text_structure.xml 64.2 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
  <xi:include href="PPC_header.xml" />
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml" />
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#komentarz">O dostosowaniu metodyki kontroli NIK do zaleceń Unii Europejskiej oraz o metodologii wykonywania zadań kontrolnych przez NIK na przykładzie centrali (Departamentu Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego).</u>
          <u xml:id="u-1.1" who="#komentarz">W posiedzeniu uczestniczyli przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli z prezesem Mirosławem Sekułą, Ministerstwa Skarbu Państwa, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Kultury, Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Środowiska, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#AndrzejPęczak">Otwieram posiedzenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Witam przybyłych przedstawicieli Najwyższej Izby Kontroli z prezesem Mirosławem Sekułą oraz wiceprezesem Zbigniewem Wesołowskim, przedstawicieli Ministerstwa Skarbu Państwa z dyrektorem generalnym Józefem Mikosą, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Kultury, Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Środowiska, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Witam również członków Komisji. W porządku dzisiejszym mamy dwa punkty. Pierwszy z nich to rozpatrzenie informacji Najwyższej Izby Kontroli o dostosowaniu metodyki kontroli NIK do zaleceń Unii Europejskiej, a drugi - informacji na temat metodologii wykonywania zadań kontrolnych przez NIK na przykładzie centrali. Czy mają państwo uwagi do porządku? Uwag nie ma, w związku z czym uznaję, że został przyjęty. Oddam teraz głos prezesowi NIK, następnie rozpoczniemy fazę zadawania pytań i przeprowadzimy dyskusję, po której przystąpimy do formułowania wniosków. Bardzo proszę, panie prezesie.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#MirosławSekuła">Jeśli państwo pozwolą, powiem kilka zdań wprowadzających, po czym poproszę o udzielenie głosu panu Bogusławowi Mozdze, dyrektorowi Departamentu Strategii Kontrolnej. Chciałbym przypomnieć, że system kontroli w państwie składa się z kontroli wewnętrznej i kontroli zewnętrznej, przy czym Najwyższa Izba Kontroli jest przedstawicielem kontroli zewnętrznej. W negocjacjach z Unią Europejską pojawia się właśnie NIK i zadania, które są nakładane na kontrolę zewnętrzną, czyli zarówno Najwyższą Izbę Kontroli, jak i na inne instytucje kontrolne. Według dokonywanych obecnie ocen, procedury stosowane przez Najwyższą Izbę Kontroli należy poddać jedynie niewielkim zmianom czy nawet tylko korektom, by odpowiadały standardom obowiązującym w państwach unijnych. Trzeba dodać, że w odniesieniu do standardów państwowej kontroli zewnętrznej istnieje niejaki problem, dotyczący najwyższych organów kontroli, ponieważ w skład Unii wchodzą państwa mające bardzo różnorodną tradycję kontroli państwowej. Są wśród nich państwa, które mają dość podobne do naszych najwyższe organy kontroli, jak np. Wielka Brytania, gdzie Narodowy Urząd Kontroli pod względem zarówno organizacyjnym, jak i kompetencyjnym jest podobnie umocowany jak Najwyższa Izba Kontroli. Są jednak i państwa, w których działają trybunały obrachunkowe, mające kompetencje sądów. Rozpiętość rozwiązań jest stosunkowo duża, ponieważ, jak wiadomo, w Europie są również państwa federalne, jak Republika Federalna Niemiec, w których występuje jeszcze inna struktura najwyższych organów kontroli. Działa tam Związkowa Izba Obrachunkowa, zajmująca się jedynie obrachunkami federacji, a w każdym z krajów związkowych funkcjonują odrębne izby obrachunkowe. Oczywiście, prace tych instytucji są skoordynowane, lecz każda z nich działa w zasadzie samodzielnie. Państwa, które podobnie jak Polska, kandydują do Unii Europejskiej, w procesie przystosowawczym korzystają z dwu form współpracy z Unią. Jedna z tych form polega na współpracy bliźniaczej, na którą to formę zdecydował się na przykład Urząd Kontroli Węgier, gdzie przez dwa lata pracowali przedstawiciele Narodowego Urzędu Kontroli Wielkiej Brytanii, pomagający w dostosowaniu węgierskiego najwyższego organu kontrolnego do brytyjskiej struktury NOK. Myślę, że warto powiedzieć, iż wśród krajów kandydujących do UE Polska ma najbogatszą historię kontroli państwowej. Najwyższa Izba Kontroli powstała bowiem 83 lata temu. W okresie międzywojennym umocowanie NIK oraz jej uprawnienia były znacznie wybiegające naprzód w stosunku do umocowania organów kontroli innych państw. 83-letnia tradycja, mimo różnych perturbacji historycznych, jest utrzymywana, a ponadto bardzo wysoko oceniana jako osiągnięcie polskiej myśli politycznej i kontrolnej. Niedawno zorganizowaliśmy kolejne kolegium seminaryjne, poświęcone podstawom statusu konstytucyjnego oraz statusu prawnego Najwyższej Izby Kontroli w świetle standardów europejskich. Sądzę, że już wkrótce opublikowane zostaną wygłoszone wówczas referaty, które stanowiły bazę dyskusji. Warto dodać, że kolegium seminaryjne było bezpośrednio transmitowane przez Internet, a przez następne trzy tygodnie można się było z jego przebiegiem zapoznać na naszej stronie internetowej.</u>
          <u xml:id="u-3.1" who="#MirosławSekuła">Myślę, że kolejne kolegia seminaryjne będziemy obsługiwać w podobny sposób, gdyż pierwsza transmisja spotkała się z wielkim zainteresowaniem, zwłaszcza studentów uczelni, w których kontrola państwowa bądź finanse publiczne stanowią przedmiot studiów. I to tyle tytułem wstępu. Zgodnie z zapowiedzią, prosiłbym o udzielenie zgody na zabranie głosu przez dyrektora Bogusława Mozgę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#AndrzejPęczak">Bardzo proszę, panie dyrektorze.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#BogusławMozga">Wypada zacząć od tego, o czym pan prezes już wspomniał, a co wydaje mi się godne wyraźniejszego podkreślenia. Chodzi mianowicie o ponad osiemdziesięcioletnie doświadczenia NIK, które ukształtowały zarówno normatywne zasady postępowania kontrolnego, jak i stałe doskonalenie metodyki kontroli. Nie ulega wątpliwości, że stanowi to wielki atut Izby, dlatego jeszcze raz do tego faktu nawiązuję. Jeśli zaś chodzi o dostosowanie metodyki kontroli do zaleceń Unii Europejskiej, to rozpoczęliśmy je kilka lat temu poprzez szerokie upowszechnienie wiedzy na ten temat. Odbyło się to za pomocą wydania w formie podręczników i opublikowania w „Kontroli Państwowej” oraz w biuletynie wewnętrznym NIK - podstawowych dokumentów, stanowiących bazę merytoryczną w zakresie naszych działań dostosowawczych. Dokumenty te to: „Standardy kontroli INTOSAI”, „Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI”, „Kontrola wykonania zadań a modernizacja sektora publicznego” , „Wytyczne INTOSAI dotyczące najlepszych rozwiązań w zakresie kontroli prywatyzacji”. Kolejnym krokiem, jaki uczyniliśmy, było zaproszenie SIGMY, działającej z ramienia Komisji Europejskiej, w celu dokonania przeglądu partnerskiego. Poddanie się takiemu przeglądowi stanowiło ważne wydarzenie, ponieważ podmiot zewnętrzny - naturalnie, przy udziale pracowników Izby - skrupulatnie przeanalizował funkcjonowanie NIK, łącznie z metodami postępowania kontrolnego. Raport z owego przeglądu został przekazany m.in. parlamentowi. Jakie działania praktyczne podjęte zostały w Najwyższej Izbie Kontroli w celu dostosowania metodyki kontroli do zaleceń Unii Europejskiej? Otóż pierwszym pozytywnym przykładem bliskiej współpracy najwyższych organów kontroli państw Europy środkowej i wschodniej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego były prace specjalnej grupy roboczej, a następnie konferencja, która odbyła się w Warszawie w 1998 roku i w Pradze w roku 1999. W efekcie powstały „Zalecenia w sprawie funkcjonowania najwyższych organów kontroli”, wydane następnie w specjalnym numerze „Biuletynu Informacyjnego NIK”, w dwóch wersjach językowych - polskiej i angielskiej. Zaleceń, pod którymi podpisali się prezesi NOK krajów Europy środkowej i wschodniej, jest 11, w tym zalecenia dotyczące metodyki kontroli. Myślę, że trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, czym są w istocie „Standardy Kontroli INTOSAI”, „Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI” oraz „Międzynarodowe standardy kontroli Międzynarodowej Federacji Księgowych IFAC”. Otóż ze względu na fakt, że w Unii Europejskiej brak prawnych regulacji w zakresie zasad kontroli państwowej, czyli nie ma unormowań, które regulowałyby w tej dziedzinie zasady postępowania, instytucje europejskie uznały, że istotne będą wymienione standardy INTOSAI oraz europejskie wytyczne. Jakkolwiek więc dokumenty te nie mają charakteru wiążącego, to nie ulega wątpliwości, iż są uznanym standardem europejskim w postępowaniu kontrolnym i stanowią wzorzec, do którego można się odwoływać w przypadku dowolnej kontroli prowadzonej przez organy kontroli danego państwa.</u>
          <u xml:id="u-5.1" who="#BogusławMozga">Myślę, że warto wrócić na chwilę do oceny dokonanej przez SIGMĘ, działającą z ramienia Komisji Europejskiej. Wynika z niej, iż Najwyższa Izba Kontroli spełnia w zasadzie większość wymagań zawartych w standardach kontroli INTOSAI oraz w europejskich wytycznych ich stosowania. Zwrócono również uwagę na konieczność pewnego uzupełnienia. Ocena, o której mowa, podzielona została na dwie części, co polegało na tym, że przedstawiony został zakres zaleceń priorytetowych oraz zakres zaleceń pożądanych. W zakresie zaleceń priorytetowych w NIK opracowano m.in. „Misję i wizję. Strategię Najwyższej Izby Kontroli” i „Standardy kontroli NIK”, zawierające własne standardy Izby, naturalnie, z wykorzystaniem standardów kontroli INTOSAI oraz europejskich wytycznych ich stosowania. Opracowane standardy przesłane zostały do brytyjskiego Narodowego Biura Kontroli, gdzie zyskały bardzo dobrą opinię. Poza pewnymi sugestiami w drobnych sprawach brytyjscy specjaliści uznali, iż standardy przygotowane przez Izbę spełniają wszelkie wymogi obowiązujące przy tego typu dokumentach. Z opinii wynika, że stanowią one dokument, który równie dobrze mógłby być stosowany także w Wielkiej Brytanii ze względu na stopień podobieństwa zastosowanych rozwiązań. W dostarczonym Komisji dokumencie dość szeroko przedstawiliśmy różne aspekty dostosowania metodyki kontroli NIK do zaleceń Unii Europejskiej, dlatego też w niniejszej wypowiedzi chciałbym się skoncentrować tylko na najważniejszych działaniach podjętych w Izbie w związku z potrzebą rozwoju i unowocześnienia metodyki kontroli w zakresie wynikającym ze standardów europejskich. Tak więc opracowany został wspomniany już podstawowy, kierunkowy dokument pn. „Misja i wizja. Strategia Najwyższej Izby Kontroli”, który jako załącznik nr 1 zawarty jest w dostarczonym państwu materiale. Opracowane zostały również „Standardy kontroli Najwyższej Izby Kontroli”, stanowiące w naszym materiale załącznik nr 2. Przygotowaliśmy też pilotażowe egzemplarze „Podręcznika kontroli”, który został poddany publicznej debacie w Izbie poprzez opublikowanie w formie elektronicznej na stronie Departamentu Strategii Kontroli. Wszyscy zainteresowani mogą się zapoznać z jego treścią i jest to naszym zdaniem dobra metoda na zebranie opinii kontrolerów, którzy mogą również pod adresem podręcznika zgłaszać sugestie. Dodać trzeba, że niektóre fragmenty z pewnością pozostaną w podręczniku, choć mogą zostać zmodyfikowane. Co do pozostałych części zakładamy, że będą się zmieniać, ponieważ podręcznik ma być „żywym dokumentem”. Tak właśnie został skonstruowany, by można było poszczególne elementy wymieniać czy też dodawać nowe. W Najwyższej Izbie Kontroli coraz szerzej wykorzystuje się narzędzia informatyczne, choć od razu zastrzec trzeba, że w tej dziedzinie wiele jeszcze mamy do zrobienia. Zakupiony został specjalny program ACL, służący do obróbki danych pochodzących z różnych systemów informatycznych, umożliwiający tworzenie raportów w postaci zestawień liczbowych, procentowych i wykresów. Dlatego też stwarza możność szybkiego przeprowadzania kontroli finansowej.</u>
          <u xml:id="u-5.2" who="#BogusławMozga">Obecnie testujemy go. Myślę, że trzeba jednak wspomnieć w tym kontekście o pewnych trudnościach, jakie mamy z dostępem do danych elektronicznych w kontrolowanych przez nas jednostkach. Żeby zmienić tę sytuację, trzeba wpierw pokonać barierę psychologiczną, co pozwoli uświadomić kontrolowanym, że NIK w najbliższej przyszłości będzie w nieco inny sposób chciała korzystać z danych w poszczególnych jednostkach, tak by można było dane te przetwarzać elektronicznie. W ramach działań dostosowawczych do zaleceń Unii Europejskiej opracowano również i wdrożono metodykę kontroli prywatyzacji, inwestycji informatycznych oraz kontroli obszarów zagrożonych korupcją. Izba posługuje się w tym zakresie trzema bardzo ważnymi dokumentami. W ramach prac EUROSAI przygotowano metodykę kontroli ochrony środowiska dla kontroli równoległych, prowadzonych przez najwyższe organy kontroli różnych krajów. W dwumiesięczniku NIK pt. „Kontrola Państwowa” opublikowano ponad 40 artykułów na temat podstaw prawnych Najwyższej Izby Kontroli pod rządami ustawy o NIK z 1994 roku, które dotyczą także metodyki kontroli, jak też kilkadziesiąt artykułów na temat funkcjonowania najwyższych organów kontroli w innych państwach, a informowano w nich m.in. o metodyce kontroli stosowanej w tych organach. W roku 2000 nakładem Wydawnictwa Sejmowego, przy współpracy Izby, ukazał się komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, będący bardzo ważnym dokumentem. Jak już wspomniałem, w „Kontroli Państwowej” oraz w „Biuletynie Informacyjnym NIK” opublikowane zostały „Standardy kontroli INTOSAI” oraz „Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI”. Kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli uczestniczyli w kontrolach Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na terenie Polski, dotyczących wykorzystania środków PHARE w zakresie ochrony środowiska w naszym kraju. Izba przewodniczy ponadto grupie roboczej EUROSAI do spraw ochrony środowiska, której celem jest inicjowanie międzynarodowych kontroli środowiska, prowadzonych na naszym kontynencie przez NOK. W „Biuletynie Informacyjnym”, periodyku wewnętrznym NIK, w stałej rubryce pn. „Poradnik kontrolera” prezentowane są materiały pomocnicze o charakterze metodycznym - zarówno opracowania własne, jak i opracowania najwyższych organów kontroli innych państw. Rubryka ta służy upowszechnianiu nowej wiedzy na temat metodyki kontroli. W czerwcu 2000 roku odbyło się ważne seminarium nt. wykorzystania „ Standardów kontroli INTOSAI” oraz „Europejskich wytycznych stosowania standardów kontroli INTOSAI” z udziałem sześćdziesięciu pracowników NIK oraz pracowników NOK ze Szwecji, Wielkiej Brytanii, jak też Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, a także ekspertów SIGMY. Spotkanie to miało na celu wypracowanie dobrych podstaw merytorycznych do tworzonych w Izbie dokumentów metodycznych. Już na zakończenie chciałbym powiedzieć kilka zdań na temat kierunków działania Najwyższej Izby Kontroli w zakresie rozwoju metodyki. Ponieważ kwestia ta jest dość szczegółowo omówiona w przekazanym państwu materiale, skoncentruję się na zasadniczych jej aspektach.</u>
          <u xml:id="u-5.3" who="#BogusławMozga">Otóż w metodyce kontroli oraz w ustaleniach kontroli, ocenach i wnioskach kontynuować będziemy działania mające na celu zwrócenie szczególnej uwagi na mechanizmy powstawania nieprawidłowości i ich przyczyny w funkcjonowaniu kontrolowanych jednostek i organów państwa. Mechanizmy bowiem powstawania nieprawidłowości i ich przyczyny to właśnie zakres, który nie zawsze najlepiej wypadał w naszych kontrolach, stąd właśnie szczególne skupienie uwagi na tym obszarze. Zwrócimy też uwagę na szersze wykorzystanie w postępowaniu kontrolnym techniki komputerowej. Jak powiedziałem, NIK musi w tym zakresie zrobić jeszcze wiele, a to jedno z najważniejszych zadań, które powinniśmy w najbliższym czasie zrealizować, przy czym mamy świadomość, że nie jest to sprawa prosta. Kontynuować też będziemy współpracę międzynarodową, w tym zwłaszcza wymianę doświadczeń w zakresie metodyki i kontroli. Współpraca ta już przyniosła pożądane rezultaty. Można zdecydowanie stwierdzić, że to właśnie w wyniku intensywnej współpracy międzynarodowej NIK tak szybko udało się opracować własne dokumenty metodyczne, a więc oczywista jest konieczność jej kultywowania. Sądzę, że to już wszystko, co chciałem członkom Komisji na razie przekazać.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#AndrzejPęczak">Dziękuję. Rozpoczynamy dyskusję. O głos prosi pan wiceprezes.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#ZbigniewWesołowski">Prosiłbym o informację, czy pan przewodniczący dopuszcza możliwość odbycia dyskusji związanej z obydwoma punktami porządku.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#AndrzejPęczak">Sądzę, że tak właśnie powinniśmy postąpić, ponieważ w grę wchodzą sprawy nakładające się w dużej części na siebie. Na razie zaś proszę pana wiceprezesa o zaprezentowanie tematyki dotyczącej metodologii wykonywania zadań kontrolnych - na podstawie działalności wybranego departamentu.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#ZbigniewWesołowski">Sądzę, że dobrze będzie po wypowiedzi dyrektora Bogusława Mozgi, który przedstawił opracowania, przejść do konkretnej jednostki, by na jej przykładzie sprawdzić, jak teoretyczne rozwiązania realizowane są w praktycznej działalności. Odniosę się do tej sprawy w kilku aspektach. Dostarczyliśmy państwu ogólny materiał dotyczący metodologii wybranych zagadnień na podstawie jednej jednostki, Departamentu Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego. Współpracuję bezpośrednio z tą jednostką, dlatego też ją właśnie wybrałem na przedmiot swej wypowiedzi. Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego współpracuje z sejmowymi Komisjami, głównie zaś z Komisją Edukacji, Nauki i Młodzieży, Komisją Kultury Fizycznej i Sportu, Komisją Kultury i Środków Przekazu, Komisją Łączności z Polakami za Granicą, Komisją Mniejszości Narodowych i Etnicznych. Współpraca polega na bieżącym utrzymywaniu kontaktów z nimi, na uczestniczeniu dyrektora bądź też innej osoby z kierownictwa departamentu w posiedzeniach. Kiedy zaś należy przedłożyć informację z wyników kontroli, czynię to na ogół ja. Kontrole, o których wspomniałem, są kontrolami wynikającymi z planów pracy NIK, z priorytetów przyjętych przez Izbę, ale bywają również kontrole doraźne, zlecane przez wymienione Komisje sejmowe, a realizowane przez departament. W grę wchodzą też kontrole podejmowane wskutek decyzji prezesa NIK. Jakie obszary są kontrolowane? Nauka, szeroko rozumiany obszar oświaty, obszar szkolnictwa wyższego, obszar kultury i środków przekazu, jak też obszar kultury fizycznej i sportu. Jeśli chodzi o szkolnictwo wyższe, zaznaczyć trzeba, że wprawdzie nie kontrolujemy szkolnictwa niepublicznego, ale kontrolujemy nadzór nad nim, sprawowany przez organ do tego uprawniony, czyli urząd ministra edukacji narodowej i sportu. W odniesieniu do obszaru kultury warto dodać, że jesteśmy właśnie po zakończeniu kontroli m.in. Telewizji Polskiej SA, gdzie kontrolowaliśmy wypełnianie przez nią jej funkcji oraz gospodarowanie majątkiem. Przypomnę, że zgodnie z ustawą prezes może zlecić departamentowi również kontrolę nie związaną z zakresem działalności tego departamentu. Zdarza się to niezmiernie rzadko, lecz bywało w historii działania NIK, że departamentom rzeczowo nie powiązanym z daną problematyką powierzano przeprowadzenie kontroli. Jeśli zaś chodzi o metodologię wykonywania zadań, zacząć wypada od tego, że metodologia to nauka o naukowych metodach, o systemie doktryn badawczych wynikających z określonego systemu teoretycznego. Sądzę jednak, że gdybym w tym duchu chciał kontynuować wypowiedź, byłoby to nietaktem z mojej strony, dlatego też pozwolę sobie posługiwać się językiem nie związanym z definicją metodologii, tym bardziej że istotniejsze jest pełne uświadomienie sobie, czemu metodyka ma służyć. Otóż uważamy, że metodyka ma służyć jak najskuteczniejszemu osiągnięciu celu kontroli, a celem każdej kontroli jest ocena sytuacji między stanem planowanym, stanem pożądanym a stanem rzeczywistym, stwierdzonym w czasie kontroli. Naszym zadaniem jest w związku z tym wyposażenie kontrolerów w metody - zgodne z konstytucją oraz ustawą o NIK - które pozwoliłyby jak najszybciej i jak najekonomiczniej określić ów stan, co byłoby jednoznaczne z osiągnięciem celu kontroli.</u>
          <u xml:id="u-9.1" who="#ZbigniewWesołowski">Jak wiemy, zawsze powstają kontrowersje na tle doboru jednostek kontrolowanych. Może warto więc dodać, że w NIK posługujemy się dwoma sposobami typowania jednostek przewidzianych do kontrolowania. I tak po pierwsze, odbywa się to według pewnych kryteriów, na przykład według ilości wydanych środków, otrzymanych największych dotacji, po drugie zaś, stosujemy kryterium losowe, którego zasady nie ma potrzeby przybliżać, bo jest oczywista. Dyrektor Bogusław Mozga mówił już o pewnych metodach informatycznych, które ułatwią w przyszłości objęcie kontrolą większej niż dotychczas bazy, ułatwiając zarazem sprawdzenie większej liczby jednostek, a zatem nie będę rozwijał tego tematu. Chciałbym natomiast wspomnieć o wstępnym określaniu przed podjęciem kontroli tak zwanych obszarów ryzyka. Na jakiej podstawie się je określa? Otóż wynikają one przede wszystkim z analizy przedkontrolnej, czyli analizy stanu prawnego, pewnych informacji, którymi NIK dysponuje. Następną fazą potwierdzającą ich istnienie jest kontrola rozpoznawcza, poprzedzająca kontrolę koordynowaną. Obszary ryzyka formułujemy w tym celu, by nie poddawać kontroli absolutnie wszystkiego, lecz skoncentrować się na istocie sprawy mogącej naszym zdaniem budzić niepokój i świadczyć o nieprawidłowościach. Etapem ostatnim jest przygotowanie samej kontroli, która to czynność spoczywa na koordynatorze kontroli, a powstały wówczas dokument przedstawia się kierownictwu, które go przyjmuje. W dokumencie owym ukazuje się cel kontroli, jej podstawy prawne, tematykę oraz metody. Dokument zawiera więc informację, jakimi metodami kontrola będzie przeprowadzana, jakie pytania należy postawić, jakie informacje zebrać, jakich ewentualnie świadków przesłuchać. Po przyjęciu programu odbywamy naradę przedkontrolną, podczas której odbywa się też szkolenie inspektorów mających dokonać kontroli, przekazywanie im wiedzy koordynatora w danej sprawie. Bardzo często zapraszamy na takie narady również przedstawicieli organu, którego jednostka ma zostać poddana kontroli. Bywa, że jest to minister, bywa, że upoważniony wiceminister, który informuje, co w przedmiotowym zakresie dzieje się aktualnie w danej jednostce. To bardzo potrzebny z naszego punktu widzenia element przedkontrolny. W czasie samego procesu kontrolnego realizowany jest program, o którym przed chwilą mówiłem, a po zakończeniu kontroli odbywa się zwykle narada pokontrolna, podczas której kontroler przedstawia stwierdzone przez siebie nieprawidłowości, naruszenia prawa, wnioski. Składany jest też wówczas projekt protokołu do podpisu przez jednostkę kontrolowaną. Niezmiernie istotną sprawą jest śledzenie wyników kontroli. Obecnie na przykład, w związku z analizą wykonania budżetu państwa za rok 2001, sprawdzamy, jak adresaci naszych wniosków z roku 2000 zrealizowali je w roku ubiegłym. Ze wstępnych informacji, jakie zebrałem, wynika, że niestety, nie wszystkie zalecane wnioski zrealizowano. Ale nie to zagadnienie jest przedmiotem dzisiejszych obrad. Wspomniałem o analizowaniu wykonania wniosków, by wykazać, że nie poprzestajemy na odpowiedzi uzyskanej od podmiotu kontrolowanego na wystąpienie pokontrolne NIK. Nie jest tematem niniejszego posiedzenia również kwestia procedury stosowanej w Izbie. Zasygnalizuję więc tylko, że to procedura dość złożona i czasochłonna. Niemniej jednak - co trzeba podkreślić - jest to zarazem procedura, która daje drugiej stronie szansę wypowiedzenia się i zaprezentowania swojego stanowiska. Bywają dość kłopotliwe sytuacje, powstające wówczas, gdy kontrola dotyczy działalności byłych kierowników jednostek kontrolowanych, na przykład nie sprawujących już funkcji prezesów agencji.</u>
          <u xml:id="u-9.2" who="#ZbigniewWesołowski">Staramy się udostępnić im i protokół, i wystąpienie pokontrolne, by mogli w tej sprawie złożyć oświadczenie i nie czuli się zaskoczeni wnioskami. Chciałbym zaznaczyć, że opisane działanie dotyczy nie tylko tego jednego departamentu, który potraktowaliśmy jako przykład, bo tak się dzieje i w departamentach pozostałych. Trzeba też dodać, że poszczególne delegatury mają pod omawianym względem kompetencje podobne do kompetencji centrali. Przytaczana literatura odnosząca się do metodyki kontroli jest w gruncie rzeczy literaturą dość ubogą, mówiącą w zasadzie tylko o standardach, o wytycznych, podczas gdy temat samej metodyki kontroli nie jest jeszcze w pełni przeanalizowany. Nie ulega jednak wątpliwości, że do każdej kolejnej kontroli powinna być dobrana odpowiednia metodyka, umożliwiająca jak najskuteczniejsze osiągnięcie celu kontroli.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-10">
          <u xml:id="u-10.0" who="#AndrzejPęczak">Dziękuję. Proszę o zadawanie pytań odnoszących się do obydwu punktów porządku.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-11">
          <u xml:id="u-11.0" who="#ElżbietaKruk">W przygotowanie dokumentów, o których mówili przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli, włożona została niewątpliwie ogromna praca, mam jednak wrażenie, że to dopiero pewien etap całości działań z tego zakresu, że nastąpią jeszcze zmiany. Na razie zaś prosiłabym o odpowiedź w sprawie zaleceń priorytetowych, o których była mowa w kontekście przeglądu partnerskiego, dokonanego przez specjalistów z SIGMY. Konkretnie zaś chodzi mi o zalecenie dotyczące wprowadzenia systemowej koncepcji oceny jakości, polegającej na nadzorze poszczególnych faz postępowania kontrolnego oraz na ocenie jakości kontroli po jej zakończeniu i dokonywaniu ewentualnych korekt zasad i metod postępowania kontrolnego NIK. Z pewnością ocena ta w jakiejś formie funkcjonuje i teraz, ale w materiałach, które otrzymaliśmy, tylko w „Standardach kontroli Najwyższej Izby Kontroli” znalazłam zapis zapowiadający powstanie programu przeprowadzania przeglądu i oceny kontroli zakończonych. Wiadomo mi natomiast, że na przykład Europejski Trybunał Obrachunkowy ma w tym zakresie poważnie zaawansowane procedury, które ujęte zostały w formie podręcznikowej. Chciałabym się więc dowiedzieć, czy prace w zakresie zmiany postępowania są już zaawansowane. Interesuję się tym, bo wiadomo, jak ogromne znaczenie ma to dla jakości pracy, dla poszczególnych kontrolerów i dla całej Izby. Zewnętrzna kontrola jakości ułatwia ponadto wykorzystywanie wzajemnych doświadczeń - poprzez propagowanie pewnych wzorców, przez ukazywanie negatywnych stron. Dobrze prowadzona kontrola przekłada się również na obiektywną ocenę kontrolera, jak też jednostek organizacyjnych NIK. Dziś natomiast np. ocena pracy delegatur opiera się w znacznej mierze na statystyce - uwzględnia się m.in. liczbę jednostek skontrolowanych, czas trwania kontroli w przeliczeniu na jednego kontrolera. A sądzę, że wszyscy jesteśmy zgodni, iż nie da się w ten sposób dokonać prawdziwej oceny jakości pracy. Z przeszłości znana jest praktyka, według której celowo konstruowano tematy kontroli pozwalające na przeprowadzenie kilkudziesięciu dość wąsko zakrojonych kontroli w jednym obszarze, np. w aptekach czy w przedszkolach. Były to tematy niekoniecznie najistotniejsze dla funkcjonowania państwa, lecz wydatnie podnosiły statystykę pracy poszczególnych jednostek organizacyjnych NIK.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-12">
          <u xml:id="u-12.0" who="#ZdzisławKałamaga">W nawiązaniu do raportu SIGMY chciałbym przypomnieć, że napisano w nim, iż istnieje potrzeba wprowadzenia w szerszym zakresie europejskich wytycznych, dotyczących zwłaszcza oceny istotności i ryzyka kontroli, dowodów i podejścia do kontroli, oceny systemów kontroli wewnętrznej i badania jej funkcjonowania, pobierania próby do kontroli, dokumentacji, sporządzania sprawozdań oraz zapewnienia jakości. Ponieważ jest to w zasadzie szereg bardzo ogólnych sformułowań, chciałbym się dowiedzieć, czy spełnienie powyższych zaleceń miałoby zdaniem kierownictwa Najwyższej Izby Kontroli wymagać zmiany obwiązujących obecnie w naszym kraju aktów prawnych. W moim bowiem przekonaniu pociągnęłoby za sobą konieczność nowelizacji licznych ustaw. Prosiłbym też o informację, na jakim etapie znajdują się prace prowadzące do realizacji tych zaleceń. I kolejny aspekt sprawy - kryteria kontroli, nie kwestionowane bynajmniej w raporcie, a dotyczące legalności, gospodarności, celowości oraz rzetelności. Raport sugeruje natomiast, by doprecyzowane zostało znaczenie wymienionych pojęć. To rzeczywiście sprawa niezmiernie istotna, bo jak nam wszystkim wiadomo, działanie legalne może się w końcu okazać działaniem niegospodarnym bądź też odwrotnie. Wspominam o tym nie pierwszy raz, opierając się na doświadczeniach własnych. Co już zrobiono, by wykluczyć nakładanie się wymienionych pojęć na siebie i uprościć opisaną sytuację tak, aby podejmowane działania gospodarne nie okazywały się raptem nielegalne i odwrotnie? Zdaję sobie, naturalnie, sprawę, że bardzo trudne jest precyzyjne określenie powyższych pojęć, ale trzeba podjąć trud ich sprecyzowania dla czystości intencji kontrolerów, jak też dla zapewnienia spokoju wewnętrznego kierownictwa kontrolowanej jednostki. Na razie bowiem funkcjonują ze świadomością, że podejmując działania w pełni legalne, mogą narazić się na zarzut niegospodarności. Myślę, że najwyższa już pora na podjęcie próby precyzyjnego ujęcia znaczenia poszczególnych kryteriów.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-13">
          <u xml:id="u-13.0" who="#AndrzejPęczak">Czy są inne pytania? Nie ma chętnych do zabrania głosu, a zatem pozwolę sobie na zgłoszenie kilku uwag. Rozumiem, oczywiście, że daleko nam do systemu francuskiego, zupełnie odmiennego zresztą, ale na tle rozważań o wchłonięciu przez Najwyższą Izbę Kontroli izb obrachunkowych prosiłbym przedstawicieli NIK o wyrażenie opinii, czy realizacja tych zamierzeń nie zbliżyłaby powstałego systemu do systemu francuskiego, w którym zadania izb obrachunkowych i najwyższego organu kontroli znajdują się w jednym ręku. Czy kierownictwo NIK jest zdania, że i u nas powinna funkcjonować jedna instytucja kontrolna, kontrolująca zarówno państwo, jak i samorządy? Prosiłbym też o podanie, w którym miejscu umownej skali od jednego do stu znajduje się obecnie proces dostosowywania naszych rozwiązań do zaleceń Unii Europejskiej. Czy można założyć, że chodzi o 60, 70 czy może nawet 100 stopień tej skali? Przedstawiciele Izby podkreślają znaczenie współpracy międzynarodowej w omawianym zakresie, którą to współpracę i ja uważam zresztą za zjawisko w pełni godne poparcia. Pan prezes stwierdził, że dzięki osiemdziesięciokilkuletniej tradycji NIK dobrze wypada wśród najwyższych organów kontroli innych państw europejskich. Chciałbym się więc dowiedzieć, którym krajom dorównujemy, a które wciąż nas jeszcze w omawianym względzie wyprzedzają. Jeśli chodzi o zalecenia priorytetowe, wskazywane przez SIGMĘ, prosiłbym o podanie przybliżonego stopnia ich realizacji, jak też o informację, z jakich propozycji nie będących zaleceniami Izba już skorzystała. Wspomnieli panowie, że NIK nie może w pełni korzystać z opracowanych metod informatycznych, ponieważ są trudności z uzyskiwaniem danych od jednostek kontrolowanych. Prosiłbym o opinię, kiedy najpóźniej, zdaniem przedstawicieli Izby, techniki komputerowe bezwzględnie powinny być w pełni wykorzystywane i jakie w tym celu należy przeprowadzić zmiany. Moje szczególne zainteresowanie tą kwestią wynika z tego, że prawdopodobnie wystąpimy z dezyderatem, dlatego też chciałbym zebrać jak najwięcej materiału na ten temat. W nawiązaniu do wypowiedzi prezesa Zbigniewa Wesołowskiego chciałbym stwierdzić, iż wyznaczanie obszarów ryzyka to bardzo znaczący element przygotowywanych kontroli. Dlatego też wdzięczny będę, jeśli pan prezes powie, jaka jest waga informacji napływających z zewnątrz - w postaci m.in. listów anonimowych. W jakim stopniu wpływają one na decyzję o przeprowadzeniu kontroli? Mówili panowie o decyzjach podejmowanych w wyniku ustaleń Komisji sejmowych, wystąpień poselskich, to oczywiste, gdyż jako posłowie mamy prawo zlecania kontroli. Myślę, że interesujące by były informacje, czy Izba podejmuje również kontrole w efekcie doniesień z zewnątrz. Interesują mnie też zlecenia nadzwyczajne, jaka jest ich skala? Czy mam rację, sądząc, że dotyczą one ekstremalnych przypadków jednostkowych? Prosiłbym też o rozwinięcie tematu kontroli kontroli. Prezes Mirosław Sekuła wspomniał o kontrolach zewnętrznych i wewnętrznych, a prosiłbym o przybliżenie kwestii kontroli kontroli, czyli o informacje na temat metody sprawdzania ustaleń własnej kontroli wewnątrz NIK. Omawiamy dziś sytuację na podstawie wytypowanego departamentu Izby, natomiast kontynuować będziemy rozważania na posiedzeniu wyjazdowym, które planujemy zorganizować w najbliższych tygodniach.</u>
          <u xml:id="u-13.1" who="#AndrzejPęczak">W imieniu prezydium Komisji zapraszam państwa na posiedzenie w łódzkiej delegaturze Izby, na przykładzie której chcielibyśmy rozpatrzyć sprawę metodologii i pracy delegatur. Czy ktoś z posłów ma jeszcze pytania?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-14">
          <u xml:id="u-14.0" who="#StanisławPiosik">Chciałbym skierować pytania do prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Otóż w materiale NIK podano, że na posiedzeniu Rady Europejskiej, odbytym w grudniu 1997 roku w Luksemburgu, ustalono, iż Komisja Europejska sporządzać będzie okresowe raporty oceniające postęp poszczególnych krajów kandydujących, zgodnie z kryteriami przyjętymi w Kopenhadze. Interesuje mnie, jak wygląda Polska na tle innych państw kandydujących do Unii. Zapoznałem się z materiałem pt. „Metodologia wykonywania działań kontrolnych - na podstawie działalności Departamentu Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego NIK” i interesowałyby mnie wyniki kontroli odnoszące się do oświaty, szczególnie zaś do realizacji zadań związanych z utworzeniem gimnazjów, finansowania wydatków ze środków budżetowych.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-15">
          <u xml:id="u-15.0" who="#AndrzejPęczak">Skoro nie ma następnych pytań, proszę pana prezesa o ustosunkowanie się do podniesionych kwestii.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-16">
          <u xml:id="u-16.0" who="#MirosławSekuła">W odniesieniu do wypowiedzi posłanki Elżbiety Kruk i pytania przedmówcy na temat oceny kontroli kontroli wyjaśnić trzeba, iż ocena procesu kontrolnego składa się z trzech części. I tak najpierw następuje ocena samego procesu postępowania kontrolnego przez poszczególnych prowadzących kontrolę, czyli ocena kontrolerów dokonywana przez koordynatorów kontroli. Część następna to ocena kontrolerów i koordynatorów przez kierownika jednostki prowadzącej kontrolę, czyli przez dyrektora delegatury bądź dyrektora departamentu. I kolejna część, dotycząca kierownictwa ścisłego i szerokiego. Ścisłego - w zakresie przyporządkowania pod bezpośredni nadzór poszczególnych jednostek kontrolnych poszczególnym wiceprezesom, a szerokiego to dyskusje kierownictwa Izby nad poszczególnymi materiałami kontrolnymi i ocenianie ich. Istnieje również niezmiernie istotny nurt - ocena pracowników kontroli. Jest to ocena pracowników mianowanych, a była dokonywana zgodnie z ustawą, która mówiła, że musi się to odbywać nie rzadziej niż raz na trzy lata. Z reguły dokonywano jej właśnie raz na trzy lata. W roku bieżącym kończy się ów trzyletni okres, w związku z czym ocena taka zostanie przeprowadzona. Podpisałem jednak z rocznym wyprzedzeniem zarządzenie, w myśl którego w latach następnych ocena pracowników mianowanych dokonywana będzie corocznie. Nie chodzi bynajmniej o to, żeby zwiększyć zakres tej kontroli i jej dolegliwość, lecz o to, aby ją upowszechnić, przez co przestanie stanowić nadzwyczajne wydarzenie zarówno w funkcjonowaniu Izby, jak i w życiu zawodowym kontrolera. Zaletą takiego rozwiązania jest ponadto to, że w ten sposób ocena będzie dokonywana na bieżąco, co wiąże się też z planem wprowadzenia od roku przyszłego indywidualnej oceny każdego procesu kontrolnego. Zgodnie z procedurą stosowaną w niektórych instytucjach kontrolnych Unii Europejskiej - na przykład w Europejskim Trybunale Obrachunkowym, w Trybunale Obrachunkowym Francji czy też Narodowym Biurze Kontroli Wielkiej Brytanii - każda kontrola miałaby swą metryczkę kontrolną, gdzie każdy przyjmujący kolejny materiał dokonuje oceny materiału już przyjętego. Jeżeli ktoś, przyjmując materiał kontrolny, oceni go wysoko, po czym na następnym szczeblu materiał przez niego sygnowany zyska ocenę negatywną, będzie to oznaczać, że albo istnieje znacząca rozbieżność w ocenach, albo też ocena dokonana na niższym szczeblu jest niewłaściwa, powierzchowna lub też wręcz błędna. Przypuszczam, że uda się wprowadzić przedstawiony system kontroli każdego procesu kontrolnego równolegle do oceny procesu postępowania kontrolnego oraz do oceny pracowników kontroli. Kolejny system kontroli to kontrola wewnętrzna. W Najwyższej Izbie Kontroli jest ona stosowana do kontrolowania funkcjonowania poszczególnych jednostek organizacyjnych lub spraw nadzwyczajnych. Chodzi o ewentualne skargi na kontrolera lub też na proces kontrolny. Przykładem skargi na proces kontrolny jest - o czym już informowałem państwa - zwrócenie przez jednego z ministrów uwagi, słusznie zresztą, że niedopuszczalne jest, by okres rozpatrywania kontroli - czyli okres między zgłoszeniem przez jednostkę kontrolowaną zastrzeżeń do protokołu kontroli a przedłożeniem wystąpienia pokontrolnego - trwał na przykład 10 miesięcy, jak to się w przywołanym przypadku zdarzyło. Sprawy takie są kierowane do kontroli wewnętrznej, podobnie jak poszczególne skargi na kontrolerów.</u>
          <u xml:id="u-16.1" who="#MirosławSekuła">Jeśli kontrola wewnętrzna wykaże, że podejrzenie przewinienia ze strony kontrolera jest uzasadnione, wówczas wdrażane jest postępowanie dyscyplinarne, niezależne od kontroli wewnętrznej. I to właśnie są etapy kontrolowania kontroli funkcjonujące w ramach NIK, z tym jednym jeszcze nie wdrożonym, a zawartym w zaleceniach z przeglądu partnerskiego SIGMY, co do którego mam nadzieję, iż uda się na tyle dopracować, żeby stał się możliwy do wdrożenia od początku przyszłego roku. Myślę, że wyjaśniając powyższe kwestie, odpowiedziałem także na pytanie posła Zdzisława Kałamagi. Jeśli zaś chodzi o kolejne pytanie pana posła, odnoszące się do zaleceń SIGMY, to zalecenia owe podzielić można na dwie części, i tak właśnie w NIK postąpiliśmy. Część pierwsza to zalecenia, które można wprowadzić w ramach obowiązujących przepisów prawa. Przeprowadziliśmy na ten temat wnikliwą dyskusję, m.in. na posiedzeniu Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, jak też w gronie kierownictwa NIK, gdzie kwestia ta była rozważana kilkakrotnie. Efektem dyskusji jest pismo okólne w sprawie usprawnienia procesów kontrolnych z 12 kwietnia 2002 roku, dołączone do przekazanych państwu materiałów w postaci załącznika nr 5. W piśmie tym zawarliśmy możliwości realizacji zaleceń SIGMY oraz wnioski z dyskusji przeprowadzonej w NIK, a jak wspomniałem, możliwe jest to bez zmiany ustaw i innych aktów prawnych dziś obowiązujących. Na stronie 1 tego pisma mogą państwo przeczytać, że zalecam kierowanie się opisanymi niżej wytycznymi w procesie kontrolnym, poczynając od 1 września 2002 roku. Dlaczego akurat od tej daty? Dlatego mianowicie, że zmiany są stosunkowo głębokie, co stwierdziły dwa niezależne zespoły przygotowujące w NIK materiały. Są one zdania, iż możliwa jest poważna zmiana w celu usprawnienia postępowania kontrolnego oraz wdrożenia zaleceń z procesu kontrolnego w ramach obecnego prawa. Zmiana wszakże i wdrożenie wymaga odpowiedniego szkolenia kontrolerów. Najważniejszą kontrolą, która w żaden sposób nie powinna być zaburzona, jest trwająca właśnie kontrola budżetu państwa, czyli przygotowanie analizy z wykonania budżetu za rok ubiegły. Żeby więc umożliwić spokojne zakończenie tej kontroli według zasad obowiązujących dotychczas oraz pozostawić czas na szkolenie według wytycznych zawartych w piśmie okólnym, termin stosowania wspomnianych zaleceń ustaliłem na 1 września roku bieżącego. Poleciłem też dyrektorom delegatur, departamentów kontrolnych i wspomagających kontrolę przeprowadzenie w terminie do 31 sierpnia 2002 roku szkoleń i dyskusji w sprawie uproszczenia postępowania kontrolnego w ramach obowiązujących przepisów, ze zwróceniem szczególnej uwagi na sprawy przedstawione w piśmie okólnym. Mam nadzieję, że proces ten uwieńczony zostanie powodzeniem. Jeśli szkolenie przeprowadzone zostanie prawidłowo, duża część zarówno zaleceń SIGMY, jak i wniosków z dyskusji wewnętrznej odbytej w NIK oraz z dyskusji zewnętrznej nad procesem kontrolnym, w tym i dyskusji prowadzonej w Komisji do Spraw Kontroli Państwowej w ciągu ostatnich trzech lat, będzie uwzględnionych. Są jednak i takie zalecenia, których wdrożenie wiąże się z koniecznością zmiany ustawy. Główny zespół, pracujący pod kierunkiem doktor Krystyny Szajdakowskiej, jak też zespół wspomagający, kierowany przez panią Dorotę Safjan, doradcę prezesa NIK, nie znalazły w standardach INTOSAI ani też w wytycznych obszarów, które wymagałyby zmian najwyższego szczebla, czyli statusu konstytucyjnego czy dostosowania NIK do innego modelu funkcjonowania kontroli. Są natomiast obszary, które wymagają zmiany ustawy, w związku z czym sądzę, iż jeśli Komisja uzna to za konieczne, to w najbliższym czasie będziemy w stanie przedstawić obszary wymagające zmiany ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Jeśli chodzi o pytanie posła Andrzeja Pęczaka zadane w kontekście regionalnych izb obrachunkowych, wymaga ono nieco szerszej odpowiedzi.</u>
          <u xml:id="u-16.2" who="#MirosławSekuła">Obecnie bowiem kontrola systemu finansów publicznych odbywa się dwuszczeblowo. Pierwszy z tych szczebli to szczebel centralny, na którym dokonywana jest kontrola budżetu państwa, tzw. kontrola zupełna, dokonywana corocznie przez Najwyższą Izbę Kontroli. Drugi szczebel to kontrola regionalna finansów, dokonywana przez regionalne izby obrachunkowe, jest to również kontrola coroczna, czyli zupełna. Obydwie te kontrole uzupełniają się wzajemnie. Czymś zupełnie innym jest natomiast kontrola, którą można nazwać kontrolą wykonania zadań, a która prowadzona jest praktycznie tylko przez Najwyższą Izbę Kontroli w całym obszarze funkcjonowania państwa. Uważam, że możliwe są obydwa rozwiązania, czyli na przykład pozostawienie status quo, naturalnie, przy znacznie bliższej współpracy NIK oraz RIO. Jak już informowałem członków Komisji na jednym z poprzednich posiedzeń, w lutym zawarte zostało porozumienie między Krajową Radą Regionalnych Izb Obrachunkowych i Najwyższą Izbą Kontroli, a teraz trwają intensywne prace nad koordynowaniem zarówno metodyki przeprowadzania kontroli, jak i koordynowaniem samych kontroli. Bardzo ważną, już funkcjonującą korzyścią płynącą z zawartego porozumienia jest fakt, że powoli doprowadzamy do ujednolicenia interpretacji prawnej przepisów. Podkreślam ten fakt, bo, jak wiadomo, ogromną uciążliwością było dla kontrolowanych, że RIO wysuwały poważne niekiedy zastrzeżenia wobec zupełnie innych spraw niż NIK. Dochodziło czasem do sytuacji, w której fakty oceniane pozytywnie przez jedną jednostkę, przez drugą przedstawiane były jako nieprawidłowości. Mamy nadzieję, że po ujednoliceniu interpretacji przepisów nie będzie już to możliwe, podobnie jak nakładanie się na siebie terminów kontroli, bo i tę sferę poddajemy pracom koordynacyjnym, by uniknąć zdarzającej się dotychczas sytuacji, w której w jednym urzędzie przeprowadzali kontrolę i inspektorzy RIO, i NIK. Nie można, naturalnie, całkiem wykluczyć takiej sytuacji, bo w niektórych przypadkach może być ona nawet zasadna, niemniej powinno się unikać dublowania kontroli. Jak wspomniałem, osiąganie celów kontroli finansowej na poziomie centralnym i na poziomie regionalnym jest możliwe zarówno w dotychczasowym rozwiązaniu, jak i w rozwiązaniu, w myśl którego regionalne izby obrachunkowe staną się tą częścią Najwyższej Izby Kontroli, która będzie dokonywać kontroli stricte finansowej. Jeśli chodzi o pytanie dotyczące oceny procesu kontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, to chciałbym poinformować, że NIK jest w Europie oceniana w ten sposób, że ma dobrze rozwiniętą kontrolę wykonania zadań, niedostatecznie zaś i słabo przeprowadza kontrolę stricte finansową, czyli to, co ostatnio nazywa się audytem finansowym. Podzielam tę opinię. Stwierdzam bowiem, że największą obecnie słabością Najwyższej Izby Kontroli istotnie jest niedostateczna kontrola finansowa. Wynika to po części z tradycji, ponieważ w wieloletniej działalności NIK stosunkowo małe znaczenie nadawano czystej kontroli finansowej, bardzo duże natomiast - kontroli wykonania zadań i kontroli osiągania założonych celów. Dlatego też wśród kontrolerów jest stosunkowo niewiele osób mających pełne uprawnienia i wiedzę z zakresu księgowości i z zakresu rachunkowości. Można, oczywiście, zmniejszać te niedobory, korzystając z usług specjalistów z zewnątrz, ale przede wszystkim należy szkolić pracowników kontroli NIK, tak by mogli samodzielnie dokonywać oceny z tego zakresu.</u>
          <u xml:id="u-16.3" who="#MirosławSekuła">Zadali państwo pytanie o miejsce Najwyższej Izby Kontroli wśród analogicznych instytucji europejskich. Otóż NIK oceniana jest jako instytucja najbardziej zaawansowana spośród podobnych instytucji funkcjonujących w państwach kandydujących do Unii Europejskiej, ponieważ większość tych państw dopiero niedawno stworzyła swe najwyższe organy kontroli. Mają więc one po kilka lat, podczas gdy NIK ma - o czym już mówiliśmy - ponad osiemdziesięcioletnią tradycję. Nie zmienia to wszakże faktu, że w doskonalenie działania i dostosowanie Izby do standardów unijnych wkładamy ogrom wysiłku. Najwyższa Izba Kontroli jest również bardzo wysoko oceniana przez najwyższe organy kontroli państw Unii Europejskiej, co w dużej części przekłada się też na opinię Komisji Europejskiej o kontroli zewnętrznej w Rzeczypospolitej Polskiej. W corocznym raporcie opracowywanym przez KE jest dla NIK zapisanych kilka ważnych zadań, które, praktycznie rzecz biorąc, są już zrealizowane. Jednym z nich jest na przykład stworzenie podręcznika kontroli, występującego w tych zapisach jako „green book”, czyli „zielona książka”. Stąd właśnie kolor okładki egzemplarza pokazowego naszego opracowania, żeby nie było żadnych wątpliwości nawet pod tym względem. Warto dodać, iż ten nasz podręcznik jest w dużym stopniu wzorowany na podręcznikach kontroli innych NOK-ów państw Unii Europejskiej, gdzie mają one również charakter modułowy, co oznacza, że poszczególnym zagadnieniom poświęcone są osobne publikacje. Gdy w Narodowym Urzędzie Kontroli Wielkiej Brytanii poprosiłem o pokazanie podręcznika kontroli, przyniesiono mi cały stos książeczek, z których każda dotyczyła innego aspektu kontroli. My zdecydowaliśmy się również na formę modułową podręcznika, z tym że w postaci jednego skoroszytu. Od razu muszę wyjaśnić, że nie było dotąd w NIK sytuacji, w której nie dysponowalibyśmy żadnym podręcznikiem. Podręcznik istniał, choć w innej, bo rozproszonej postaci. Zasadnicza część pracy zespołu kierowanego przez dyrektora Bogusława Mozgę polegała na zebraniu w jedną całość poszczególnych procedur kontrolnych. W odniesieniu do kwestii przechodzenia na informatyczne metody kontroli chciałbym poinformować państwa, że z ministrem finansów Markiem Belką oraz wiceministrem Władysławem Ciesielskim doszliśmy do porozumienia w tej sprawie. Ustaliliśmy, iż procedury takie należy wdrożyć. Przestała w związku z tym być już problemem zgoda na przetestowanie w znacznie szerszym niż dotychczas stopniu zarówno programu ACL, jak i innych programów informatycznych na bazach dostępnych w Ministerstwie Finansów oraz w administracji podatkowej. Ważne, że przestały istnieć pewne opory natury psychologicznej, choć niewykluczone, że odżyją w trakcie przeprowadzania kontroli. Na razie nie wykorzystujemy zgody ministerstwa, gdyż, jak wspomniałem, dobiega końca kontrola budżetu państwa przeprowadzana według dotychczasowych zasad i nasi kontrolerzy nie mają w tej chwili możliwości rozpoczynania kontroli pilotażowych. W programie ACL ma jednak zostać przeszkolonych 80 osób. Pierwszy etap szkolenia już się zakończył, drugi zaś został zawieszony, bo czekamy na możliwość przetestowania programów informatycznych w poszczególnych kontrolach, w związku z tym, że etap drugi przewiduje kontrolę praktyczną z wykorzystaniem tego programu. Prowadzimy też bardzo już zaawansowane prace, które mają zaowocować zawarciem porozumienia między ministrem finansów i NIK w sprawie sposobu mierzenia jakości audytu wewnętrznego, który zaczął funkcjonować od stycznia bieżącego roku. Myślę, że ustalenie jednolitych wymagań w stosunku do tego audytu oraz jednolitych kryteriów jego oceny pozwoli wywiązać się polskiemu rządowi z tego zobowiązania wobec Unii Europejskiej, które dotyczy kontroli wewnętrznej finansowej.</u>
          <u xml:id="u-16.4" who="#MirosławSekuła">Jeśli wewnętrzny audyt finansowy będzie dobrze funkcjonować w naszym państwie i będą zgodne procedury jego oceniania, to sądzę, że nie powinny występować żadne problemy z osiągnięciem akceptacji ze strony Komisji Europejskiej co do spełnienia tego wymogu przedakcesyjnego. Poseł Stanisław Piosik prosił o informację, jak polska kontrola oceniana jest przez Komisję Europejską. Otóż ocena zawarta w raporcie corocznym, o którym już wspominałem, jest taka - i tak twierdzą ostatnio przedstawiciele KE - że usprawnienia wymaga kontrola finansowa wewnętrzna. Stosunkowo dobrze natomiast oceniana jest kontrola zewnętrzna. Podobnego zdania są przedstawiciele Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, którzy są dziś obecni w Najwyższej Izbie Kontroli. Na marginesie chciałbym przeprosić za nieobecność na posiedzeniu Komisji wiceprezesa Piotra Kownackiego, który sygnował materiały skierowane do państwa. Właśnie dlatego nie mógł przybyć, że prowadzi rozmowy z przedstawicielami ETO, którzy ustalają m.in. oceny dotyczące kontroli zewnętrznej oraz kontroli wewnętrznej. Każda ocena jest subiektywna, a więc również ocena dotycząca dostosowania naszej kontroli wewnętrznej i zewnętrznej do standardów Unii Europejskiej charakteryzuje się uwzględnianiem w jakimś stopniu interesów unijnych. Żeby fakt ten zilustrować, dobrze będzie chyba przypomnieć dyskusję nad raportem SIGMY. Otóż gdy przedstawiciele NIK pytali, czy standardy Unii Europejskiej i zalecenia są stosowane przez najwyższe organy kontroli państw unijnych, jeden z reprezentantów SIGMY z daleko idącą szczerością odpowiedział, że członkowie Unii nie muszą tak rygorystycznie przestrzegać wymogów jak państwa kandydujące. Moim zdaniem nasz system kontroli państwowej jest w wielu punktach lepszy niż systemy niektórych państw unijnych. Uważam więc, iż nie ma powodu do obaw, że ocena naszego systemu kontroli państwowej ze strony Komisji Europejskiej stanowić będzie problem w negocjacjach. Jeśli chodzi o następne pytanie pana posła, odnoszące się do finansowania systemu oświaty, to najpełniejszej odpowiedzi udzieli wiceprezes Zbigniew Wesołowski oraz dyrektor Bogusław Mozga. Od siebie powiem tylko, że dysponujemy licznymi informacjami z kontroli dotyczących finansowania oświaty, ponieważ kwestia ta była przedmiotem dość częstego zlecania przez Komisje sejmowe przeprowadzenia kontroli.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-17">
          <u xml:id="u-17.0" who="#RyszardUlicki">Proszę więc obydwu panów o udzielenie wyjaśnień.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-18">
          <u xml:id="u-18.0" who="#ZbigniewWesołowski">Wyników kontroli, o które chodzi, nie przedstawiałem we wcześniejszym wystąpieniu, ponieważ nie było to tematem posiedzenia, ale jeśli kwestia ta interesuje państwa, zacznę od tego, że zakończyliśmy niedawno interesującą kontrolę - interesującą dla NIK, bo nie da się chyba tego powiedzieć o kontrolowanych - zatytułowaną „Kształcenie nauczycieli przez szkoły państwowe”. Okazuje się, iż wyższe szkolnictwo państwowe najwyraźniej zapomniało, że weszła w życie reforma i nie przygotowuje nauczycieli do zreformowanych szkół. Nasza informacja na ten temat została opublikowana, a w parlamencie była przedmiotem dyskusji sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży. Przedstawiliśmy też informację z kontroli poświęconej finansowaniu szkolnictwa niepublicznego, a więc szkół prowadzonych nie przez samorządy, czyli szkół niepaństwowych, korzystających ze znacznej dotacji. W parlamencie odbyła się na ten temat dyskusja, a nasz wniosek z kontroli sprowadzał się do stwierdzenia potrzeby większego nadzoru ze strony organu nadzorującego. Jesteśmy bowiem zdania, że skoro budżet szkoły te wspiera, to powinien też mieć większy wgląd w kształcenie w nich. Jego przedstawiciele powinni wiedzieć, czy realizowane są w tych szkołach programy nauczania, kto zajmuje się kształceniem i jakie są jego efekty. Nie ukrywam, że mieliśmy do czynienia z dużym oburzeniem ze strony organów założycielskich, ale przecież nadzór w takim wypadku jest obowiązkiem państwa. Jeśli bowiem szkoły niepubliczne mają takie same uprawnienia jak szkoły publiczne, jeśli wydają takie same świadectwa jak szkoły publiczne, to muszą się poddać kontroli, o jakiej mowa. Wyegzekwujemy to. Obecnie prowadzimy kontrolę dotyczącą nadzoru pedagogicznego, badamy, jak ów nadzór jest realizowany, pamiętając, że zmieniła się w istotny sposób funkcja kuratora, który nie musi się już troszczyć o warunki materialne szkół, o ich stan techniczny. Jego obowiązkiem jest jednak nadal czuwanie nad jakością kształcenia. Nie wszyscy wszakże przyjęli to chyba do wiadomości. Myślę, że w kontekście rozważań nad kształceniem zasadne będzie zwrócenie uwagi członków Komisji także na kontrolę poświęconą sprawie odpłatności za studia w państwowych uczelniach wyższych. Wyniki tej kontroli są niepokojące, zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę pobierane od studentów kwoty i efekty kształcenia w tych uczelniach. Jeśli chcieliby państwo uzyskać szczegółowe informacje w zasygnalizowanych sprawach, chętnie je podam, na razie jednak po prostu je sygnalizuję. Chciałbym powiedzieć jeszcze kilka słów na temat współpracy NIK z różnymi instytucjami, o czym była już dziś mowa, więc ograniczę się do jednego tylko przykładu. Otóż przeprowadzona została kontrola, o której jakiś czas temu było dość głośno, a dotyczyła zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli AJAX. Zlecenie skontrolowania tej sprawy otrzymała NIK, Urząd Kontroli Skarbowej, prokuratura oraz odpowiednia instytucja - do zwalczania korupcji i nadużyć - Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Nie ukrywam satysfakcji z faktu, że jedyną jednostką, którą zakończyła tę kontrolę i poinformowała na jej temat zainteresowane instytucje, jest Najwyższa Izba Kontroli.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-19">
          <u xml:id="u-19.0" who="#BogusławMozga">Pytali państwo, czy dałoby się określić, w jakim miejscu skali od jednego do stu znajduje się proces dostosowywania polskich rozwiązań do zaleceń Unii Europejskiej. Jeśli więc chodzi o dostosowanie standardów kontroli NIK do INTOSAI, to dokonaliśmy w tym względzie pewnej samooceny, z której wynika, że proces ów znajduje się mniej więcej na 80 stopniu tej skali, bo około 80 procent standardów INTOSAI jest już przez Izbę stosowanych. Jeżeli zaś chodzi o zakres prac, które musimy jeszcze wykonać, można by je podzielić na dwie grupy. Pierwsze to zadania wynikające z potrzeby dostosowania do standardów INTOSAI, a drugie to zadania, które NIK powinna zrealizować, gdyby chciała wykonać wszystkie zalecenia przedstawione przez SIGMĘ. To ważne zastrzeżenie, ponieważ zadania te nie w pełni się pokrywają. Jeśli chodzi o standardy, to najważniejsze zadanie o charakterze dokumentacyjnym zostało już wykonane, ponieważ opracowaliśmy standardy kontroli i istnieje odpowiedni dokument pn. „Standardy kontroli Najwyższej Izby Kontroli”. Ich wdrożenie to jednak dość długotrwały proces, gdyż jest to zadanie niezmiernie trudne, skomplikowane i wymagające wiele pracy - zarówno o charakterze szkoleniowym, jak wykonawczym. Niełatwo o szybki postęp w zakresie doboru próby do kontroli. Został wprawdzie opracowany „Dobór próby do kontroli”, ale jest to dokument bardzo skomplikowany i jego wdrożenie będzie trudne zarówno na etapie wstępnym, gdy zaczniemy szkolić kontrolerów, jak i na etapie kolejnym, kiedy trzeba będzie zacząć się posługiwać w praktyce zapisem teoretycznym. Z doborem próby przewidujemy już teraz kłopoty natury metodycznej. Trzeba więc wyraźnie powiedzieć, że wdrożenie dokumentów to praca nie na dni czy miesiące, lecz na lata, choć samo przygotowanie większości dokumentów planujemy jeszcze na ten rok, żeby być w zgodzie z założeniami strategii i standardami europejskimi. W odniesieniu do czterech kryteriów kontroli trzeba zwrócić uwagę na fakt, że ich definiowanie nie jest proste, lecz podjęliśmy próbę tego rodzaju. W jednym z rozdziałów naszego „Podręcznika kontroli” znajduje się podrozdział poświęcony interpretacji kryteriów kontroli. Mamy, oczywiście, świadomość stopnia trudności z tym związanych, tak jak mamy świadomość potrzeby odbycia wnikliwej dyskusji nad ostateczną formą tego dokumentu. Zadali państwo również pytanie o zakres ewentualnych zmian ustawy ze względu na konieczność dostosowania metodyki kontroli NIK do zaleceń Unii Europejskiej. Moim zdaniem nie zachodzi potrzeba zmiany przepisów ustawy w tym celu. Opracowane w Izbie standardy można zrealizować, opierając się na dotychczasowych uregulowaniach. Pytali też państwo o udział kontroli doraźnych w działalności kontrolnej NIK. Nie mam wprawdzie przed sobą danych statystycznych, więc nie mogę udzielić odpowiedzi szczegółowej, ale sądzę, że około 10 procent czasu pracy Izba poświęca na kontrole doraźne. Reszta przypada na kontrole planowe, koordynowane bądź niekoordynowane. Dodać trzeba, iż jednym z ważnych elementów kontroli koordynowanych są kontrole sprawdzające, które NIK będzie zapewne w coraz szerszym stopniu stosować nie tylko w celu sprawdzenia stopnia realizacji wniosków, lecz i w celu wywierania na jednostki kontrolowane presji mającej na celu zastosowanie zaleceń Izby.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-20">
          <u xml:id="u-20.0" who="#RyszardUlicki">Dziękuję panom. Prezes Mirosław Sekuła chciałby jeszcze uzupełnić wyjaśnienia.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-21">
          <u xml:id="u-21.0" who="#MirosławSekuła">Pozostało jeszcze kilka drobnych spraw do wyjaśnienia, więc postaram się to uczynić. I tak poseł Andrzej Pęczak pytał m.in. o liczbę skarg. Otóż skarg indywidualnych wpływa corocznie do Najwyższej Izby Kontroli około 8.000 - w roku ubiegłym było ich 8.400 - a segregowane są według tematyki. Wpływa też około 1.900 skarg anonimowych. Zgodnie z procedurą, skargi anonimowe nie są z reguły uwzględniane i nie stanowią podstawy do wszczęcia kontroli. Jeśli jednak skarga taka zawiera materiał dowodowy wskazujący na szczególne znaczenie poruszanej sprawy, to bierze się ją pod uwagę jako podstawę do przeprowadzenia kontroli. Co dzieje się ze skargami? Otóż po posegregowaniu na poszczególne działy tematyczne są one najczęściej wykorzystywane do sporządzania planów kontroli na rok następny. Są wśród nich i takie, które wskazują, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli doraźnej w miarę szybkiej. Kontrole takie są podejmowane najczęściej na poziomie delegatur jako kontrole rozpoznawcze, co oznacza, iż najpierw przeprowadza się rozpoznanie obszaru kontrolnego, a jeśli potwierdzają się zarzuty zawarte w skardze, wdrażana jest kontrola doraźna. Dodać trzeba, że w odniesieniu do dużej części skarg kontrola rozpoznawcza zarzutów nie potwierdza, w związku z czym nie podejmuje się kontroli. Szczególna rola przypada wnioskom i skargom zgłaszanym przez parlamentarzystów. Jest ich również stosunkowo dużo, a rozpatrywane są zawsze w sposób szczególny. Najczęściej kontrole owe podejmowane są jako kontrole rozpoznawcze i kontrole doraźne. Myślę, iż ta forma współpracy między parlamentarzystami i Najwyższą Izbą Kontroli jest odpowiednią formą, zważywszy na fakt, że parlamentarzyści mają dobrą znajomość spraw lokalnych ze względu na bliski kontakt z wyborcami. Pozwala to na dostrzeganie tych spraw, które nie są zauważane ani na innych poziomach, ani nie stanowią przedmiotu zmasowanych skarg indywidualnych.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-22">
          <u xml:id="u-22.0" who="#RyszardUlicki">Pan dyrektor również chciałby uzupełnić swą wypowiedź. Proszę bardzo.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-23">
          <u xml:id="u-23.0" who="#BogusławMozga">Zadali państwo pytanie, jak wygląda realizacja zadań priorytetowych i pożądanych zamieszczonych w raporcie SIGMY. Otóż z zakresu zadań priorytetowych wszystkie najważniejsze zadania zostały już zrealizowane, a należy do nich m.in. opracowanie „Strategii Najwyższej Izby Kontroli”, „Standardów kontroli NIK”, metodyki doboru próby, oceny istotności ryzyka kontroli, przy czym nad tym ostatnim zagadnieniem jeszcze pracujemy. Wśród zaleceń pożądanych do najważniejszych należy opracowanie i wdrożenie w NIK kodeksu etyki. Projekt takiego dokumentu mamy już przygotowany.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-24">
          <u xml:id="u-24.0" who="#RyszardUlicki">Dziękuję. Czy chcieliby państwo zadać jeszcze pytania bądź zgłosić jakieś uwagi? Nie ma już uwag ani pytań. Proponuję zatem przyjęcie informacji przedstawionej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Czy ktoś ma odmienne zdanie w tej sprawie? Nie ma zastrzeżeń, w związku z czym uznaję, że Komisja informację przyjęła przez aklamację. Dziękuję wszystkim państwu za udział w obradach. Zamykam posiedzenie.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>