text_structure.xml 17.8 KB

Edit Raw Blame History Permalink

<?xml version='1.0' encoding='UTF-8'?>
<teiCorpus xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude" xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0">
  <xi:include href="PPC_header.xml"/>
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml"/>
    <text>
      <body>
        <p xml:id="div-1">Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na zapytanie Posła na Sejm Pana Tadeusza Wity z dnia 2 stycznia 2006 r. w sprawie dokonania zmian przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177) w celu umożliwienia powierzania przez samorządy terytorialne zadań własnych spółkom komunalnym pragnę wyjaśnić, co następuje.</p>
        <p xml:id="div-2">Samorząd terytorialny w Polsce przy wykonywaniu swoich zadań ma możliwość korzystania z różnych instrumentów prawnych, przewidzianych przez prawo publiczne i prywatne. Co do zasady, prawo przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego swobodę decydowania o sposobie i formie wykonywania zadań własnych.</p>
        <p xml:id="div-3">Podstawowe znaczenie dla określenia zasad, na jakich samorządy wykonują zadania własne, mają ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43). Akty te przewidują, że samorząd terytorialny może wykonywać zadania użyteczności publicznej za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą, podmiotów: osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).</p>
        <p xml:id="div-4">Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem wykonywać zadania własne podejmowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty:</p>
        <p xml:id="div-5">- w formie jednostki organizacyjnej niewyodrębnionej ze swojej struktury,</p>
        <p xml:id="div-6">- w formie utworzonego przez siebie podmiotu prawa prywatnego, w szczególności spółki prawa handlowego,</p>
        <p xml:id="div-7">- poprzez powierzenie wykonania określonych zadań osobom trzecim na podstawie umowy.</p>
        <p xml:id="div-8">W sytuacji, gdy samorząd wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych utworzonych w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych i działających w ramach osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego, mamy do czynienia z samodzielnym wykonywaniem zadań przez samorząd. Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego stanowią bowiem jedynie formę organizacyjno-prawną umożliwiającą realizację zadań własnych. Nie są więc dla jednostki samorządu terytorialnego ˝partnerem˝, któremu powierza się wykonanie zadania. Zasady działania sektora finansów publicznych powodują, że podział zadań do wykonania pomiędzy takie jednostki organizacyjne odbywa się bez powstawania zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, a finansowanie tych zadań następuje w ramach budżetu (planu finansowego) jednostki samorządu terytorialnego.</p>
        <p xml:id="div-9">W świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego przez Prawo zamówień publicznych jako odpłatna umowa cywilnoprawna pomiędzy zamawiającym i wykonawcą, przy przyjęciu opisanego wyżej sposobu wykonywania zadań publicznych nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego.</p>
        <p xml:id="div-10">Art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wskazujący, iż gospodarka komunalna może być prowadzona m. in. w formie spółki prawa handlowego, należy stosować razem z art. 9 tej ustawy, który uściśla, że dla prowadzenia gospodarki komunalnej, spośród szeregu różnych spółek prawa handlowego, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Utworzenie spółki, objęcie udziałów lub akcji, wykonywanie wobec niej uprawnień i obowiązków właścicielskich, w tym dokapitalizowanie, odbywa się na zasadach określonych Kodeksem spółek handlowych. Podejmowanie tych czynności nie wymaga zawierania odpłatnych umów cywilnoprawnych pomiędzy wspólnikami i spółką.</p>
        <p xml:id="div-11">Tak określone działania jednostki samorządu terytorialnego, polegające na utworzeniu spółki prawa handlowego i wyposażeniu jej w określony majątek samorządu w celu wykonywania przez spółkę zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowi w świetle przepisów Prawa zamówień publicznych udzielenia zamówienia publicznego. Ustawy nie stosuje się zatem, jeżeli wykonywanie przez jeden podmiot na rzecz drugiego usług, dostaw lub robót budowlanych, czyli świadczeń, które mogą być przedmiotem zamówienia publicznego, stanowi realizację zobowiązania wynikającego z innego tytułu prawnego niż umowa.</p>
        <p xml:id="div-12">Realizowanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej, jako ustalonych uchwałą jednostki samorządu terytorialnego zadań statutowych spółki, należy odróżnić od wykonywania takich zadań na podstawie umowy. W pierwszym wypadku mamy bowiem do czynienia z realizowaniem przez spółkę zadań z zakresu gospodarki komunalnej w imieniu własnym i na własny rachunek przy pomocy wniesionego lub powierzonego jej majątku. Natomiast powierzenie spółce komunalnej takiego zadania w drodze umowy następuje na zasadach wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.</p>
        <p xml:id="div-13">Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.08.2005 r. (sygn. akt II GSK 105/05) ˝wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie - przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną - nie wymaga zawarcia umowy. Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest bowiem sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania˝. Jeżeli zatem powierzenie zadań użyteczności publicznej jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego następuje drogą aktu kreującego tę jednostkę, do przypadku takiego nie znajduje zastosowania Prawo zamówień publicznych.</p>
        <p xml:id="div-14">W celu wykonywania zadań samorząd terytorialny może obok tworzenia jednostek organizacyjnych zlecać ich wykonanie poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami, a więc podmiotami odrębnymi organizacyjnie i zdolnymi do zawierania umów we własnym imieniu (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).</p>
        <p xml:id="div-15">Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 3 ust. 1 precyzuje uprawnienia określone ustawami o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa, stanowiąc, że jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem, odpowiednio, przepisów o finansach publicznych, przepisów o zamówieniach publicznych, przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.</p>
        <p xml:id="div-16">Z powyższego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego, zlecając realizację określonego zadania publicznego poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami, mogą na wykonanie zadania:</p>
        <p xml:id="div-17">- przyznać dotację - na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych lub przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w związku z przepisami szczególnymi, właściwymi dla przedmiotu zadania albo</p>
        <p xml:id="div-18">- udzielić zamówienia publicznego - na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.</p>
        <p xml:id="div-19">Mając na uwadze powyższą analizę, należy dojść do wniosku, że jednostka samorządu terytorialnego może powierzyć wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej podmiotowi wyodrębnionemu organizacyjnie i zdolnemu do zawierania umów we własnym imieniu bądź na postawie umowy zawartej w trybie wskazanym w ustawie o finansach publicznych lub ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (przyznającej dotację na realizację zadania) bądź na podstawie umowy o udzielenie zamówienia publicznego zawartej na zasadach określonych Prawem zamówień publicznych.</p>
        <p xml:id="div-20">Przyznawanie dotacji ze środków publicznych na podstawie ustaw jest wyłączone spod stosowania Prawa zamówień publicznych (art. 4 pkt 7). Zatem jednostka samorządu terytorialnego, zawierając umowę mającą za przedmiot udzielenie, na podstawie przepisów ustawowych, dotacji na realizację zleconego zadania własnego, nie stosuje przepisów o zamówieniach publicznych.</p>
        <p xml:id="div-21">Należy zatem zauważyć, iż powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie umowy cywilnoprawnej powinno następować w drodze procedur przewidzianych przepisami Prawa zamówień publicznych, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie ma podstaw, aby zastosować regulacje prawne zawarte w ustawie o finansach publicznych lub ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.</p>
        <p xml:id="div-22">Powyższa analiza dotyczy w równym stopniu podmiotów prywatnych, o mieszanej publiczno-prawnej strukturze właścicielskiej, jak i należących w 100% do jednostek samorządu terytorialnego. Art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie ogranicza bowiem kręgu podmiotów, którym jednostka samorządu terytorialnego może powierzyć wykonywanie zadań na podstawie umowy. Z tego względu przyjąć należy, że przepisy o zamówieniach publicznych mają zastosowanie także przy powierzaniu przez jednostki samorządu terytorialnego wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej spółkom prawa handlowego z udziałem tych jednostek. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanym wyroku, w stosunkach zachodzących pomiędzy gminą i utworzoną przez nią jednostką organizacyjną jest również miejsce na zawarcie umowy o realizację zamówienia publicznego na rzecz gminy. Jednakże pod warunkiem, że mamy do czynienia ze zleceniem zamówienia niemieszczącego się w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę.</p>
        <p xml:id="div-23">Problem dotyczący zawierania umów (porozumień) pomiędzy organami władzy publicznej a podmiotami, w których kapitale organy władzy publicznej mają stuprocentowy lub większościowy udział, ale które w sensie prawnym są podmiotami niezależnymi, był wielokrotnie rozpoznawany także przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. ETS wypowiadał się w tym przedmiocie m. in. w sprawach C-107/98 Teckal, C-26/03 Stadt Halle, C-84/03 Komisja p. Hiszpanii oraz C-458/03 Parking Brixen.</p>
        <p xml:id="div-24">W orzeczeniu z dnia 18 listopada 1999 r., dotyczącym sprawy Teckal, Trybunał uznał, iż umowa odpłatna w przedmiocie objętym regulacją dyrektyw dotyczących koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych zawierana pomiędzy organem lokalnym a osobą (jednostką) z prawnego punktu widzenia inną niż organ lokalny podlega regulacji tychże dyrektyw. Inaczej może być ˝tylko w wypadku, gdy organ lokalny ma w stosunku do danej osoby uprawnienia podobne do uprawnień przysługujących mu wobec jego własnych wydziałów oraz, jednocześnie, osoba ta wykonuje istotną część działalności organu, wraz ze sprawującym nad nią taką kontrolę organem lub organami˝</p>
        <p xml:id="div-25">.</p>
        <p xml:id="div-26">Z kolei w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle Trybunał stwierdził, że w przypadku, gdy ˝instytucja zamawiająca zamierza zawrzeć umowę o charakterze odpłatnym, dotyczącą usług podlegających przedmiotowemu zakresowi stosowania dyrektywy 92/50, ze spółką odrębną od niej pod względem prawnym, w której kapitale ma udział wraz z jednym lub kilkoma przedsiębiorstwami prywatnymi, procedury udzielania zamówień publicznych określone w tej dyrektywie zawsze powinny być stosowane˝</p>
        <p xml:id="div-27">.</p>
        <p xml:id="div-28">Istotne z punktu widzenia niniejszego problemu rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości zawarte zostało w orzeczeniu dotyczącym ustawodawstwa wewnętrznego Hiszpanii. Treść wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. wskazuje, iż generalne wyłączenie z zakresu stosowania procedur zamówień publicznych stosunków (porozumień) między jednostkami administracji publicznej, ich jednostkami organizacyjnymi i, ogólnie, między podmiotami prawa publicznego, niezależnie od natury tych stosunków (a zatem bez uwzględnienia, czy mieszczą się one w przedmiocie regulacji dyrektyw dotyczących koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych), stanowi nieprawidłową transpozycję dyrektyw na grunt prawa wewnętrznego.</p>
        <p xml:id="div-29">Problem o podobnym charakterze był także przedmiotem rozpoznania Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-458/03 Parking Brixen (wyrok z dnia 13.10.2005 r.). W sprawie tej gmina Brixen utworzyła spółkę Stadtwaerke Brixen AG w celu zarządzania parkingiem oraz powierzyła jej to zadanie w drodze decyzji rady gminy. Na podstawie decyzji spółka uprawniona była do pobierania opłat od użytkowników parkingu, a z tytułu uzyskanego prawa odprowadzała określoną należność na rzecz gminy. Trybunał orzekł, iż skoro wynagrodzenie spółki za realizację zadania nie pochodziło od organu władzy publicznej, udzielone jej zamówienie stanowi tzw. ˝koncesję na usługi˝</p>
        <p xml:id="div-30">. Pomimo, iż do ˝koncesji na usługi˝ nie stosuje się dyrektyw dotyczących koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, Trybunał uznał, że ˝postanowienia art. 43 WE i 49 WE oraz zasady równości traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości powinny być interpretowane w ten sposób, że stoją na przeszkodzie temu, aby organ władzy publicznej, bez ogłoszenia o zamówieniu, udzielał koncesji na świadczenie usług publicznych (...)</p>
        <p xml:id="div-31">˝ na rzecz spółki, cieszącej się swobodą prowadzenia działalności.</p>
        <p xml:id="div-32">Mając na uwadze przedstawioną wyżej analizę obowiązujących w przedmiotowym zakresie przepisów, pragnę zauważyć, iż system prawa polskiego przewiduje wiele instrumentów prawnych umożliwiających wykonywanie przez samorządy zadań własnych. Samorządy terytorialne mają dużą swobodę przy wyborze sposobu i formy wykonywania zadań własnych. Dopiero wybór określonej formy organizacyjno-prawnej determinuje reżim prawny, któremu podlegać będzie sposób realizacji (przekazania do realizacji) zadania własnego. Zawieranie umowy cywilno-prawnej w wyniku wyboru wykonawcy na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych jest tylko jedną z metod powierzania osobom trzecim wykonywania zadań komunalnych. Samorządy terytorialne mogą jednak wykorzystać inne, wskazane w powyższej analizie, rozwiązania prawne.</p>
        <p xml:id="div-33">Różnorodne instrumenty prawne, którymi dysponują samorządy, w tym niewymagające stosowania procedur zamówień publicznych, wskazują na brak potrzeby dokonywania zmian w prawie, które pozwoliłyby na powierzanie zadań komunalnych powołanym do tego spółkom bez przeprowadzania procedur zamówień publicznych. Obowiązujące obecnie zasady udzielania zamówień, a w szczególności zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, powodują, że ingerowanie w funkcjonujący rynek usług komunalnych poprzez wprowadzanie nowych regulacji prawnych byłoby nieuzasadnione.</p>
        <p xml:id="div-34">Pragnę także zwrócić uwagę, iż w świetle przestawionego wyżej stanowiska Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego konieczności zachowywania zasad równości traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości przy powierzaniu zadań publicznych innym podmiotom, w tym także podmiotom, w którym organy władzy publicznej posiadają udziały, w sprzeczności z prawem europejskim stałoby zupełne wyeliminowanie z systemu prawnego obowiązku stosowania przez samorządy terytorialne procedur konkurencyjnych przy powierzaniu zadań komunalnych na podstawie umowy cywilno-prawnej.</p>
        <p xml:id="div-35">Łączę wyrazy szacunku</p>
        <p xml:id="div-36">Prezes Urzędu Zamówień Publicznych</p>
        <p xml:id="div-37">Tomasz Czajkowski</p>
        <p xml:id="div-38">Warszawa, dnia 23 stycznia 2006 r.</p>
        <p xml:id="div-39">C-107/98 Teckal, par. 49.</p>
        <p xml:id="div-40">C-26/03 Stadt Halle, par. 52.</p>
        <p xml:id="div-41">C-84/03 Komisja p. Hiszpanii, par. 40.</p>
        <p xml:id="div-42">Przez "koncesję na usługi", zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy 2004/18/WE, należy rozumieć umowę odznaczającą się tymi samymi cechami co zamówienie publiczne na usługi, z wyjątkiem tego, iż świadczenie wzajemne związane ze świadczeniem usług polega albo wyłącznie na prawie do korzystania z usług, albo na prawie tym obwarowanym ceną.</p>
        <p xml:id="div-43">C-458/03 Parking Brixen, par. 72.</p>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>