text_structure.xml
61.9 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
<?xml version="1.0" encoding="UTF-8"?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml"/>
<TEI>
<xi:include href="header.xml"/>
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#PosełRyszardUlicki">Witam serdecznie wszystkich państwa na kolejnym posiedzeniu Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Porządek dzienny został państwu doręczony. Czy w sprawie porządku ktoś z państwa chciałby zgłosić uwagi? Uwag brak, a zatem uznaję, że porządek został przyjęty. Oddaję głos panu prezesowi.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#PrezesNajwyższejIzbyKontroliMirosławSekuła">Sprawy, którymi zajmują się dziś członkowie Komisji, od dłuższego już czasu są przedmiotem nadzwyczaj wnikliwej analizy NIK. Przeprowadzone zostały m.in. dwa seminaryjne posiedzenia Kolegium. Na jednym z nich rozpatrywano sytuację prawną podmiotów podlegających kontroli Izby, czyli kwestię umocowania konstytucyjnego oraz dokonano analizy art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, regulującego, w jakim zakresie i które podmioty podlegają kontroli Izby. Dla przypomnienia podam, iż posiedzenie to w dużym stopniu wynikło ze zdarzeń notowanych w ciągu ostatnich kilku lat, kiedy to niektóre podmioty kwestionowały uprawnienia NIK do przeprowadzenia w nich kontroli. Jestem przekonany, że najlepiej przypomni te zdarzenia doktor Bogdan Skwarka, dyrektor Departamentu Organizacyjno-Prawnego NIK. Ze swej strony dodam jedynie, że nie jest to sprawa nowa, zaczęła się bowiem w zasadzie już w roku - o ile dobrze pamiętam - 1992, problemami z ówczesnym Urzędem Rady Ministrów, ostatnia zaś sprawa tego typu nagłośniona w mediach dotyczyła KGHM Polska Miedź oraz PZZ w Brzegu, na temat których to zakładów podczas poprzedniego posiedzenia Komisji wyjaśnień udzielał wiceprezes Piotr Kownacki. Myślę, że pewien „rys historyczny” w omawianym zakresie, dokonany przez dyrektora Bogdana Skwarkę będzie przydatny, gdyż może stanowić dobrą bazę do przeprowadzenia dyskusji. Jak już zasygnalizowałem, kwestie te legły u podstaw głębszej dyskusji, do której zaprosiłem profesora Wojciecha Katnera, kierownika katedry prawa gospodarczego i handlowego Uniwersytetu Łódzkiego, profesora Piotra Winczorka, znanego państwu, profesora Cezarego Kosikowskiego oraz profesor Małgorzatę Stahl. Wymienione osoby przygotowały ekspertyzy, będące zarazem referatami wygłoszonymi podczas seminaryjnego Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, które odbyło się 30 października 2002 roku. Na bazie owych referatów przeprowadzona została szczegółowa dyskusja. Jeżeli ktoś z państwa jest bliżej zainteresowany jej przebiegiem, to przypominam, że została ona zamieszczona zarówno w dostarczonym Komisji specjalnym wydaniu naszego pisma „Kontrola Państwowa”, jak i na płytach CD. Nie będę więc teraz powoływać się na szczegóły, pragnę natomiast zapoznać państwa z wnioskiem ogólnym płynącym z dyskusji, o której mowa. Otóż wniosek ów jednoznaczny jest z konstatacją, że uprawnienie do przeprowadzania kontroli przez NIK ma bardzo silne umocowanie zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe. Uprawnienia wynikają z konstytucji oraz z ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli i są wystarczające do przeprowadzenia całkowitej i pełnej kontroli również spółek Skarbu Państwa, jeśli jest w nich jakikolwiek udział skarbu państwa, ponieważ nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli częściowej, a to z tej przyczyny, iż nie jesteśmy w stanie określić, jaki miałby być zakres tej kontroli częściowej. Dlatego też należy przeprowadzać kontrolę pełną. Uczestnicy dyskusji sugerowali, że celowe by zapewne było zastanowienie się nad takim uregulowaniem w przyszłości, które ustalałoby, poniżej jakiego progu udziału Skarbu Państwa spółki prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa nie byłyby kontrolowane. Sugerowano też różne wielkości, które mogłyby być brane w tym wypadku pod uwagę; mówiono o progu jednoprocentowym - przypuszczam, że chodziło tu o symboliczny zgoła udział Skarbu Państwa w spółkach prawa handlowego, o progu jedenastoprocentowym, trzydziestotrzyprocentowym oraz pięćdziesięcioprocentowym. 11 procent to udział, który pozwala udziałowcy na wgląd we wszystkie sprawy spółki, 33 bądź 30 procent udziału zezwala na blokowanie niektórych decyzji, wymuszając niejako konieczność wyrażenia przez udziałowca zgody na niektóre decyzje spółki, a 50 procent udziału zapewnia z kolei posiadanie kontroli nad daną spółką.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#PrezesNajwyższejIzbyKontroliMirosławSekuła">Jestem przekonany, że dyskusja w tej sprawie mogłaby się odbyć i przyniosłaby oczekiwane rezultaty; może ona doprowadzić do konkluzji, że obecne uregulowania są wystarczające, jak stwierdzili referenci, i nie ma potrzeby zastanawiania się nad ewentualnymi zmianami. Przypomnę jeszcze, iż w ciągu roku kontroli Izby jest poddawanych około 10 tysięcy podmiotów, jeżeli więc przyjąć statystyczny punkt widzenia, to bez trudu można się przekonać, że tylko kilka z nich rocznie należy do tych podnoszących sprawę uprawnień Izby, a zatem jest to procent znikomy. Niemniej jednak za każdym razem rzecz nabiera znacznego rozgłosu, w związku z czym warto zapewne problemem tym się zająć. Dodać należy, iż nie ma żadnych problemów w kwestii uprawnień NIK do przeprowadzenia kontroli ani też rozbieżnych interpretacji przepisów w wypadku jednostek samorządu terytorialnego czy też instytucji administracji rządowej bądź innych instytucji państwowych. Istotnie, były takie problemy w przeszłości - wspomniałem już o sprawie Urzędu Rady Ministrów w roku 1992 - w tej chwili jednak, jeżeli jakieś skargi się pojawiają, to dotyczą raczej zachowania się konkretnych kontrolerów czy też ich nieprawidłowej pracy, nie dotycząc z reguły uprawnień Izby do przeprowadzenia kontroli. Oprócz spółek z udziałem Skarbu Państwa wątpliwości pojawiają się także wśród podmiotów prywatnych, które wykonują zadania w imieniu państwa, za pieniądze państwa bądź też których działalność ma wpływ na zadania państwa. Prezes Piotr Kownacki wspominał na poprzednim posiedzeniu o sprawie, której chciałbym poświęcić kilka zdań, a zatem przypomnę tylko, że jeśli prowadzony jest skup produktów rolnych za środki państwowe, to jeśli nawet wykonuje to przedsiębiorstwo prywatne, podlega kontroli Izby. Działamy bowiem na podstawie zasady zgodnej z XIX-wiecznym mottem: „Każdy, ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien”, a zatem każdy, kto dysponuje pieniędzmi publicznymi, podlega kontroli w pełnym zakresie dotyczącym dysponowania nimi. Niejakie wątpliwości powstały w sytuacji, kiedy spółki dokonujące skupu wywoływały zobowiązania Skarbu Państwa. Przypomnę, że firmy skupujące produkty rolne na podstawie umowy z Agencją Rynku Rolnego wystawiały zaświadczenia rolnikom, od których produkty skupowały. Zaświadczenia owe stanowiły podstawę do zwrotu dopłat do tych produktów. Dlatego też działalność tych podmiotów wywoływała zobowiązania Skarbu Państwa, a w związku z tym firmy, o których mowa, poddawane były kontroli, przy czym odnotowywaliśmy niekiedy protest z ich strony, argumentowany brakiem zasadności kontrolowania przez Izbę firm prywatnych. Myślę, że w kontekście omawianej problematyki przypomnieć trzeba również, iż zgodnie z regulacją konstytucyjną ograniczona jest kontrola pod względem różnych kryteriów wobec jednostek samorządu terytorialnego. Ogólne kryteria kontrolowania to kryteria: legalności, gospodarności, celowości oraz rzetelności. Jednostki samorządu terytorialnego nie są zaś kontrolowane z punktu widzenia celowości działań, a jednostki niepaństwowe, które wykonują zadania państwowe, nie są kontrolowane także pod względem kryterium rzetelności. Są zatem kontrolowane jedynie z punktu widzenia legalności oraz gospodarności działania. Sądzę, że to wszystko, co pragnąłem przekazać tytułem wstępu, w miarę potrzeby uzupełnię tę informację później, na razie zaś prosiłbym o wyrażenie zgody na zabranie głosu przez dyrektora Bogdana Skwarkę oraz wiceprezesa Piotra Kownackiego.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#PosełRyszardUlicki">Oddaję panom głos.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#DyrektorDepartamentuOrganizacyjnoPrawnegoNIKBogdanSkwarka">Jak zapowiedział prezes Mirosław Sekuła, krótko przedstawię przypadki uchylania się podmiotów od poddania kontroli Izby mimo obowiązywania przepisów ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, przy czym mam na myśli przede wszystkim przypadki skrajne, czyli te, które zmuszały NIK do wystąpienia do kolegium do spraw wykroczeń, a obecnie do sądów grodzkich z wnioskami o ukaranie podmiotu uchylającego się od kontroli. Liczba podmiotów, które w pierwszej czy drugiej fazie uchylają się od kontroli, wskutek działań perswazyjnych bądź wyjaśnień prawnych, bądź też pewnych interwencji wpuszczają w końcu inspektorów do swych siedzib, jest większa. Dlatego też w swej informacji chciałbym skoncentrować się na skrajnych przypadkach, wymagających wystąpienia do sądu. Otóż, wbrew pozorom, przypadków tych jest bardzo niewiele, bo od stycznia 1995 roku do października roku 2002 zanotowano ich tylko 21. Jeśli zaś chodzi o wyroki - czy to wcześniej kolegiów do spraw wykroczeń, czy to obecnie sądów grodzkich - sytuację można określić jako remisową - 5 do 5. Pięć osób zostało ukaranych za uchylanie się od kontroli grzywną, pięć osób uniewinniono. Zatrważający jest wszakże fakt, iż przez dwa lata, bo taki jest mniej więcej okres rozpatrywania tych spraw, sądy nie zdołały spraw rozpatrzyć w siedmiu przypadkach, co doprowadziło do przedawnienia. Jeżeli chodzi o podmioty, które uchylały się od przeprowadzenia kontroli, to można podzielić je na dwie zasadnicze grupy, czyli na podmioty, które w ogóle nie chciały wpuścić na swój teren inspektorów NIK oraz podmioty, które na pewnym etapie prowadzonej już kontroli odmawiały przekazania inspektorom różnego rodzaju dokumentów czy nie wyrażały zgody na przesłuchanie świadków itp., czyli odmawiały kontrolerom dokonania czynności umożliwionych przez ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Podmiotów tych było sporo, a należały o nich m.in.: Polski Bank Rozwoju, PKO BP, PKO SA, Telekomunikacja Polska, drobne przedsiębiorstwa, które wykonywały różnego rodzaju działania na rzecz państwa albo też działały z udziałem państwa - jak na przykład szpitale. Do najbardziej jaskrawych przypadków zachowań, o których mowa, w roku 2000 na przykład należała dość znana sprawa Narodowych Funduszy Inwestycyjnych, które odmówiły poddania się kontroli. Część wyroków w sprawach z tym związanych zapadła, część umorzono, częściowo w grę weszło uniewinnienie. Za nieco zaskakujący uznać można chyba fakt, że nie było w omawianej kwestii jednolitości, jeśli chodzi o orzecznictwo sądowe. Sprawy były praktycznie identyczne - kilka NFI: Oktawia, Piast, Jupiter, Wiktoria, Zachodni odmówiło udostępnienia dokumentów związanych ze swą działalnością, twierdząc, że NIK nie ma prawa kontrolowania tych podmiotów - a wyroki zapadły różne. Jeżeli chodzi o przypadki najczęstszego niewpuszczania czy też wypraszania kontrolerów Izby na pewnym etapie kontroli, to trzykrotnie już uczynił to KGHM, przy czym ostatnim razem nie tylko nie chciał udostępnić dokumentów, ale zakwestionował wprost prawo Najwyższej Izby Kontroli do kontrolowania podmiotów z udziałem Skarbu Państwa. Twierdzenie to uzasadniał własną, przewrotną nieco, interpretacją, z której wynikało, iż przepisy ustawy o NIK sprzeczne są z konstytucją.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#DyrektorDepartamentuOrganizacyjnoPrawnegoNIKBogdanSkwarka">Kombinat przyjął więc poniekąd na siebie rolę Trybunału Konstytucyjnego i w wyniku wspomnianej interpretacji nie wpuścił kontrolerów na swój teren. Niemniej po różnorodnych perswazjach kontrolerzy uzyskali wstęp do spółki.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">Ze swej strony pragnę krótko przybliżyć państwu posłom część dorobku dwóch seminaryjnych posiedzeń Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, gdyż jestem zdania, że stanowi to dobry punkt wyjścia do dalszej dyskusji. Zacznę od tego, iż w konkluzji swojego opracowania profesor Piotr Winczorek zauważa, że przepis ustawy o NIK stanowi w gruncie rzeczy powtórzenie przepisu konstytucyjnego art. 203 ust. 3 i na mocy tego przepisu Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować całą działalność podmiotu, który działa z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego. Wyłączeniu - co zasygnalizował już pan prezes - podlegają jedynie niektóre z kryteriów kontroli, mające zastosowanie do organów administracji rządowej czy komunalnej, podczas gdy w wypadku podmiotów gospodarczych zastosowania nie mają. Profesor Piotr Winczorek stwierdza, iż ograniczenie zasady wolności gospodarczej, którego to ograniczenia można by się dopatrywać w fakcie poddania tych podmiotów kontroli, ma znaczenie znikome, z tej racji, że jest to ich dobrowolny wybór, bo przecież nie są one zmuszone do działania z wykorzystaniem mienia państwowego, nie są zmuszone do podejmowania się zadań tego typu. Jeśli więc decydują się na to, godzą się zarazem na fakt, że w naszym systemie jest w takiej sytuacji również obowiązek poddania się kontroli sprawowanej przez NIK. Druga konkluzja pana profesora polega na tym, iż bez zmiany art. 203 konstytucji nie jest możliwe dokonanie poważniejszej zmiany treści art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Konkluzje, o których mowa, sformułowane zostały z punktu widzenia konstytucjonalisty. Mamy też opinię praktyka, bo znawca prawa gospodarczego profesor Wojciech Katner przez kilka lat sprawował funkcję wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli, a następnie funkcję wiceministra w dwóch resortach. Jest więc osobą mającą doświadczenia zarówno naukowe, jak i praktyczne, i to zdobyte „po dwóch stronach barykady”, jako że będąc wiceministrem, poddany był kontroli. Opierając się na swej wiedzy teoretycznej, ale i na doświadczeniach praktycznych, profesor stwierdza, że próby podważenia kompetencji Izby, które się istotnie zdarzają, o czym była wcześniej mowa, są zjawiskiem zupełnie marginalnym w sensie ilościowym, występują zgoła sporadycznie. Wynikają zaś z chęci uchylenia się od obowiązku poddania się kontroli, a świadczą w gruncie rzeczy o wysokim prestiżu Najwyższej Izby Kontroli, niezależnie od tego, że z wynikami można się przecież nie zgadzać, na co profesor zwraca uwagę. Bo można z nimi się nie zgadzać, gdyż zasada kontradyktoryjności znajduje bardzo szerokie odzwierciedlenie w naszych przepisach, tak że w Izbie niejednokrotnie jesteśmy zdania, że to procedura uciążliwa, z drugiej wszakże strony zdajemy sobie sprawę, iż w efekcie prowadzi ona do wspierania zasady najważniejszej w naszej działalności, czyli zasady dochodzenia do obiektywnej prawdy i do możliwie wszechstronnego analizowania kontrolowanych zjawisk. Konkluzja zamykająca referat profesora Wojciecha Katnera jest taka, iż pojedyncze przypadki kwestionowania kompetencji Najwyższej Izby Kontroli nie mogą prowadzić do tezy mówiącej o potrzebie dokonywania zmian podstaw prawnych działania Izby.</u>
<u xml:id="u-5.1" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">Myślę, że należy jeszcze poświęcić chwilę na porównanie uregulowań prawnych obowiązujących w Polsce w zakresie kontroli państwowej ze standardami międzynarodowymi w tym zakresie, przy uwzględnieniu przede wszystkim rozwiązań funkcjonujących w państwach Unii Europejskiej. I tak trzeba - nie kryję, że z satysfakcją dla NIK - odnotować, iż w ostatnim już przed decyzją o przystąpieniu Polski do Unii raporcie rocznym stwierdza się, że Najwyższa Izba Kontroli spełnia międzynarodowe standardy kontroli. Jeśli zaś dokonać przeglądu owych standardów, to stwierdzenie powyższe okaże się zasadne. Pierwszy postulat wynikający z owych standardów to uregulowanie w konstytucji statusu i zakresu działania najwyższego organu kontroli i tak właśnie jest Polsce. To zresztą wynik pewnej tradycji, jak sądzę, przez nikogo niekwestionowanej. Standardy przewidują niezależność prawną najwyższego organu kontroli, i nie sposób zaprzeczyć, że w naszym przypadku tak właśnie rzecz wygląda, podobnie jak w wypadku niezależności finansowej najwyższego organu kontroli, czyli w naszym kraju - NIK. Jak wiadomo, przestrzegana jest reguła, w myśl której projekt budżetu Izby uchwalany jest przez jej Kolegium, a następnie wprost wpisywany do projektu ustawy budżetowej. O kształcie budżetu decyduje zatem parlament, a konkretnie Sejm, któremu NIK podlega, nie jest więc polski najwyższy organ kontroli uzależniony od bezpośredniej ingerencji rządu czy ministra finansów w swe finanse. A podkreślić trzeba, że nie we wszystkich państwach, również państwach Unii Europejskiej, tak właśnie jest. Nie ukrywamy więc, że sytuacja panująca w tym względzie w naszym kraju stanowi przedmiot dumy. Kolejny element wymagany przez standardy międzynarodowe to niezależność w realizacji zadań. Może na miejscu więc będzie przypomnienie, iż Najwyższa Izba Kontroli działa na podstawie planu uchwalanego przez Kolegium i jedynie Sejm może skutecznie w plan ten ingerować poprzez zlecanie Izbie przeprowadzenia kontroli. To jedyny organ, który może w sposób władczy wpływać na plan działania Izby i którego zlecenie jest dla nas równoznaczne z podjęciem decyzji, którą wykonujemy, bo na przykład prezes Rady Ministrów tylko zgłasza wniosek o przeprowadzenie kontroli. Wnioski takie są z całą powagą traktowane i nie sądzę, by miało być słuszną praktyką ich oddalanie bez bardzo poważnych racji, niemniej z formalnego punktu widzenia tego typu rozróżnienie również podkreśla bezpośredni związek naczelnego organu kontroli z Sejmem i niezależność od organów administracji rządowej, które są kontrolowane przez Izbę. Jeśli chodzi o zakres uprawnień do kontroli, to i w tej dziedzinie na tle innych państw europejskich sytuacja wydaje się właściwie uregulowana. Przypomnę w tym kontekście dyskusję z początku lat dziewięćdziesiątych, która toczyła się, gdy trwały prace nad restytucją samorządu terytorialnego i gdy zgłaszano wątpliwości, czy jednostki samorządu powinny podlegać kontroli ze strony NIK. Są kraje, w których rozwiązanie takie funkcjonuje, są jednak i takie, gdzie kontrolą tego typu zajmują się wyspecjalizowane organy. W Polsce przyjęto rozwiązanie zgodne z naszą tradycją i jak sądzę, praktyka jego funkcjonowania już trzynasty rok dowodzi, iż nie była to decyzja zła.</u>
<u xml:id="u-5.2" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">Kolejny element standardów międzynarodowych dotyczy dostępu do dokumentów i informacji. Chodzi o to, by dostęp ten był nieskrępowany i by podmioty podlegające kontroli były zobowiązane do udostępniania kontrolerom dokumentów i informacji będących w ich posiadaniu. W Polsce tak właśnie jest, a ograniczenia, które w tym zakresie występują, dotyczą jedynie ustawowo chronionych tajemnic i polegają na wprowadzaniu określonych procedur w dostępie; nie jest jednak tak, że procedury owe zamykają kontrolerom NIK dostęp do materiałów, o których mowa, lecz zobowiązują nas do stosowania się do procedur. Następny element standardów to wspominana już przeze mnie zasada kontradyktoryjności, określana w standardach międzynarodowych jako umożliwienie jednostkom kontrolowanym ustosunkowania się do ustaleń kontroli. Zasada ta w wypadku Izby jest dość rozbudowana, można zgłaszać zastrzeżenia zarówno do ustaleń zawartych w protokołach z kontroli, jak i do wniosków oraz ocen zawartych w wystąpieniach pokontrolnych. Zastrzeżenia takie za każdym razem są w Najwyższej Izbie Kontroli przedmiotem rozpatrzenia. Jeżeli zaś chodzi o dokument końcowy, a więc informację przedstawianą Sejmowi oraz prezydentowi i prezesowi Rady Ministrów, czyli organom najważniejszym w państwie, to każda taka informacja przed przekazaniem właściwym adresatom jest przesyłana do odpowiedniego ministra, który może dołączyć do niej swoje stanowisko. Jeśli zechce skorzystać z tego uprawnienia, kompletujemy dokumenty, czyli do naszej informacji dołączamy stanowisko ministra. Jeśli w jego ocenie coś zostało nie tak przedstawione, czy też jakiś aspekt sprawy nie został dostatecznie przez nas uwypuklony, czy też stanowisko zawiera opinie polemiczne w stosunku do tez sformułowanych przez NIK, to stanowisko to znajduje się w komplecie dokumentów, tak że każdy może się z zaprezentowanym w nim poglądem ministra zapoznać. Kolejna sprawa wynikająca ze standardów polega na tym, aby sprawozdania z kontroli - które my nazywamy informacjami, i tak jest to określone w odpowiednich aktach prawnych - były przedkładane parlamentowi; chodzi o zachowanie bezpośredniej łączności między najwyższym organem kontroli danego państwa i jego ciałem ustawodawczym. Myślę, że nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że ów element jest realizowany w polskim prawodawstwie i w praktyce działania sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej, jak zresztą i innych sejmowych Komisji. Muszę dodać, że bliska współpraca z Parlamentem niejednokrotnie jest przez nas wskazywana w kontaktach międzynarodowych jako dowód na pozycję i znaczenie Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa, gdyż ten właśnie aspekt postulowany w standardach działania najwyższych organów kontroli nie we wszystkich państwach jest w pełnym stopniu realizowany. Konkludując, pragnę poinformować państwa, że obydwa seminaria doprowadziły do wniosku, iż przy obecnej regulacji konstytucyjnej trudno postulować istotne zmiany w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli, bo nie mogą być one przecież sprzeczne z konstytucją. Gdyby zmierzać do przebudowy pozycji ustrojowej Izby, a więc wynikającej z konstytucji, można ją sobie, oczywiście, wyobrażać na różne sposoby. Bez zmiany wszakże podstawy ustrojowej trudno o daleko idące modyfikacje przepisów ustawy.</u>
<u xml:id="u-5.3" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">To po pierwsze. Po drugie zaś, patrząc na tę kwestię z punktu widzenia standardów międzynarodowych - przede wszystkim standardów obowiązujących w Unii Europejskiej - będących wytycznymi dla wielu krajów, nie ma po prostu takiej potrzeby.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#PosełRyszardUlicki">Dziękuję, otwieram dyskusję.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#PosełZdzisławKałamaga">Czytając, z oczywistych przyczyn na razie pobieżnie, przedstawione przez Najwyższą Izbę Kontroli opinie, a zwłaszcza opinię profesora Piotra Winczorka, nie znalazłem wzmianki o spółdzielniach mieszkaniowych w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Problem jest zaś podnoszony przez posłów oraz tych - zaryzykuję takie sformułowanie - nielicznych spółdzielców, którzy swą pracę wykonują uczciwie i rzetelnie oraz przez mieszkańców. Skala nieprawidłowości jest tu ogromna. Nie przesadzę, wyrażając opinię, że spółdzielnie mieszkaniowe stanowią „państwo w państwie”, rządzące się własnym prawem, mające silne i wpływowe lobby, również w parlamencie. Coraz bardziej jestem przekonany, że niezmiernie przydatna byłaby regulacja, w myśl której Najwyższa Izba Kontroli mogłaby poddawać kontroli te właśnie podmioty. Uważam, że nie mielibyśmy wówczas do czynienia ze złamaniem ustrojowego charakteru NIK, mielibyśmy natomiast do czynienia ze spełnieniem życzeń wielu spółdzielców, a jako członkowie parlamentu powinniśmy pracować dla dobra ogólnego. W strukturach spółdzielczości znajduje się Krajowy Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych, finansowany przez spółdzielców i wybierany przez nich. Biorąc pod uwagę polskie przyzwyczajenia, nie sądzę jednak, by w przedmiotowej sprawie coś się zmieniło w sposób radykalny. Profesor Piotr Winczorek w swej opinii, odnosząc się do „innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych”, pisze, że konieczne jest dokonanie całościowej wykładni tych pojęć. Istotnie, dobrze by się stało, gdyby poprosić specjalistów o docelową wykładnię na temat „innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych”, w związku z czym z taką właśnie prośbą zwracam się do prezydium Komisji oraz kierownictwa NIK. Pan profesor pisze również, że „najistotniejsze znaczenie dla dopuszczalności kontrolowania przez NIK podmiotów wymienionych w art. 203 ust. 3 konstytucji ma nie tyle forma organizacyjna, ile to, czy wykorzystują one środki państwowe bądź komunalne, a także to, czy dany podmiot stanowi, w całości lub części, własność niepubliczną”. Nie jestem specjalistą z tej dziedziny i nie wiem, na ile należy się cofać w przeszłość i ustalać, z jakich środków budowany był majątek spółdzielczy i czy da się to podciągnąć pod stosowną interpretację, w myśl której stwierdzono by, że majątek ten powstał ze środków publicznych. Potem ustanowiono określoną formę prawną zarządzania nim. Czy da się to obecnie zakwalifikować do podmiotów wykorzystujących środki publiczne i dokonać stosownego zapisu w art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, uprawniającym do kontrolowania tych podmiotów? Zdaję sobie sprawę, że niewątpliwie podniesie się na tym tle szum, zrodzą się silne emocje, ale jestem przekonany, że powinniśmy w tym właśnie kierunku zmierzać. Panie przewodniczący, przeanalizowawszy starannie omawianą materię, by nie wywołać zarzutów o niekonstytucyjności, musimy pomóc Najwyższej Izbie Kontroli w sformułowaniu stosownych zapisów nowelizujących przede wszystkim art. 2 ustawy o NIK, choć w jakimś stopniu również inne zapisy. Nie chodzi bynajmniej o modyfikacje równoznaczne ze zmianą ustrojowego usytuowania Izby, lecz zmiany, które prowadziłyby w omówionym kierunku, są w moim przekonaniu konieczne.</u>
<u xml:id="u-7.1" who="#PosełZdzisławKałamaga">Zwraca na to uwagę również profesor Piotr Winczorek, który podkreśla, że „przyjęte przez doktrynę i orzecznictwo rozumienie terminu „państwowa osoba prawna” jest na tyle wąskie, iż wyklucza możliwość prowadzenia przez NIK kontroli bardzo licznej i prawdopodobnie wzrastającej liczby podmiotów działających z wykorzystaniem majątku lub środków publicznych. W ten sposób ograniczeniu ulega kontrola nad sposobem posługiwania się przez nie groszem publicznym, co może być szkodliwe z punktu widzenia ochrony dobra wspólnego”. Co oznacza sformułowanie „z wykorzystaniem majątku lub środków publicznych”? Znany mi jest fakt, choć nie wiem, jaka była skala zjawiska, że spółdzielcy nie wpuścili do swojej spółdzielni kontrolera Najwyższej Izby Kontroli, który chciał tylko sprawdzić wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ocieplanie budynków i na likwidację ksylamitu. Do pana przewodniczącego oraz do kierownictwa NIK zwracam się o wystąpienie o wspomniane wcześniej kolejne ekspertyzy, które przybliżyłyby nam, co kryje się za pojęciem „inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze”. Proponuję też, byśmy jako Komisja do Spraw Kontroli Państwowej wystąpili w nieodległym terminie z inicjatywą ustawodawczą w zakresie uściślenia tego pojęcia i przyjścia z pomocą w tym zakresie Najwyższej Izbie Kontroli. Prosiłbym też o zastanowienie się, co można zrobić w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#PosełAndrzejOtręba">Z wypowiedzi pana prezesa oraz z lektury przedstawionych nam opinii wynika, że uprawnienia Najwyższej Izby Kontroli określone w konstytucji oraz w ustawie o NIK co do zakresu podmiotów podlegających kontroli są w zasadzie wystarczające. Wydaje się, że przepisy są dobre, gorzej natomiast wygląda ich egzekwowanie, o czym świadczą m.in. przykłady przywołane przez pana prezesa. Jak zostało powiedziane, liczba podmiotów kwestionujących uprawnienia NIK do przeprowadzenia kontroli jest w sumie nieznaczna, ale w grę wchodzą podmioty duże, przez co wzrasta stopień zbulwersowania powstającą wówczas sytuacją, jak choćby w przypadku Narodowych Funduszy Inwestycyjnych, które zarządzają przecież majątkiem państwowym. Trudno też uznać za niewielki podmiot KGHM. Myślę więc, że należałoby się zastanowić, czy obecne zapisy są wystarczające. NIK występuje wprawdzie w sprawie uchylania się podmiotów przed kontrolą do sądów, a wcześniej do kolegiów ds. wykroczeń, ale - jak słyszymy - sądy uniewinniają takie podmioty bądź też umarzają sprawy, niekiedy zaś stwierdzają, że NIK nie ma prawa kontroli. Coś tu chyba jest zatem nie w porządku. Chciałbym podzielić się z państwem refleksją, że bliższe są mi tezy sformułowane przez profesora Cezarego Kosikowskiego niż te, które stawia profesor Piotr Winczorek, utrzymujący, iż bez zmiany konstytucji niemożliwe jest dokonanie zmian w art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Moim zdaniem bliższy prawdy jest profesor Cezary Kosikowski, z opinii którego wynika, że artykuł ten można zmodyfikować i doprecyzować jego treść. Jeśli bowiem przepisy mówią o kontroli wszystkich podmiotów z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu, bez względu na wysokość udziału Skarbu Państwa, to niezależnie od tego, czy udział ów wynosi 1 procent czy 15 procent, kontrolę przeprowadzać można. Zważywszy ten fakt, postulowałbym podjęcie działań zmierzających do znowelizowania art. 2, zgodnie z propozycją profesora Cezarego Kosikowskiego. Myślę, że nie działanie takie nie naruszyłoby art. 203 konstytucji. Zanim zaczniemy mówić o znaczących zmianach, powinniśmy moim zdaniem zastanowić się nad doprecyzowaniem zapisów art. 2 bez obaw o niekonstytucyjne działanie. Profesor Piotr Winczorek mówi wprawdzie, że dałoby się wprowadzić zmiany do ustawy w drodze wykładni, ale nie uważam tego za najszczęśliwsze rozwiązanie, ponieważ sąd może zająć inne stanowisko. Muszą więc obowiązywać jasne, precyzyjne przepisy, żeby nie powstawały żadne wątpliwości co do tego, czy dany podmiot może zostać poddany kontroli, czy też nie. Z drugiej wszakże strony należałoby przeanalizować, czym kierują się sądy, wydając takie czy inne orzeczenia. Przecież w grę wchodzi to samo prawo, a jeden sąd uznaje, że ktoś naruszył ustawę i orzeka karę, a inny sąd w orzeczeniu stwierdza, że NIK nie ma prawa do kontroli. To problem godny zastanowienia i mam wrażenie, iż należałoby go rozważyć przy współudziale ministra sprawiedliwości.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#PosełRyszardUlicki">Czy są kolejni chętni do zabrania głosu? Nie ma, a zatem podzielę się z państwem własnymi spostrzeżeniami. Otóż myślę, że po analizie opinii, które zostały nam zaprezentowane, można generalnie przyjąć założenie, że należałoby przeprowadzić modyfikację przepisów prawa, lecz uprawniony jest też wniosek, że należy dokonać interpretacji obowiązujących już przepisów. Taki właśnie wniosek płynie zwłaszcza z opinii profesor Małgorzaty Stahl. Na tym jednak tle nasuwa mi się kolejne spostrzeżenie, że są przecież pewne granice interpretacji, bo ileż w końcu można sporządzić interpretacji jednego przepisu? Oczywiście, można jednak - w myśl propozycji posła Zdzisława Kałamagi - szukać rozpoznania poszczególnych przepisów, które wskazałoby, że w wypadkach, w których wchodziły w grę kredyty czy poręczenia państwa dla kredytów, można mówić o pieniądzach publicznych. Wiadomo przecież, że spółdzielczość nie powstała tylko na podstawie prywatnych pieniędzy, w grę wchodziły przecież choćby tereny samorządu, uzbrojone, przygotowane pod zabudowę mieszkaniową, często użyczane spółdzielniom itd., itd. Niewątpliwie więc sprawa ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia. Kwestia zakreślenia obszaru kontroli istnieje od dawna, od dawna bowiem wydaje się konieczne wyjaśnienie, w jakim momencie powołujemy się na autorytet Najwyższej Izby Kontroli, jakimi sprawami powinna się ona zajmować. Zakreślając zaś zakres kontroli Izby, trzeba spojrzeć też kompleksowo na cały system kontroli w państwie. System ów powinien być tak skoordynowany, by poszczególne sfery nie nakładały się na siebie i by istniała wzajemna informacja, jakie kontrole są planowane, jakie zostały przeprowadzone, czego dotyczyły, jakimi rezultatami zostały zakończone oraz jakie wynikają z nich wnioski. Odkąd tylko istnieje Komisja, a więc już przez drugą kadencję Sejmu, rozmawiamy o tym, zastanawiamy się nad problematyką kontroli państwowej, co pozwala mi na sformułowanie konstatacji, że rzecz dotyczy nie tylko modyfikacji przepisów, ale i wyczerpania wszelkich możliwości kryjących się w rozwiązaniach obowiązujących, a także pewnego skoordynowania systemu kontroli w Polsce, nie wyłączając kontroli wewnętrznej, która moim zdaniem nie jest gorszym rodzajem kontroli, a powinna być rodzajem najlepszym. Gdybym chciał zastosować tu jakieś porównanie, to kontrolę wewnętrzną porównałbym do działania ochotniczej straży pożarnej, znajdującej się najbliżej miejsca ewentualnego zdarzenia wymagającego interwencji i która na co dzień obserwuje miejsca, w których może dojść do zaprószenia ognia. Tak właśnie w moim przekonaniu powinniśmy na omawianą kwestię spojrzeć. Nie jest to bynajmniej sprawa jednego artykułu konstytucji, którego zmodyfikowanie ułatwi nam życie. To problem znacznie bardziej skomplikowany.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#PosełZdzisławKałamaga">Tytułem uzupełnienia mojej wypowiedzi pragnę przypomnieć, że w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli zawarto cztery kryteria, według których przeprowadzane są kontrole i że istnieje w związku z tym szerokie pole manewru przy ewentualnej nowelizacji art. 2, zwłaszcza że jeśli chodzi o spółdzielnie mieszkaniowe, wystarczyłoby moim zdaniem, aby w ustawie dopisać, iż NIK będzie kontrolować te spółdzielnie, biorąc pod uwagę dwa kryteria: legalności i gospodarności. Pozostałe kryteria wydają się bowiem w tym kontekście wtórne. W sytuacji, gdy z jednej strony specjaliści powołują się na zapis art. 203 konstytucji, z drugiej zaś na treść art. 2 ustawy o NIK, szczególnie istotna wydaje mi się pamięć o tym, że mamy duże pole manewru, gdy chodzi o kryteria kontroli. Myślę, że nie w tym rzecz, by literalnie podchodzić do jednego czy drugiego przepisu, w tym natomiast, by podchodzić elastycznie już do dzisiejszego brzmienia przepisów ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#PosełRyszardUlicki">Oddaję głos panu prezesowi.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#PrezesNIKMirosławSekuła">Wypowiedź posła Zdzisława Kałamagi odzwierciedla wątpliwości bardzo wielu obywateli naszego państwa. Stwierdzamy ten fakt na podstawie liczby skarg, które napływają do Najwyższej Izby Kontroli. Warto może przypomnieć, że do Izby corocznie napływa około 8 tysięcy skarg, listów i wniosków i nie potrafię precyzyjnie podać powiedzieć, jaka część z nich dotyczy spółdzielni mieszkaniowych, nie ulega jednak wątpliwości, że znaczna. W każdym takim przypadku odpowiadamy, że spółdzielnie znajdują się poza obszarem kontrolnym Izby. W przeszłości istniały uregulowania, zgodnie z którymi NIK kontrolowała spółdzielczość, szczególnie zaś spółdzielczość mieszkaniową. Funkcjonował nawet Zespół Spółdzielczości i Mieszkalnictwa oraz Departament Spółdzielczości. Przy zamianach ustrojowych stwierdzono jednak, iż spółdzielnie mieszkaniowe są wprawdzie własnością grupową, ale prywatną, w związku z czym nie podlegają kontroli Izby. Sądzę, że pomocna dla prac Komisji i szerzej - dla całej tej sprawy - byłaby pogłębiona analiza prawna tego zagadnienia. Mogę się zobowiązać do zlecenia ekspertyz, które wyjaśnią wątpliwości podniesione przez posła Zdzisława Kałamagę. W tej wszakże chwili ugruntowany jest pogląd prawny, że spółdzielczość mieszkaniowa nie podlega zakresowi kontrolnemu Najwyższej Izby Kontroli, do czego się stosujemy. Dodać trzeba, że przeprowadzamy kontrole spółdzielni mieszkaniowych, jeśli wykorzystują one dotacje lub inne pieniądze publiczne. Nie ukrywam, że zarządy takich spółdzielni nie przejawiają niekiedy entuzjazmu wobec naszych działań, a nawet wręcz odwrotnie i dopiero tłumaczenia przełamują początkową niechęć wobec inspektorów. Sytuacje, o których było głośno, a które dotyczyły protestów podmiotów kwestionujących prawo Izby do przeprowadzenia kontroli, medialną oprawę miały tylko wówczas, gdy trwał konflikt i gdy powtarzały się argumenty odmawiające NIK uprawnień do kontroli. Tak na przykład było w wypadku KGHM Polska Miedź. Media wykazywały zainteresowanie wtedy, kiedy trwał na tym właśnie tle konflikt, a gdy po ekspertyzach prawnych, po wyjaśnieniach inspektorzy NIK przystąpili do czynności kontrolnych i przeprowadzili je w pełnym zakresie, temat przestał być atrakcyjny dla mediów, tak że do społeczeństwa nie dotarła informacja o wykonaniu kontroli pomimo pierwotnych sprzeciwów kombinatu. A przecież podkreślić należy, że kontrolę przeprowadzono w pełnym zakresie i przy współdziałaniu Zarządu KGHM. Skoro poseł Zdzisław Kałamaga wspomniał o kryteriach, to pragnę poinformować państwa, iż dokonujemy powtórnego odczytania ich znaczenia. Ostatnie seminaryjne posiedzenie Kolegium NIK dotyczyło właśnie interpretacji znaczenia owych kryteriów. Przebieg posiedzenia transmitowany był w internecie, a nagranie znajduje się na naszej stronie internetowej i można się z nim zapoznać, a jeśli wyrażą państwo taką chęć, dostarczymy nagranie na płycie. Podczas wspomnianego posiedzenia staraliśmy się z różnych stron spojrzeć na znaczenie poszczególnych kryteriów, dlatego też zaprosiliśmy na nie językoznawcę - referat pod tym kątem przygotował profesor Jan Miodek. O wykładnię kryteriów poprosiliśmy też etyka - uczynił to ksiądz profesor Nagórny w swym referacie.</u>
<u xml:id="u-12.1" who="#PrezesNIKMirosławSekuła">Ze strony prawnej z kolei kwestię zreferowała sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, pani Niezgódka-Medek. Uznaliśmy bowiem, że konieczne jest nowe odczytanie znaczenia kryteriów kontroli stosowanych przez Izbę i wpisanych do konstytucji, zwłaszcza że są to kryteria mające swą tradycję jeszcze z okresu przedwojennego, a język to tworzywo żywe, zmieniające więc znaczenie słów i pojęć. Również dorobek prawny może dziś inaczej niektóre pojęcia definiować. Dyskusja w tej sprawie jeszcze trwa, gdyby więc członkowie Komisji zechcieli poświęcić swój czas wspomnianym kryteriom, to sądzę, że nie byłby to czas stracony. Moglibyśmy bowiem zająć się dookreślaniem poprzez kryteria również zakresu naszej kontroli. Poseł Andrzej Otręba podkreślił rolę dużych podmiotów, pojedynczych tylko wprawdzie, ale mających spore znaczenie dla procesu kontrolnego i dla funkcjonowania gospodarki. Jak już wspomniałem, media poświęcają im wiele uwagi, kiedy sprawy wyglądają źle, gdy natomiast sytuacja zdecydowanie się poprawia, tracą nią zainteresowanie. Bardzo istotna jest uwaga pana posła w odniesieniu do ekspertyzy profesora Cezarego Kosikowskiego, zawierającej spostrzeżenie, że należy się zastanawiać nad przyszłą interpretacją istniejących zapisów w oparciu o zapisy konstytucji. Uważam, że dotychczasowe analizy z tego obszaru ciągle jeszcze są niewystarczające. Mimo że zorganizowaliśmy wspomniane posiedzenie seminaryjne z udziałem najpoważniejszych autorytetów, to istnieją jeszcze sprawy, na które pan poseł zwraca uwagę i które wymagają albo dookreślenia, albo dointerpretowania - co z kolei akcentował pan przewodniczący - albo nawet wypracowania propozycji zmian ustawowych. Zgadzam się z uwagą pana przewodniczącego, że nie ma możliwości prawidłowego uregulowania spraw dotyczących Najwyższej Izby Kontroli, jeśli nie patrzy się na całość systemu kontroli państwowej, i to zarówno pod takim kątem, że NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej, jak i pod takim, że jest ona tylko jednym z elementów całości kontroli państwowej. Brakuje moim zdaniem pogłębionego podejścia do systemu kontroli państwowej jako całości, w której - jak zasygnalizowałem - Najwyższa Izba Kontroli jest organem naczelnym, ale zarazem jednym z wielu. Uważam zatem, iż przed ewentualnym doprecyzowaniem roli NIK w owym systemie raz jeszcze trzeba przejrzeć cały ten system, tak by mógł on sprawnie działać. Zgadzam się również z opinią, że nie powinno się rozpatrywać spraw związanych z kontrolą państwową w oderwaniu od kontroli wewnętrznej. W układzie rozwijającej się obecnie kontroli wewnętrznej pojawił się niezmiernie ważny element w postaci audytorów wewnętrznych, całej zresztą instytucji audytu wewnętrznego. W listopadzie bądź grudniu roku ubiegłego powołany został generalny inspektor audytu wewnętrznego. Najwyższa Izba Kontroli dostrzega wagę audytu wewnętrznego, dlatego też jeszcze w maju ubiegłego roku minister finansów i prezes NIK podpisali porozumienie o współdziałaniu na rzecz dobrego wprowadzenia tego audytu. Jesteśmy zdania, że jest on niezmiernie istotnym elementem kontroli wewnętrznej, ale właśnie elementem, co trzeba podkreślić. Nasi kontrolerzy sygnalizują, że w niektórych kontrolowanych przez nich jednostkach w wyniku nieporozumienia panuje na tym tle pewne zamieszanie, ponieważ nie bardzo wiadomo, jak audytorzy wewnętrzni mają się do dotychczasowej kontroli wewnętrznej w tych jednostkach.</u>
<u xml:id="u-12.2" who="#PrezesNIKMirosławSekuła">Warto może przypomnieć, że w poprzedniej kadencji przygotowywana była przez ministra spraw wewnętrznych i administracji ustawa o kontroli wewnętrznej. Prawdopodobnie w związku z wejściem w życie instytucji audytu wewnętrznego ustawa ta - której projekt został nam dostarczony przez obecny rząd - nie została wprowadzona jako projekt rządowy, lecz otrzymałem już zaproszenie ministra spraw wewnętrznych i administracji na konferencję poświęconą kontroli wewnętrznej, planowaną na czerwiec. Uważam, że kontrola wewnętrzna jako kontrola zarządcza, umożliwiająca zarządzającemu instytucją bieżącą analizę zjawisk i bieżące reagowanie na nieprawidłowości, jest bardzo istotnym elementem całości systemu kontroli państwowej. Inne instytucje kontrolne, w tym i NIK, będące kontrolami zewnętrznymi, działają bowiem - i tak zresztą być powinno - po fakcie. Mogą jednak w związku z tym stwierdzać tylko, co się zdarzyło oraz formułować wnioski na przyszłość. Gdyby więc rozwijana była jedynie kontrola zewnętrzna, bez poświęcania należytej uwagi kontroli wewnętrznej, kierownicy jednostek utraciliby możliwość posługiwania się tzw. kontrolą zarządczą. Bardzo się cieszę, że pan przewodniczący poruszył temat kontroli wewnętrznej, gdyż z naszego doświadczenia wynika, iż istnieje potrzeba przejrzenia całego systemu kontroli państwowej, a w czasie tego przeglądu szczególną uwagę należy poświęcić właśnie kontroli wewnętrznej, uporządkowaniu jej obszaru oraz nowemu ustawieniu poszczególnych rodzajów tejże kontroli. Mówiąc szczerze, już same sformułowania z tego zakresu budzą wątpliwości, gdyż kontrola wewnętrzna zawsze istniała, a teraz dochodzą elementy następne, które również są elementami kontroli wewnętrznej, przy czym nie wiadomo jednak, czy są one kontrolą wewnętrzną w starym rozumieniu tego pojęcia, czy też w rozumieniu nowym. Na sprawę tę pragnę zwrócić szczególną uwagę państwa posłów. Chciałbym też prosić o zwrócenie uwagi na fakt, że znajdujemy się na etapie wstępnego oceniania przez instytucje Unii Europejskiej naszego systemu kontroli państwowej, w którym Najwyższa Izba Kontroli została oceniona jako spełniająca standardy, ale w rozdziale 28 pn. „Finanse” nadal widnieją zastrzeżenia pod adresem kontroli finansowej. Z wielkim zadowoleniem powitano wprawdzie utworzenie instytucji audytorów wewnętrznych w naszym państwie, lecz zwraca się uwagę, iż to dopiero pierwszy krok i należy wiele starań poświęcić tego rodzaju kontroli wewnętrznej, czyli w dużym stopniu kontroli zarządczej. Uważam ze swej strony, że należy zgrać ewentualną pracę nad propozycjami legislacyjnymi z kalendarzem zdarzeń, które będą poprzedzały nasze uczestnictwo - bądź też jego brak - w Unii Europejskiej. To ważne, bo jeśli już w tym momencie będziemy dokonywać zmian o znaczeniu ustrojowym - czy raczej zmian traktowanych jako ustrojowe, bo zmiany dotyczące najwyższych organów kontroli wszędzie są traktowane jako zmiany o znaczeniu ustrojowym - to wówczas proces dotychczasowej oceny może ulec znacznemu zaburzeniu i spowodować powrót do oceny całego procesu przygotowywania się takiej instytucji jak np. Najwyższa Izba Kontroli do przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zwracam uwagę państwa na tę sytuację, ponieważ przy porządkowaniu naszego prawa, szczególnie w zakresie dostosowania go do prawa unijnego, nie było takich momentów, w których zgłaszano by potrzebę zmiany ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli w ramach owego dostosowania. Gdybyśmy zatem zaczęli teraz dokonywać takich zmian, trzeba by zwracać szczególną uwagę na to, czy nie naruszają one wcześniejszego procesu uzgodnień i czy nie zagrażają pozytywnej ocenie ustawodawstwa dotyczącego NIK.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#PosełRyszardUlicki">Przeszliśmy niepostrzeżenie do drugiego punktu porządku posiedzenia, czyli do rozpatrzenia potrzeby nowelizacji ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Zastanawiam się więc nad technologią dalszej pracy, z jednej bowiem strony już od dawna mówi się o potrzebie nowelizacji ustawy o NIK, z drugiej zaś strony część ekspertyz wskazuje, że należałoby wpierw przeanalizować, jakie możliwości kryją się jeszcze w obowiązujących aktualnie rozwiązaniach legislacyjnych. Pan prezes powiedział bardzo ważną w tym kontekście rzecz, sygnalizując, że ewentualne zmiany mogłyby spowodować komplikacje w dotychczasowych ocenach, a to rzeczywiście niezmiernie istotna kwestia, którą powinniśmy wziąć pod uwagę. Zważywszy wszystkie aspekty dyskutowanej sprawy, chciałbym zaproponować, aby prezydium Komisji omówiło z kierownictwem Najwyższej Izby Kontroli najbliższe kroki w omawianym zakresie. Sądzę, że moglibyśmy wrócić wówczas do kwestii wskazywanych w czasie dzisiejszej dyskusji przez jej uczestników, co pozwoliłoby zastanowić się m.in. nad możliwościami tkwiącymi w obecnych przepisach ustawy. Po co bowiem tworzyć nowe regulacje, skoro pewne możliwości stwarzają regulacje dotychczasowe, tyle że trzeba je odpowiednio wykorzystywać? Trzeba też przeanalizować uwagi związane ze stanem dostosowania naszych rozwiązań do standardów unijnych, jak też do przyszłych potrzeb, które już w tej chwili dają się dostrzec. Po takim spotkaniu zaproponowalibyśmy Komisji podjęcie konkretnych kroków, zamówilibyśmy także jako Komisja odrębne ekspertyzy, a w efekcie podjęlibyśmy wspólne ustalenia co do dalszego postępowania. Nikt nie ma chyba wątpliwości, że sprawa jest bardzo poważna i wymagająca ogromnej odpowiedzialności oraz szczególnej uwagi. Czy członkowie Komisji byliby skłonni przyjąć przedstawioną propozycję? Tak, dziękuję.</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#PosełJózefZych">Pragnę zwrócić uwagę państwa na pewien problem. Otóż jest wiele kwestii nie mających nic wspólnego z koniecznością dostosowania do prawodawstwa unijnego, a należy do nich np. uproszczenie procedury, o czym była zresztą mowa przez całą poprzednią kadencję. Są problemy związane m.in. z utrzymaniem przepisów czy też nieutrzymaniem ich, z tym, że trzeba dwukrotnie opiniować mianowanego pracownika NIK, by można go było zwolnić, nawet wówczas, gdy sprawa jest zupełnie jasna i będąc pracownikiem innej instytucji, zwolniony by on został na mocy art. 52 Kodeksu pracy itd., itd. Są więc problemy wymagające nowego uregulowania nie związane w żaden sposób z prawem unijnym. Przypominam, że mamy nawet pewien dorobek, jeśli chodzi o projekty regulacji, bo w poprzedniej kadencji powstały dwa takie projekty. Pracowała nad tą problematyką podkomisja powołana przez naszą Komisję, był też projekt przygotowany przez panią Teresę Liszcz. Jeśli chodzi o spotkanie zaproponowane przez pana przewodniczącego, myślę, że przede wszystkim musimy ustalić, czy nowelizacja ustawy jest potrzebna, czy też nie. Musimy też wiedzieć, w jakim kierunku ewentualna nowelizacja ma zmierzać. Po lekturze przedstawionych nam ekspertyz muszę stwierdzić, że z wieloma zawartymi w nich tezami trudno mi się zgodzić, tym bardziej że mają one charakter nazbyt teoretyczny, jak na przykład teza, że wyłączyć trzeba nadzór Sejmu nad Najwyższą Izbą Kontroli i usytuować ją zupełnie inaczej, ustalając, że jest ona organem całkowicie niezależnym. Oczywiście, rozumiem ideę przyświecającą takiej tezie, ale zdaję też sobie sprawę, że rozwiązanie takie nie nadaje się na dzisiejsze czasy, a ponadto nie sądzę, by w nieodległym terminie powstały warunki sprzyjające takiemu rozwiązaniu. Odbyłem wczoraj godzinne spotkanie z wicemarszałkiem Sejmu Tomaszem Nałęczem, przewodniczącym Komisji Śledczej. Otóż „wybitni specjaliści” doprowadzili do zamieszania w procedurze, nie rozumiejąc w ogóle, w jakim zakresie k.p.k. ma tu zastosowanie, jakie są przepisy odnoszące się do regulaminu Sejmu, ustawy o Komisji Śledczej. W efekcie zaś Komisja zmaga się z ogromnymi problemami, do których należy i to, że prokuratura czyni słuszne zarzuty o spowodowanie chaosu. Ekspertyzy i opinie mają to do siebie, że powinny wyzwalać inicjatywę i wskazywać pewne regulacje. Bez praktycznego zagłębiania się w zagadnienie, posługując się wyłącznie teorią, mogą nas jednak zaprowadzić na splątane szlaki. Jedna z istotniejszych spraw, podnoszona dość często w rozważaniach, sprowadza się do tego, czy powoływanie przez Marszałka Sejmu wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli wymaga wniosku prezesa Izby, czy też nie. I ten temat, jak sądzę, trzeba będzie omówić w trakcie spotkania z kierownictwem NIK. Będziemy też musieli ustalić, że jeśli ustawa w obecnym kształcie odpowiada wymogom, jeśli oceniana jest pozytywnie i zaspokaja potrzeby, to nie ma najmniejszego powodu do jej zmiany. Nie może jednak być tak, że co jakiś czas odżywa kwestia potrzeby znowelizowania tej regulacji, przy czym dają się słyszeć opinie, że ktoś blokuje takie działania, zaczynają się rozważania, czyje interesy wchodzą w grę itd.</u>
<u xml:id="u-14.1" who="#PosełJózefZych">Ustawa powinna być regulacją stabilną, tym bardziej że bogate doświadczenia zdobyte przez NIK w długoletnim funkcjonowaniu wskazują na potrzebę pewnych rozwiązań, tak że nie powinny powstawać co jakiś czas pomysły kolejnych zmian. Niezmiernie ważne jest przy tym stanowisko samej Izby w tej sprawie. Czy jej zdaniem regulacje wymagają prac nad nimi?</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#PosełRyszardUlicki">Możemy patrzeć na sprawę z różnych punktów widzenia, mieć zróżnicowane oceny, poglądy, jeśli jednak chodzi o dorobek intelektualny wypracowany przez NIK w ostatnich latach, nie ulega wątpliwości, że jest to dorobek ogromny. Czasem powstaje nawet problem z możliwością przestudiowania wszystkich materiałów z tym związanych. Niemniej jednak istotnie niezbędne wydają się prace zmierzające do odczytania na nowo pod względem językowo-prawno-etycznym znaczenia kryteriów stosowanych przez Izbę podczas kontrolowania podmiotów. Jest bowiem tak, że zdajemy sobie sprawę, że zakorzenieni jesteśmy w jakiejś tradycji, która nie ma nic wspólnego z rzeczywistością. Od dwóch dni na przykład Komisja Kultury i Środków Przekazu nie może uporać się z problemem dotyczącym nazwy zaświadczenia - no właśnie, już używając słowa „zaświadczenie”, narażam się na krytykę - noszącego w tej chwili miano certyfikatu, które ma poświadczać znajomość języka. Trwają wciąż spory, w których padają argumenty już na poziomie upominania się o polską rację stanu, o zachowanie narodowych wartości itd. Jak powiedziałem, NIK ma ogromny dorobek, który trzeba wykorzystać, a który dotyczy nie tylko „egzegezy” pojęć stosowanych na co dzień, bo jest to również dorobek wynikający z obserwacji stanu prawnego, zakresu kontroli, jej charakteru, tempa przeprowadzania, technologii pracy. Jestem przekonany, że spotkanie, o którym mówimy, będzie służyło lepszemu wykorzystaniu owego dorobku. Czy ktoś z członków Komisji chciałby jeszcze zabrać głos?</u>
</div>
<div xml:id="div-16">
<u xml:id="u-16.0" who="#PosełWitoldTomczak">W nawiązaniu do punktu pierwszego posiedzenia chciałbym zadać pytania odnoszące się do kontroli NIK w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Jak wiemy, przedmiotem kontroli był fundusz składkowy. Reprezentantów Izby proszę o informację, czy formuła prawna funduszu oraz skomplikowana struktura również przysparzała kontrolerom trudności. Wiadomo, że po wstępnej kontroli stwierdzono wiele nieprawidłowości, w związku z czym chciałbym się dowiedzieć, jakie będą dalsze etapy tej kontroli, czy są podstawy do skierowania wniosku do prokuratury celem ścigania ewentualnych działań przestępczych? Jak wiemy, zostały tam wyprowadzone dość poważne kwoty, składające się na około 16 milionów złotych; w grę wchodzi niegospodarność przejawiona przy lokowaniu pieniędzy w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych, chodzi o tzw. system medyczny, który spalił na panewce, o bardzo wysokie koszty administracji funduszu. Przedstawicieli Najwyższej Izby Kontroli proszę o podanie szczegółów tej sprawy.</u>
</div>
<div xml:id="div-17">
<u xml:id="u-17.0" who="#WiceprezesNIKPiotrKownacki">Fundusz składkowy ma szczególny charakter z tego względu, że ma odrębną osobowość prawną, a z Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego połączony jest unią personalną. Prezes KRUS z mocy ustawy jest bowiem zarazem jednoosobowym zarządem funduszu składkowego. Ta odrębność prawna była podstawą do twierdzenia przez poprzedniego prezesa KRUS, iż nie podlega on kontroli NIK. Twierdzenie to poparte było stosownymi ekspertyzami, z których taka właśnie teza miała wynikać. Nasi prawnicy z kolei opierali się na innej przesłance. Fundusz składkowy tworzony jest - jak sama nazwa wskazuje - z płaconej przez rolników składki, która ma charakter daniny publicznoprawnej, jest bowiem obowiązkowa i jej niezapłacenie wiąże się z dolegliwościami egzekwowanymi przez państwo. Ponieważ w naszym przekonaniu składka ma charakter daniny publicznoprawnej, czegoś w rodzaju podatku, są to niewątpliwie pieniądze publiczne. Sam zatem fundusz, będący tylko ich organizacyjnym ciałem, jest również podmiotem publicznym, podlegającym kontroli Izby. Niejako posiłkowo, zwracaliśmy też uwagę na fakt, iż sam fundusz nie jest w pełni konsekwentny. Kiedy rozlicza się ze swych zobowiązań podatkowych, chce być traktowany jak państwowy fundusz celowy, i tak właśnie jest traktowany, a więc stosownie do tego nie płaci podatków. Naszym zdaniem nie można na jedną okoliczność być podmiotem prywatnym, a na inną podmiotem publicznym. Spór ten toczył się, gdy zaczęliśmy kontrolę rozpoznawczą, przy czym czuję się zobowiązany zaznaczyć, że kontrolerzy nasi zostali wpuszczeni, choć następnie zarzucono ich plikiem ekspertyz, zamawianych u kolejnych radców prawnych. Odnieśliśmy wrażenie, że celem tych licznych ekspertyz było wywołanie w nas przekonania, iż powinniśmy się zastanowić, czy słusznie czynimy, prowadząc tę kontrolę. Po zmianie prezesa problemu, o którym mowa, już nie było, kwestia ta nie była zatem również przedmiotem sporu. W naszym planie kontroli na rok bieżący przewidziana jest całościowa kontrola funduszu składkowego i zostanie ona przeprowadzona w drugiej połowie roku, po zakończeniu kontroli budżetowej. Dotychczasowe ustalenia nie skłoniły nas do skierowania do prokuratury zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Działania przez nas kwestionowane były kwestionowane z punktu widzenia gospodarności, ale nie gospodarności w rozumieniu Kodeksu karnego, czyli raczej: karalnej niegospodarności. Wskazywaliśmy na potrzebę ponownego przeanalizowania, czy decyzje, w szczególności zaś o dofinansowaniu Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych, są słuszne z punktu widzenia gospodarności. Dodać trzeba, że spełniają one niewątpliwie kryterium legalności. W ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, w części odnoszącej się do funduszu składkowego, jest mowa o tym, że z funduszu tego ubezpieczenia wzajemne rolników i ich rodzin mogą być dofinansowywane. Ze swej strony wskazywaliśmy na dwa aspekty, a mianowicie na fakt, że TUW od początku swego istnienia notuje straty, ma niewielki zakres działania, wśród jego uczestników znajduje się pewna liczba rolników, ale dane mówią o ich liczbie w granicach od dwudziestu do trzydziestu kilku tysięcy, a więc jak na liczbę rolników ogółem to bardzo niewielki odsetek.</u>
<u xml:id="u-17.1" who="#WiceprezesNIKPiotrKownacki">Nie dysponujemy precyzyjnymi danymi w tym względzie, dlatego też podczas zaplanowanej kontroli będziemy chcieli i to m.in. sprawdzić. Ponadto, mimo iż w sensie zaangażowania finansowego fundusz składkowy zajmuje tu pierwszą pozycję, to w sensie udziału w zarządzaniu tym towarzystwem nie ma takiej pozycji zagwarantowanej, co w praktyce sprowadza się do sytuacji, że pieniądze może dawać, ale wpływu na jego działalność nie ma, a w każdym razie nie ma w takim stopniu, na jaki wskazywałoby zaangażowanie finansowe. Jeśli chodzi o koncepcję z finansowaniem struktury organizacyjnej spółki akcyjnej, która miała docelowo mieć charakter niepublicznej kasy chorych, to wobec zmiany systemu finansowania i organizacji finansowania służby zdrowia sprawa ta, nawet gdyby nie było naszej kontroli, musiałaby zostać ponownie przez fundusz składkowy przeanalizowana. Zaznaczyć należy, że straty, jakie tu wchodziły w grę, były w gruncie rzeczy znikome jak na skalę kwot, którymi obraca fundusz, nie mówiąc już o całej KRUS. O ile dobrze pamiętam, chodziło o 3 miliony złotych, które przekazane zostały na centrum medyczne, a z których utrzymywał się zarząd i jego biuro, z tym że ponieważ nie było to ciało nadmiernie rozbudowane, to odsetki od lokat pozwalały na funkcjonowanie. Kiedy poziom stóp procentowych nieco się obniżył, zaczęło trochę brakować środków z odsetek. Problem polega na tym, że ta spółka już ponad rok nie podjęła żadnej działalności merytorycznej, choć jest to w jakiś sposób tłumaczone przez fakt, iż trwa dyskusja nad kształtem organizacyjnym finansowania służby zdrowia i już zaowocowała ona decyzjami zmieniającymi ów kształt. Nie będę wchodził w szczegóły, zwłaszcza że uczyniliśmy już to na posiedzeniu sejmowej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dodam jedynie, że pewną pozytywną sprawą jest stosunek do wyników kontroli kierownictwa funduszu składkowego oraz rady nadzorczej. Przed trzema tygodniami byliśmy zaproszeni na posiedzenie rady, które przebiegało dość burzliwie, ale w konkluzji uznano, że sformułowane wnioski powinny być realizowane. Pełna kontrola wykaże, czy tak się stało. Podczas jej trwania zamierzamy przyjrzeć się jeszcze kilku innym sprawom, na które zabrakło czasu i miejsca w trakcie kontroli rozpoznawczej, jak choćby sprawie gospodarki nieruchomościami będącymi własnością funduszu składkowego, który w początkowym okresie istnienia właśnie tam lokował nadwyżki finansowe. Pod znakiem zapytania postawiliśmy notabene również m.in. zasadność istnienia tak znacznych nadwyżek w funduszu, gdyż zgodnie z przepisami, tak jak my je rozumiemy, nadwyżki dopuszczone przez ustawę powinny być w takiej wysokości, która zagwarantuje płynność funduszu. O ile poziom ów miałyby przekraczać, to powinno to prowadzić bądź do obniżenia składki, bądź do podwyższenia wartości świadczeń. Taki też wniosek został po pierwszej kontroli sformułowany i jest już poddany realizacji za pomocą podwyższenia świadczeń stojących na tym samym poziomie przez dłuższy czas. To już nastąpiło, co chcę zaznaczyć, ponieważ fakt ten stanowi przyczynek do dyskusji o skuteczności działania Najwyższej Izby Kontroli.</u>
</div>
<div xml:id="div-18">
<u xml:id="u-18.0" who="#PosełRyszardUlicki">Wyczerpaliśmy w ten sposób dzisiejszy porządek. Wszystkim państwu dziękuję za uczestnictwo w obradach. Zamykam posiedzenie.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>