów nacjonalizacyjnych z lat 1944-1950 prowadzi do wniosku, że dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przewidywał sukcesję w zakresie mienia niemieckich związków wyznaniowych na rzecz odpowiednich polskich związków wyznaniowych. Komisja Wspólna uznała bowiem, że uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1959 r. (I Co 42/59) nie jest wiążąca ani dla sądów powszechnych, ani dla organów pozasądowych. Tak więc Komisja Majątkowa działająca na podstawie art. 62 u.s.p.k.k. nie była związana poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego i tym samym uchwała z 1959 r. nie stanowiła przeszkody do odmiennej wykładni przepisów dekretu z 1946 r. przez Komisję Majątkową, o czym przekonuje pismo z dnia 21 kwietnia 2006 r. (DSP-II-5000-105/06) członka Komisji Wspólnej pana Zbigniewa Ziobry, ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego RP, skierowane do współprzewodniczących Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Episkopatu Polski. Należy także podkreślić, że postępowanie regulacyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przeszło piętnaści lat. W trakcie przedmiotowego postępowania regulacyjnego Komisja Majątkowa zatwierdziła jedną ugodę (z 1993 r.) oraz wydała dwa orzeczenia (w 1995 r. oraz 2006 r.). Nie można się zgodzić z zarzutem, że władze powiatu kłodzkiego były pozbawione przez Komisję Majątkową udziału w przedmiotowym postępowaniu regulacyjnym. W świetle dokumentacji zebranej przez Zespół Orzekający w przedmiotowej sprawie można wręcz odnieść wrażenie, że władze lokalne w przedmiotowym postępowaniu nie starały się być zbyt aktywnymi uczestnikami postępowania regulacyjnego. Wreszcie należy przypomnieć, że ostatnie orzeczenie Komisji Majątkowej w przedmiotowej sprawie było wydane w trybie przywrócenia określonej nieruchomości w postaci tzw. zwrotu wprost (art. 63 ust. 1 pkt. 1 u.s.p.k.k.) - co oznacza, że tego rodzaju przywrócenie winno nastąpić z pierwszeństwem przed innymi rodzajami zaspokojenia roszczeń w postępowaniu regulacyjnym (tj. przed tzw. przyznaniem nieruchomości zamiennej oraz ewentualnego przyznania odszkodowania finansowego - zob. art. 63 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.s.p.k.k.). Komisja Majątkowa była więc w tym przypadku zobowiązana do wydania przedmiotowego orzeczenia.</p>
        <p xml:id="div-62">5. Konkluzje. Podsumowując niniejszą odpowiedź na zapytanie poselskie, należy podkreślić, że Komisja Majątkowa nie jest organem administracji publicznej, ale specyficznym ciałem kolegialnym (o cechach zbliżonych do arbitrażu), rozstrzygającym sprawy regulacyjne w trybie przewidzianym w ustawie wyznaniowej. Rozstrzygnięcia Komisji Majątkowej (zarówno ugody, jak i orzeczenia) nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie regulacyjne było prowadzone wobec uprawnionej kościelnej osoby prawnej i przy udziale odpowiednio zobowiązanych uczestników postępowania, natomiast orzeczenie wydane zostało przez Komisję Majątkową 10 października 2006 r. (a sprostowane postanowieniem z 21 listopada 2006 r.) - bez udziału uczestników postępowania (zarówno bez udziału wnioskodawcy, jak i innych uczestników). Taka sytuacja - biorąc dodatkowo pod uwagę, że przedmiotem orzeczenia było przywrócenie ˝wprost˝ utraconej nieruchomości - nie budzi żadnych zastrzeżeń natury formalnoprawnej. Biorąc pod uwagę fakt, iż minister właściwy do spraw administracji publicznej nie jest organem nadzorującym (ani tym bardziej kierującym) Komisję Majątkową, która - jak to wyjaśniono wyżej - jest autonomicznym kolegialnym ciałem regulacyjnym, niepodlegającym żadnemu ministrowi ani innej instytucji państwowej ani kościelnej, należy zauważyć, że wykracza poza kompetencje ministra właściwego do spraw administracji publicznej prowadzenie badań mających na celu ustalenie, ile postępowań regulacyjnych toczonych jest ˝bez uczestnictwa zainteresowanych stron˝. W konkretnej sprawie regulacyjnej - będącej w kręgu zainteresowań pana posła - minister właściwy do spraw administracji publicznej nie posiada kompetencji (brak jest podstaw prawnych), aby ˝doprowadzić do rozstrzygnięcia postępowania w zgodzie z obowiązującymi przepisami lub: ˝zadośćuczynić stratom, które w wyniku decyzji Komisji zostaną poniesione przez powiat kłodzki i jego mieszkańców˝. Poza tym szanując autonomię Komisji Majątkowej, należy podnieść, iż w świetle stanu akt przedmiotowego postępowania wskazane postępowanie regulacyjne zostało przeprowadzone w ramach obowiązujących Komisję Majątkową standardów prawnych, która - co prawda po bardzo długim czasie - wykonała stawiane jej przez ustawodawcę zadanie przywrócenia (zrekompensowania) właściwej kościelnej osobie prawnej utraconych przez nią (sprzecznie z obowiązującym ówcześnie prawem) nieruchomości.</p>
        <p xml:id="div-63">Sekretarz stanu</p>
        <p xml:id="div-64">Jarosław Zieliński</p>
        <p xml:id="div-65">Warszawa, dnia 8 sierpnia 2007 r.</p>
        <p xml:id="div-66">Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.).</p>
        <p xml:id="div-67">Ustawodawca bowiem nie przewidział żadnych powiązań prawnych między Komisją Majątkową a organami władzy publicznej.</p>
        <p xml:id="div-68">W brzmieniu przepisu funkcjonuje stary zapis mówiący o tym, iż część ("rządową") członków Komisji powołuje Urząd do Spraw Wyznań. Należy jednak wskazać, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej kompetencję ministra - szefa Urzędu do Spraw Wyznań w przedmiotowym zakresie "przejął" minister właściwy do spraw administracji publicznej.</p>
        <p xml:id="div-69">Zob. m.in.: J. Krukowski, Polskie prawo wyznaniowe, Warszawa 2003, s. 226, M. Pietrzak, Prawo wyznaniowe, Warszawa 2003, s. 275, także Z. Cieślak, Opinia prawna dot. charakteru prawnego postępowania regulacyjnego, s. 2; podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do uchwały z 24 czerwca 1992 r. (W 11/91).</p>
        <p xml:id="div-70">Zob. § 2 ust. 2 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-71">Zob. § 2 ust. 3 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-72">Wyjątek od tej reguły stanowi uprawnienie Komisji Majątkowej in pleno (wraz z przedstawicielami organów nadrzędnych nad uczestnikami postępowania) do rozpatrzenia sprawy, w przypadku gdy zespół orzekający zwróci się o to ze względu na "szczególne trudności" - zob. art. 62 ust. 7 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-73">Należy jednak pamiętać, iż zgodnie z § 2 ust. 6 zarządzenia regulacyjnego "w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności przedstawicieli organów nadrzędnych nad uczestnikami postępowania zespół orzekający może rozpatrywać sprawę bez ich udziału".</p>
        <p xml:id="div-74">Zob. art. 62 ust. 5 u.s.p.k.k. - podobnie § 2 ust. 4 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-75">Zob. § 2 ust. 5 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-76">Na podstawie § 4 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-77">W kwestii pojęcia aparatu pomocniczego organu zob. m.in.: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 97.</p>
        <p xml:id="div-78">Zob. § 24 ust. 1 zarządzenia regulacyjnego - zgodnie zaś z ust. 3 tego paragrafu działalność Komisji jest finansowana z budżetu centralnego.</p>
        <p xml:id="div-79">Brak chociażby innych elementów tego statusu, jak chociażby spełnienie wymogu określonego wykształcenia prawniczego i cech osobistych, aspekt niezawisłości w orzekaniu, wyłanianie członków w innym niż dla sędziów sądu administracyjnego trybie.</p>
        <p xml:id="div-80">Szczególny kłopot, jeśli chodzi o status urzędniczy bądź status funkcjonariusza publicznego, pojawiłby się wobec tych członków Komisji, którzy są desygnowani przez tzw. stronę kościelną, która zgodnie z postanowieniami konkordatu jak i ustawodawstwa wyznaniowego korzystać winna z autonomii i niezależności od struktur państwowych (administracyjnych). A ponieważ Komisja Majątkowa funkcjonuje na zasadach parytetu i równego statusu jej członków, to także trudno jest bronić tezy, iż reprezentantom tzw. strony rządowej w Komisji będzie przysługiwał status urzędnika lub funkcjonariusza publicznego.</p>
        <p xml:id="div-81">O rodzajach jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej zob. m.in.: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne..., s. 107-129.</p>
        <p xml:id="div-82">O tym pojęciu zob. A. Mednis, Niezależne organy administracji, Studia Iuridica nr 32/ 1996, s. 185-190.</p>
        <p xml:id="div-83">Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne..., s. 108.</p>
        <p xml:id="div-84">Tamże.</p>
        <p xml:id="div-85">W świetle art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: Konstytucja RP): "Stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego".</p>
        <p xml:id="div-86">Podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. a ratyfikowany 23 lutego 1998 r.; Dz. U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318. - zob. choćby art. 1 stanowiący, iż "Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska potwierdzają, że Państwo i Kościół Katolicki są - każde w swej dziedzinie - niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego".</p>
        <p xml:id="div-87">Swoistą cechą ustrojową Komisji Majątkowej wydaje się być także zasada, iż do jej członków nie mają zastosowania ani przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego opisane w K.p.a., ani przepisy o wyłączeniu sędziego w procedurach sądowych, ani wreszcie obowiązek niezawisłości. Tego rodzaju stan normatywny w moim przekonaniu podważa wyrażany w literaturze przedmiotu pogląd o konieczności bezstronności członków zespołów orzekających przy rozpatrywaniu spraw regulacyjnych - zob. M. Pietrzak, Prawo..., s. 276.</p>
        <p xml:id="div-88">Zob. art. 2 konkordatu, który jest interpretowany jako prawo Kościoła Katolickiego do stosowania norm prawa kanonicznego we własnych sprawach. Por. m.in.: R. Sobański, Prawo kanoniczne a krajowy porządek prawny, Państwo i Prawo nr 6/ 1999.</p>
        <p xml:id="div-89">R. Sobański, Prawo kanoniczne..., s. 15.</p>
        <p xml:id="div-90">Poza swoistymi rozstrzygnięciami, nieuzgadniającymi orzeczenia, gdzie uczestnikom postępowania na podstawie art. 64 ust. 2 u.s.p.k.k. przysługuje możliwość wystąpienia do sądu powszechnego o zasądzenie roszczenia. Należy podkreślić, że nie jest to tryb kontroli rozstrzygnięcia Komisji Majątkowej przez sąd, ponieważ w takim przypadku orzeczenie Komisji po prostu nie zapadło.</p>
        <p xml:id="div-91">Charakterystycznym przykładem tego rodzaju zachowania może być skarżenie przez prezydenta miasta Krakowa orzeczeń Komisji Majątkowej (w sprawach o sygnaturach W.KM.-I-931/91 czy też W.KM.-II-1889/91) do sądu administracyjnego.</p>
        <p xml:id="div-92">W świetle statystyk prowadzonych w Komisji Majątkowej złożono 3063 wnioski o wszczęcie postępowań regulacyjnych, z czego według stanu na styczeń 2006 r. pozostało do zakończenia ok. 300 postępowań.</p>
        <p xml:id="div-93">W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można stwierdzić, że "postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową - jak to wynika z art. 62 ust. 4 i art. 64 ust. 2 - zastępuje postępowanie sądowe lub administracyjne i przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym rozpatrywane jest roszczenie quasi-windykacyjne, z tym że kościelna osoba prawna domaga się nie tylko zwrotu nieruchomości lub jej części (windykacja), lecz również przywrócenia własności" - zob. uzasadnienie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 1992 r. (W 11/91).</p>
        <p xml:id="div-94">W świetle art. 63 ust. 1 u.s.p.k.k. "Regulacja może polegać na: 1) przywróceniu kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości wymienionych w art. 61 ust. 1 i 2 lub ich części, 2) przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przywrócenie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, 3) przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w pkt. 1 i 2".</p>
        <p xml:id="div-95">Zob. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 u.s.p.k.k. - należy także podkreślić, że przez zainteresowane jednostki państwowe należy rozumieć również gminy ze względu na wyraźne odniesienia do tych osób prawnych rozporządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-96">Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cytowanej wyżej uchwały stanął na stanowisku, że postępowanie regulacyjne "przypomina w pewnym stopniu" postępowanie polubowne; Z. Cieślak w cytowanej wyżej opinii prawnej nazywa Komisję Majątkową ciałem w swej istocie o charakterze "quasi-arbitrażowym".</p>
        <p xml:id="div-97">Zgodnie z art. 63 ust. 4 zd. 1 u.s.p.k.k. "uczestnicy postępowania mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym". Jeżeli zaś do zawarcia ugody nie dojdzie, wówczas zespół orzekający jest obowiązany wydać orzeczenie (art. 63 ust. 4 zd. 2 u.s.p.k.k.).</p>
        <p xml:id="div-98">Należy również podkreślić, że ugoda ta nie ma charakteru tzw. ugody administracyjnej, ze względu na brak w jej konstrukcji prawnej odpowiednika konstrukcji postanowienia zatwierdzającego taką ugodę, która znajduje się w treści art. 118 § 1 K.p.a. - podobnie zob. Z. Cieślak, Opinia prawna..., s. 4-5.</p>
        <p xml:id="div-99">Na marginesie wypada dodać, że szczegółowe instrukcje interpretacyjne dotyczące m.in. postępowania regulacyjnego wydawane przez Komisję Wspólną na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.p.k.k., w formie tzw. protokołów ustaleń Komisji Wspólnej, wiążą w zakresie interpretacji postanowień postępowania regulacyjnego zarówno Komisję Majątkową, jak i uczestników postępowania regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-100">Należy wspomnieć, iż dotychczasowa praktyka zespołów orzekających była taka, iż w protokole zawarcia ugody (spisywanym na podstawie § 20 ust. 1 zarządzenia regulacyjnego w zw. z art. 117 § 2 K.p.a.) wyraźnie zaznaczano, czy dana ugoda wyczerpuje całość roszczeń zgłoszonych w postępowaniu regulacyjnym, czy też nie.</p>
        <p xml:id="div-101">W praktyce działania Komisji o takiej sytuacji z reguły sygnalizuje wnioskodawca, a czasem także inni uczestnicy postępowania.</p>
        <p xml:id="div-102">Warto także wskazać, iż uprawnienia jurysdykcyjne zespołu orzekającego Komisji Majątkowej występują także w fazie wszczęcia postępowania regulacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 6 u.s.p.k.k. "zespół orzekający po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego bada, czy jest ono dopuszczalne, a wniosek niedopuszczalny odrzuca". Z normy tej można zatem wysnuć wniosek, że skoro zespół orzekający wszczął postępowanie regulacyjne (w praktyce orzeczniczej Komisji czyni to w formie zarządzenia o wszczęciu postępowania regulacyjnego), to tym samym uznał jego zasadność.</p>
        <p xml:id="div-103">Treść orzeczeń uwzględniających wniosek, jak i ugoda zawarta przed zespołem orzekającym zostały określone w art. 63 ust. 5 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-104">Zob. art. 64 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-105">Por. tezy postanowienia z 26 września 1991 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (I SA 768/91).</p>
        <p xml:id="div-106">Dz. U. Nr 153, poz. 127,0 ze zm.</p>
        <p xml:id="div-107">Zob. art. 63 ust. 8 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-108">Zasada ta wywodzona jest choćby z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie prawa wyznaniowego są prezentowane poglądy krytykujące brak możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięć regulacyjnych Komisji Majątkowej - zob. M. Pietrzak, Prawo..., s. 276.</p>
        <p xml:id="div-109">Określony w art. 62 ust. 9 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-110">Zob. §§ 8 - 10 oraz §§ 16-21 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-111">Zasada określona w art. 110 K.p.a.</p>
        <p xml:id="div-112">W tym kontekście - w moim przekonaniu - należy rozumieć termin "decyzja Komisji Majątkowej" spotykaną w literaturze. Zob. m.in. J. Krukowski, Polskie prawo..., s. 225.</p>
        <p xml:id="div-113">Określone w art. 111 i 113 K.p.a.</p>
        <p xml:id="div-114">Zob. art. 63 ust. 7 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-115">Zob. § 22 ust. 2 zarządzenia regulacyjnego.</p>
        <p xml:id="div-116">Określony w art. 63 ust. 1 u.s.p.k.k.</p>
        <p xml:id="div-117">Zgodnie z wyraźnym brzmieniem § 4 ust. 1 rozporządzenia regulacyjnego obowiązek zapłaty odszkodowania ciąży na Skarbie Państwa reprezentowanym przez ministra finansów.</p>
        <p xml:id="div-118">Rozważania dotyczące przenikania się obu sfer prowadzone są w literaturze przedmiotu. W moim przekonaniu na akceptację zasługują poglądy podkreślające odrębność obu porządków prawnych - zob. choćby M. Pietrzak, Prawo kanoniczne w polskim systemie prawnym, Państwo i Prawo nr 8/ 2006; R. Sobański, Prawo kanoniczne a krajowy porządek prawny, Państwo i Prawo nr 6/ 1999.</p>
        <p xml:id="div-119">Zob. chociażby zestawienia dot. utraty posiadania samych nieruchomości rolnych i leśnych, prezentowane w opracowaniu M. Winiarczyk-Kossakowskiej, Przejęcie przez państwo "dóbr martwej ręki" (W pięćdziesiątą rocznicę), Państwo i Prawo nr 12/ 2000, s. 52-54.</p>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>