text_structure.xml 144 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
  <xi:include href="PPC_header.xml" />
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml" />
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#KrzysztofFilipek">Otwieram posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa połączone z seminarium, którego współorganizatorami są Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu oraz Centrum Prawa Ekologicznego. Witam wszystkich zebranych. Tematem dzisiejszego posiedzenia są mechanizmy egzekwowania prawa międzynarodowego i wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska. Celem spotkania jest również przedstawienie zasad i procedur przestrzegania konwencji międzynarodowych i prawa Unii Europejskiej oraz ewentualnych sankcji za ich nieprzestrzeganie, zwłaszcza w odniesieniu do prawa ekologicznego. Zagadnienia te nabrały obecnie szczególnej aktualności. Polska dokonała ostatnio olbrzymiego wysiłku transponując do prawa krajowego ratyfikowane umowy międzynarodowe i dyrektywy unijne. Natomiast niewielka jest jeszcze znajomość zewnętrznych mechanizmów kontroli, ich przestrzegania oraz zagrożeń związanych z nieprawidłowościami w tym zakresie. Chcieliśmy, by to posiedzenie było również okazją do zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Europejskiej w powyższych kwestiach, a także pozwoliło na wymianę poglądów między posłami oraz przedstawicielami organów administracji rządowej, samorządowej, nauki i organizacji pozarządowych. Pierwszym spośród czterech tematów, które będą dziś omówione, jest aktualny stan zobowiązań międzynarodowych i wdrażania prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska w Polsce. Temat ten przybliży nam pan minister Andrzej Mizgajski. Temat drugi - konstytucyjne podstawy obowiązywania prawa międzynarodowego w Polsce - przedstawi pan prof. Cezary Mik. Trzeci temat dotyczący mechanizmów egzekwowania prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska przedstawi pani Marta Toporek z Komisji Europejskiej. Natomiast czwarty temat - mechanizmy egzekwowania prawa międzynarodowego na przykładzie umów z zakresu ochrony środowiska - omówi pan dr Jerzy Jendrośka z Centrum Prawa Ekologicznego. Przechodzimy do tematu pierwszego. Oddaję głos panu ministrowi.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#AndrzejMizgajski">Ponieważ jest to seminarium fachowców, proponuję, żeby z ramienia Ministerstwa Środowiska zabrali głos fachowcy. Najpierw będzie mówić pan dyrektor Jacek Mizak, a potem pani dyrektor Grażyna Niesyto. Prosiłbym jednak, panie przewodniczący - znając urzędników, którzy mają bardzo dużo do powiedzenia - o wyznaczenie limitu czasu, żebyśmy mogli go skutecznie egzekwować.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#KrzysztofFilipek">Panie ministrze, zgodnie z programem, mają państwo czas do godziny 11.45.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#JacekMizak">Krótką prezentację ze strony Ministerstwa Środowiska zacznę od przedstawienia państwu charakterystyki umów międzynarodowych, których Polska jest stroną lub sygnatariuszem. Ostatnio zrobiliśmy podsumowanie. Zgodnie z posiadanymi przez nas danymi, Rzeczpospolita Polska jest stroną 26 wielostronnych umów międzynarodowych lub członkiem organizacji międzynarodowych regionalnych lub globalnych oraz sygnatariuszem 14 umów międzynarodowych wielostronnych. Trzeba przyznać, że resort środowiska należy do tej grupy resortów, w których liczba zobowiązań międzynarodowych wynikających z podpisanych umów jest szczególnie duża. Znajdujemy się tu w ścisłej czołówce. Na ministra środowiska spada również dość duże obciążenie w związku z realizacją postanowień wynikających z tych konwencji. Dodam, że minister środowiska, oprócz umów wielostronnych, podpisał ponad 50 umów o współpracy bilateralnej, czyli dwustronnej. Zatem łączna liczba tych aktów prawnych sięga prawie 100. Jest więc do zrobienia ogromna praca. Dodatkowym czynnikiem, który nas mobilizuje do podjęcia bardziej intensywnych działań w celu przestrzegania postanowień wynikających z umów międzynarodowych i członkostwa w organizacjach międzynarodowych, jest przystąpienie naszego kraju do Unii Europejskiej. Zgodnie z postanowieniami Traktatu akcesyjnego, poszczególnymi jego artykułami, z dniem 1 maja 2004 r. nowe kraje członkowskie zostały zobowiązane do przystąpienia do wszystkich międzynarodowych umów, konwencji i protokołów, których stroną jest Unia Europejska i Wspólnota jako całość. Tę procedurę musimy rozpatrzyć w dwóch wymiarach. Po pierwsze, należało zidentyfikować te umowy międzynarodowe, do których Rzeczpospolita Polska musi przystąpić czy to za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, czy nie, z uwagi na ich charakter. W resorcie środowiska zidentyfikowaliśmy 8 takich umów. Harmonogram przyjęty przez kierownictwo resortu zakłada, że procedury przystąpienia do tych umów międzynarodowych powinny zostać zamknięte do końca III kwartału bieżącego roku. Istnieje również druga grupa umów międzynarodowych, których stroną jest Wspólnota Europejska, w stosunku do których nie jest wymagane przeprowadzenie odrębnej procedury przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do tych umów. Wystarczy wspomnieć Konwencję barcelońską o ochronie środowiska Morza Śródziemnego. W tym zakresie nie przewidujemy przeprowadzanie odrębnych procedur przystąpienia do tego typu umów międzynarodowych, ponieważ obowiązki wynikające z członkostwa we Wspólnocie określane są bezpośrednio przez Traktat akcesyjny. Jeśli chodzi o aktualny stan realizacji zobowiązań wynikających z podpisanych umów międzynarodowych, chciałbym przypomnieć, że Komisja jest o tym informowana na życzenie. Nasze ostatnie sprawozdanie zostało przedstawione w kwietniu 2002 r. Panie i panowie posłowie powinni je mieć w swoich archiwach. Oczywiście, jeżeli zaistnieje potrzeba przygotowania bardziej obszernej informacji, Ministerstwo Środowiska jest w stanie to zrobić. Tyle z mojej strony, jeśli chodzi o umowy międzynarodowe wielostronne i dwustronne.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#AndrzejMizgajski">Teraz zabierze głos szefowa Departamentu Integracji Europejskiej.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#GrażynaNiesyto">Druga część tematu, do przedstawienia którego Ministerstwo Środowiska zostało zobowiązane, dotyczy stanu wdrażania europejskiego prawa ochrony środowiska, czyli procesu praktycznego wykonywania tego prawa. W tej sprawie Komisja również jest regularnie informowana przez Ministerstwo Środowiska. Natomiast ja w skrócie postaram się państwu przedstawić, jak sytuacja wygląda obecnie. Z dniem uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej proces dostosowania do standardów europejskich w dziedzinie ochrony środowiska nie został zakończony i trwa nadal. Podobnie jak prace przygotowawcze do członkostwa, ten proces jest złożony, ponieważ na proces wdrażania prawa składają się działania prowadzone na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym, w których biorą udział różne podmioty - administracja rządowa, samorządowa, podmioty gospodarcze i wiele innych instytucji zaangażowanych w całość procesu. Wdrażanie tego prawa rozpoczęło się w momencie, kiedy weszły w życie nowe ustawy porządkujące i dostosowujące nasze prawo. Ten proces rozpoczął się w 2001 r. Działania te mają charakter zarówno prac programowych czy instytucjonalnych, jak i konkretnych przedsięwzięć, w szczególności inwestycyjnych. Ocena tego procesu będzie możliwa po zakończeniu pierwszego etapu prac dostosowawczych. Jest on określony harmonogramem wyznaczonym przez zapisy Traktatu akcesyjnego. Prace te uwzględniają również wynegocjowane okresy przejściowe. Istotny element procesu wdrażania prawa stanowią prace programowe. Większość tych prac na poziomie centralnym została zrealizowana. Przede wszystkim należy tu wymienić Krajowy Plan Gospodarki Odpadami, który Rada Ministrów przyjęła w październiku 2000 r. Zgodnie z założeniami Krajowego Planu Gospodarki Odpadami oraz założeniami ustawy, zostały opracowane kolejne plany gospodarki odpadami dla województw. W tej chwili trwają prace nad planami powiatowymi i gminnymi. Ministerstwo Środowiska monitoruje w sposób ciągły przebieg tego procesu. Plany powiatowe zostały uchwalone w terminie przewidzianym ustawowo w 62 spośród 379 powiatów. Zatem ich liczba nie jest imponująca. Ustawowy termin uchwalania gminnych planów upływa 30 czerwca tego roku. Według informacji na 1 czerwca br., tylko 28 gmin uchwaliło już plany do zaopiniowania. Zarządom województw przekazano 310 planów. Jeżeli chodzi o gospodarkę wodno-ściekową, w grudniu 2003 r. przyjęto Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych. W tej chwili toczą się prace, które mają na celu aktualizację Programu. Przewidziane są do końca września. Prace aktualizacyjne prowadzone są z udziałem przedstawicieli szczebla wojewódzkiego zarówno administracji rządowej jak i samorządowej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Uzgadniane są pewne przedsięwzięcia z samorządami terytorialnymi i przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi. Regionalne zarządy gospodarki wodnej opracowały programy działań mających na celu poprawę jakości wód powierzchniowych wykorzystywanych do zaopatrzenia ludności w wodę do picia.</u>
          <u xml:id="u-6.1" who="#GrażynaNiesyto">Aktualnie trwa proces dostosowania monitoringu tych wód. Biorą w nim udział Inspekcja Ochrony Środowiska oraz Inspekcja Sanitarna. Wykonano również pewne prace w zakresie dostosowania się do wymagań dyrektyw dotyczących ochrony wód przed azotanami pochodzenia rolniczego. Regionalne zarządy gospodarki wodnej ustanowiły programy działań dla poszczególnych obszarów narażonych na zanieczyszczenia azotanami, uprzednio wyznaczając te obszary w porozumieniu z miejscowymi organizacjami i rolnikami. Opracowano także Program Redukcji Substancji Niebezpiecznych zawartych w zał. nr 2 dyrektywy dotyczącej redukcji tych substancji. Tenże Program, zgodnie z ustaleniami negocjacyjnymi, został przekazany Komisji Europejskiej. Kolejnym przykładem działań programowych są programy ochrony powietrza dla stref, gdzie odnotowano przekroczenia norm zanieczyszczeń. Programy te zostały opracowane w województwach: łódzkim, małopolskim, mazowieckim i śląskim. Najważniejszym elementem wdrażania prawa - najbardziej kosztownym i skomplikowanym - są inwestycje w dziedzinie ochrony środowiska, które umożliwią wykonywanie prawa. Inwestycje - jak państwu zapewne wiadomo - dotyczą przede wszystkim sfery gospodarki wodno-ściekowej, a także urządzeń do przeróbki i bezpiecznego składowania odpadów. W zakresie gospodarki odpadami Polska została zobowiązana do osiągnięcia określonych celów odzysku i recyklingu, a do końca 2004 r. ponad 20 proc. składowisk, gdzie odpady są deponowane, muszą spełniać postanowienia dyrektywy w sprawie składowisk odpadów. Natomiast w zakresie gospodarki wodnej, do końca 2005 r. muszą być przeprowadzone działania, które zapewnią zgodność z postanowieniami dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Zadania o charakterze inwestycyjnym, jakie wynikają z zapisów Traktatu akcesyjnego, zaplanowano w dokumentach strategicznych, o których mówiłam przed chwilą, czyli w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami oraz Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Najdłuższe okresy przejściowe zostały Polsce przyznane na budowę oczyszczalni ścieków, a także ograniczenie emisji pyłów do atmosfery. To są obszary, w których czekają nas wieloletnie prace. Muszą one być prowadzone przy udziale administracji wszystkich szczebli i w porozumieniu z przedsiębiorstwami, przedstawicielami sfery gospodarczej. Także niezbędne będzie wygospodarowanie odpowiednich środków na realizację tych inwestycji. Temu celowi będą służyć, między innymi, środki pochodzące z funduszy Unii Europejskiej - Funduszu Spójności i funduszy strukturalnych. Podsumowując powiem, że proces wdrażania prawa unijnego, który został rozpoczęty w 2001 r., jest w toku i pomimo trudności wynikających przede wszystkim z ograniczonej ilości środków, rozwija się w dobrym tempie i pozwoli na wywiązanie się Polski z zobowiązań negocjacyjnych z jednej strony, a z drugiej strony, z codziennego obowiązku wdrażania przepisów wspólnotowych.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#AndrzejMizgajski">Teraz zabierze głos pani Anna Różanek, dyrektor Departamentu Prawnego.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#AnnaRóżanek">Przypomnę państwu, że na etapie prac parlamentarnych znajdują się projekty ustaw - zarówno poselskie jak i przygotowywane przez stronę rządową - związane z szeroko pojętą dziedziną środowiska. Na tym etapie są: poselski projekt ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także projekt ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów wprowadzających tę ustawę. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy również zagadnień z dziedziny ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Następną ustawą, która również jest na etapie prac parlamentarnych, jest projekt ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami. Do poselskich projektów ustaw należą dwa projekty ustawy Prawo łowieckie, które zostały połączone i Komisje - jak państwu wiadomo - wspólnie nad nimi procedują. Następny projekt dotyczy ustawy o restrukturyzacji niektórych należności z tytułu opłat i kar wynikających z przepisów ochrony środowiska. Natomiast stanowisko rządu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, będzie przedmiotem obrad Komitetu Rady Ministrów w czwartek, a niedługo potem Rady Ministrów. Tyle, jeśli chodzi o projekty poselskie. Obecnie w Ministerstwie Środowiska toczą się prace nad zmianami kilku ustaw. Na etapie uzgodnień międzyresortowych jest duża nowela Prawa wodnego, która po uzgodnieniach międzyresortowych, posiedzeniu Komitetu Rady Ministrów i Rady Ministrów na pewno trafi do państwa pod obrady Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W trakcie przygotowań jest kolejna duża nowela Prawa ochrony środowiska. Na początku planowano, że będzie kilka noweli Prawa ochrony środowiska, ale z uwagi na to, aby prace zintensyfikować i by stały się bardziej racjonalne, postanowiono, że będzie przygotowana i przyjęta przez Radę Ministrów najprawdopodobniej we wrześniu. Ta nowelizacja związana jest z transpozycją dyrektywy dotyczącej poważnych awarii, a także z dyrektywą hałasową i dotyczącą dostępu do informacji. Kolejną dość dużą nowelą przygotowywaną w resorcie jest nowela Prawa geologicznego i górniczego. Obecnie dokonaliśmy transpozycji bardzo trudnej dyrektywy, którą początkowo miał przygotowywać minister gospodarki. Jednak decyzją Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej ten obowiązek przypisano nam. Dlaczego mówię, że jest to bardzo trudna dyrektywa? Dlatego, że jest związana z recyklingiem sprzętu elektronicznego. Wysłanie tej ustawy do uzgodnień międzyresortowych planowane jest na dzień dzisiejszy. Projekt niesie za sobą ogromne skutki i nakłada na producentów sprzętu elektronicznego dużo obowiązków. Wiemy, że tego rodzaju producentów jest wielu. Jest to środowisko bardzo rozproszone. Ze strony środowiska produkującego sprzęt elektroniczny będzie duży opór przed przyjęciem pewnych rozwiązań wynikających z tej dyrektywy. Obawiam się, że jest to dyrektywa dużo bardziej trudna niż dyrektywa związana z recyklingiem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a wiedzą państwo jak ta ustawa ciężko przebijała się w środowisku producentów samochodów. Kolejnym zadaniem, które zostało nam przypisane decyzją Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej - może dlatego, że tak doskonale sobie z tym radzimy - będzie transponowanie kolejnej dyrektywy, która dotyczy akumulatorów i baterii. W pilnym terminie mamy przygotować projekt ustawy, która będzie transponować tę dyrektywę.</u>
          <u xml:id="u-8.1" who="#AnnaRóżanek">Będą państwo mieć okazję pracować w Komisji nad projektem tej ustawy. Jeszcze nie przyjęliśmy harmonogramu, ponieważ informacja o tym, że mamy transponować dyrektywę została nam przekazana dopiero w piątek. Zatem na razie kierownictwo resortu nie podjęło decyzji dotyczącej harmonogramu, w jakim będziemy przygotowywać projekt tej ustawy. Jeśli chodzi o projekty aktów wykonawczych, to nasz resort dokonał ogromnej pracy. Sukcesywnie przygotowujemy akty do niedawno przyjętej przez parlament ustawy o ochronie przyrody. Generalnie nasze obowiązki dotyczą przygotowania tych aktów i programu implementacji tej ustawy oraz wydania 5 aktów wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody. Nad tym pracujemy. Te projekty są na różnych etapach zaawansowania. Część jest zwolniona z komisji prawniczej, a więc niebawem zostanie skierowana do publikacji. Tyle w skrócie na temat aktualnych prac w resorcie. Chciałabym teraz oddać głos przedstawicielowi Państwowej Agencji Atomistyki, panu Jackowi Kaniewskiemu, aby przybliżył nam problematykę zadań i transpozycji przepisów związanych z Prawem atomowym.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#JacekKaniewski">Mam trudne zadanie, ponieważ nasza działalność wykracza poza sprawy dotyczące wyłącznie ochrony środowiska. Postaram się jednak w selektywny sposób przekazać państwu informacje w tym zakresie. Obowiązują nas 2 duże traktaty międzynarodowe. Jeden z nich to traktat unijny EURATOM. Drugim jest Układ o nie rozprzestrzenianiu broni jądrowej. Oba mają wspólne punkty zaczepienia. Poza tym obowiązuje nas wiele dyrektyw i rozporządzeń wprowadzonych w Unii Europejskiej na podstawie rozdziału 3 w II części Traktatu EURATOM. Rozdział ten jest zatytułowany: „Zdrowie i bezpieczeństwo”. Z tego rozdziału wywodzą się wszystkie nasze zobowiązania dotyczące ochrony środowiska. Inne zobowiązania z Traktatu EURATOM dotyczą w części Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej a w części Ministerstwa Zdrowia. Te, które dotyczą Ministerstwa Zdrowia, ściśle wiążą się z rozdziałem 3 II części Traktatu EURATOM, ponieważ odnoszą się do bezpieczeństwa pacjentów poddawanych terapii z wykorzystaniem promieniowania jonizującego. Wracając do problematyki związanej z ochroną środowiska, jest wiele rozporządzeń dotyczących bezpieczeństwa żywności, pasz, wody pitnej, które powstały po katastrofie w Czarnobylu i nas obowiązują. Poza tym, są dyrektywy, które zobowiązują nas do wprowadzenia i utrzymania systemu monitoringu środowiskowego ochrony ludności, pracowników przed promieniowaniem. Do głównych należy dyrektywa Nr 96/29 z 1996 r., która określa szeroki zakres tych zobowiązań. Myślę, że nie jest to miejsce, żebym wyliczał wszystkie dyrektywy. Z przypadkiem awarii czy katastrofy jądrowej, które nazywamy zdarzeniami radiacyjnymi, wiążą się dyrektywy dotyczące informowania społeczeństwa, a jeśli już doszło do zdarzenia radiacyjnego - dyrektywy dotyczące pracowników zewnętrznych. Chodzi o osoby, które nie są pracownikami instytucji mających do czynienia z działalnością jądrową, ale mogą być zatrudniani w instytucjach, gdzie ma się do czynienia z promieniowaniem jonizującym. Podam przykład. Przy swobodnym obecnie przepływie pracowników w Europie trzeba zapewnić nawet możliwość pracy malarzy przy remoncie elektrowni atomowej. Tacy malarze muszą mieć odpowiednie świadectwa i być w rejestrze dotyczącym otrzymanej dawki promieniowania. Aktualny stan prawny w Polsce przedstawia się następująco. Od 1 maja tego roku obowiązuje głęboko znowelizowana ustawa - Prawo atomowe. Poprzednia na nowo opracowana ustawa pochodziła z 29 listopada 2000 r. Te sprawy w Polsce są regulowane od 1986 r., zatem to, co na nas spada, to nic nowego w sensie merytorycznym, bowiem system ochrony pracowników, ochrony środowiska i monitorowania środowiska już istniał. W związku z tym nie mamy zasadniczo wielkich problemów instytucjonalnych, co najwyżej potrzebne są kosmetyczne uzupełnienia aktualnego stanu i poprawienie sytuacji. Natomiast ścisłego uregulowania wymagał cały system prawny. Stąd ta nowelizacja ustawy i nowe rozporządzenia, które weszły w życie z dniem 1 maja br. W przygotowaniu - do wprowadzenia jeszcze w tym roku - są kosmetyczne nowelizacje kilku rozporządzeń. We Wspólnocie EURATOM jeszcze w ubiegłym roku panowała ogromna aktywność legislacyjna. Prace nad nowymi dyrektywami dotyczącymi bezpieczeństwa instalacji jądrowych i postępowania z odpadami promieniotwórczymi, póki co, nie doprowadziły do przyjęcia dyrektyw.</u>
          <u xml:id="u-9.1" who="#JacekKaniewski">Prace toczą się dalej. Niewykluczone, że po okresie kilku miesięcy, roku czy dwóch lat będą nowe dyrektywy, które trzeba będzie transponować. Obecnie konieczne będzie - prawdopodobnie na przełomie tego i następnego roku - transponowanie nowej dyrektywy dotyczącej tak zwanych wysokoaktywnych źródeł promieniowania, która została przyjęta w grudniu 2003 r. i ma nas wszystkich chronić przede wszystkim przed opuszczonymi, zapomnianymi źródłami promieniowania w miejscach, w których najmniej się tego spodziewamy. Sprawa rozwiązań instytucjonalnych - jak powiedziałem - nie jest wielkim problemem. Musieliśmy trochę przeorganizować Państwową Agencję Atomistyki. Trzeba było stworzyć centralną bazę danych dotyczących dawek promieniowania, wprowadzić procedurę postępowania związaną z wydawaniem zaświadczeń dotyczących stawek. Należało nieco zmodyfikować współpracę z systemem wczesnego powiadamiania o zdarzeniach radiacyjnych poprzez włączenie się do systemu EURATOM. Taki system powiadamiania mielibyśmy z Międzynarodową Agencją Energii Atomowej. Jest to uzupełnienie stanu rzeczy, jaki był do tej pory.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-10">
          <u xml:id="u-10.0" who="#KrzysztofFilipek">Na tym zakończyliśmy pierwszy temat. Z pewnością wrócimy do niego w czasie dyskusji. Zanim o zabranie głosu poproszę pana prof. Cezarego Mika, dalsze prowadzenie dzisiejszego posiedzenia przekażę panu przewodniczącemu Janowi Chojnackiemu.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-11">
          <u xml:id="u-11.0" who="#JanChojnacki">Oddaję głos panu prof. Cezaremu Mikowi. Pan profesor będzie mówić o konstytucyjnych podstawach obowiązywania prawa międzynarodowego i wspólnotowego w Polsce.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-12">
          <u xml:id="u-12.0" who="#CezaryMik">Temat, jaki mi zadano, jest dość ogólny. Nie wiem, na ile przydatny. Sądzę, że część osób doskonale wie, o czym będę mówić. Ponieważ jest on sformułowany na dość dużym poziomie ogólności, nie wiedziałem, jak go państwu zaprezentować, na ile głęboko w to wchodzić. Niezależnie od tych zastrzeżeń, rozpocznę od sformułowania, że nasza konstytucja - bo konstytucja będzie dla mnie podstawowym punktem odniesienia - odnosi się przede wszystkim do prawa międzynarodowego, nie wymienia wyraźnie prawa Unii Europejskiej, jakkolwiek przy jej formułowaniu było jasne, że zwłaszcza jeden z jej artykułów - art. 90 - odnosi się do organizacji o szczególnym charakterze, jaką jest Unia Europejska. Jednak nawet w tym przepisie Unia Europejska nie jest wymieniona w sposób wyraźny. Może to oznaczać, że dla polskiego „ustrojodawcy” konstytucyjnego Unia Europejska nie jest podmiotem różnym od organizacji międzynarodowych, a prawo przez nią tworzone, czy właściwie tworzone w jej ramach, jest prawem międzynarodowym, chociaż o szczególnych cechach. Generalnie się z tym zgadzam, chociaż w doktrynie poglądy na ten temat są rozbieżne. Do tego problemu jeszcze wrócę. W konstytucji są dwa rodzaje punktów stycznych z prawem międzynarodowym: ogólne, które wyrażają się przede wszystkim w zawartej w art. 9 konstytucyjnej zasadzie przestrzegania wiążącego Polskę prawa międzynarodowego i w kontekście źródeł prawa. Prócz tego mamy wiele szczegółowych punktów powiązania. Na przykład, art. 25 ust. 3 mówi o stosunku państwa do kościoła i związków wyznaniowych. Stanowi on, że stosunki między Rzeczypospolitą Polską a kościołem katolickim określają umowy międzynarodowe zawarte przez Polskę ze Stolicą Apostolską, a w przypadku innych kościołów - ustawy. Z kolei art. 27 mówi o języku urzędowym i o ochronie mniejszości narodowych. Mówi także, że przepis nie narusza praw wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych, praw, które przysługują mniejszości. Art. 42 o odpowiedzialności karnej mówi o tym, że można karać za przestępstwa, które są takimi czynami według prawa międzynarodowego a nie tylko prawa polskiego. Przykładów materialnych powiązań mogę podać jeszcze kilka. Ponadto są powiązania szczegółowe o charakterze kompetencyjnym, to znaczy, że prawo międzynarodowe jest widziane przez pryzmat kompetencji organów państwowych. W szczególności zwrócę uwagę na uprawnienia prezydenta, Rady Ministrów oraz Sejmu i Senatu. Jeśli chodzi o prezydenta, jest to nie tylko kwestia ratyfikacji umów i ich wypowiadania - zgodnie z art. 133 ust. 1 ale także zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego przed ratyfikacją umowy międzynarodowej z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności umowy międzynarodowej - art. 133 ust. 2. Natomiast w art. 145 jest stwierdzenie, że prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną za naruszenie konstytucji, ale nie mówi się o tym, że także za naruszenie ratyfikowanych umów międzynarodowych. Rada Ministrów, jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie stosunków międzynarodowych - art. 146 - ma pewne kompetencje styczne z prawem międzynarodowym, szczególnie, jeśli chodzi o negocjowanie i zawieranie umów, a także zatwierdzanie i wypowiadanie umów innych niż ratyfikowane. Z kolei uprawnienia Sejmu wiążą się ze źródłami prawa. Jeśli chodzi o ratyfikację, w grę wchodzą art. 89 i 90. W przypadku Trybunału Konstytucyjnego są to art. 188 i do pewnego stopnia 193. Podstawowe znaczenie mają jednak postanowienia dotyczące zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 9 i przepisy zawarte w rozdziale 3 „Źródła prawa”. Na nich skoncentruję swoją uwagę. Jeśli chodzi o art. 9, to przepis ten dość lakonicznie stwierdza, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Spróbujmy teraz zinterpretować ten przepis. Jakkolwiek jest on ogólny, niesie za sobą istotne treści, zwłaszcza w kontekście zamkniętego systemu źródeł prawa. Rzeczpospolita Polska, a więc całe państwo, wszystkie organa państwowe, a także wszystkie podmioty podległe jurysdykcji państwa polskiego, zobowiązane są do przestrzegania prawa międzynarodowego. A więc czego? Na prawo międzynarodowe w tym kontekście można patrzeć przede wszystkim przez pryzmat źródeł prawa, a więc formy, jaką państwo się wiąże. Tu w pierwszym rzędzie będą umowy międzynarodowe. W dziedzinie ochrony środowiska umowy międzynarodowe odgrywają kluczową rolę. Jednak, jak wiadomo, prawo międzynarodowe jest bogatsze. Wchodzi w grę także prawo zwyczajowe, o którym nie ma już dalej mowy w konstytucji. Jest to zatem jedyny przepis, na który można byłoby się powołać dla wykazania, że prawo międzynarodowe również wiąże Rzeczpospolitą Polską, a w dziedzinie - zasady ogólne prawa i uchwały organizacji międzynarodowych. Przy czym trzeba sobie zdawać sprawę z tego, że uchwały organizacji międzynarodowych, także wiążące, które stanowią mniejszość, powinny być postrzegane przez pryzmat umowy międzynarodowej, bo są one zawsze wydawane na podstawie statutu organizacji międzynarodowej, a ten statut w 99 proc. jest umową międzynarodową, którą najpierw trzeba się związać. Zatem to, że u nas będą działać uchwały organizacji międzynarodowych, czy że będziemy związani uchwałami organizacji, to nic nadzwyczajnego, bo wynika to ze związania samą umową międzynarodową. Jest to temat dość delikatny. Wrócę do niego jeszcze w kontekście źródeł prawa z rozdziału 3. W dziedzinie ochrony środowiska znaczenie mają także akty określane mianem „soft lock”, jak choćby deklaracja sztokholmska o ochronie środowiska z 1972 r., czy inne akty Zgromadzenia Ogólnego ONZ, UNEP-u. Wszystkie te akty, gdyby literalnie czytać art. 9, nie miałyby dla państwa polskiego znaczenia, ponieważ Polska przestrzega tylko wiążącego ją prawa międzynarodowego. Można więc powiedzieć, że a contrario nie byłaby związana dokumentami o charakterze zaleceń, a nie aktów prawa wiążącego. Jednak musimy sobie zdawać sprawę z tego, że prawo międzynarodowe jest porządkiem prawnym pojmowanym dużo bardziej elastycznie niż prawo polskie, bo jesteśmy przyzwyczajeni do myślenia pozytywistycznego i dogmatycznego, które wiąże prawo jedyne z tym, co obowiązuje w ścisły sposób, z czym wiąże się konkretna sankcja za nieprzestrzeganie takiego źródła prawa.</u>
          <u xml:id="u-12.1" who="#CezaryMik">W prawie międzynarodowym jest inaczej. Jest bardzo duża sfera dokumentów, które nie mają charakteru formalnie wiążącego tylko charakter zalecany, a więc są różnego rodzaju rekomendacjami, zaleceniami albo też aktami o zupełnie nieokreślonym charakterze. Na przykład, nie wszystkie rezolucje Zgromadzenia Ogólnego ONZ - te mniej uroczyste - od razu można by było nazwać rekomendacjami. W niektórych z nich jest mniejszy stopień zagęszczenia obowiązków skierowanych do państw. Jednak trzeba zdawać sobie sprawę z tego, że wiele takich dokumentów tworzy również mechanizmy monitoringowe. Ich siła polega na tym, że państwo - co prawda - nie może być pociągnięte do odpowiedzialności przed sądami międzynarodowymi za to, że nie przestrzega dokumentów „soft lock” - jak je niektórzy nazywają, chociaż ja nie lubię tego terminu, ponieważ, jak mówi prof. Skubiszewski, jest on bałamutny, bo prawo albo jest, albo go nie ma, a nie jest twarde lub miękkie - ale wytwarzają one mechanizmy presji politycznej, od których państwo często nie może się uwolnić. Państwo nie może zająć stanowiska, że go ten dokument nic nie obchodzi, bo nie jest wiążący, ponieważ - jak powiedziałem - stworzone są różne mechanizmy, komisje i komitety, które często kontrolują przestrzeganie takich dokumentów przez państwo i żądają różnego rodzaju raportów itd. Przez prawo międzynarodowe w tym kontekście należy również rozumieć akty o charakterze indywidualnym w rozumieniu prawa polskiego, czyli nie akty prawne, czy prawa w sensie stanowienia prawa, tylko akty w sensie stosowania prawa. Są to więc różnego rodzaju akty indywidualne, w szczególności orzeczenia sądów międzynarodowych. Orzeczenia te bowiem mają rangę większą niż orzeczenia sądów krajowych. Powiedziałbym, że są raczej bliższe rozstrzygnięciom abstrakcyjnym Trybunału Konstytucyjnego, mimo że zapadają często w konkretnych sprawach, wywołują bowiem skutki normatywne, często w postaci konieczności podjęcia działań legislacyjnych na poziomie państw członkowskich jakiejś organizacji, czy stron jakiegoś traktatu. W ten sposób źródłem prawa będą orzeczenia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości czy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które częściowo - na zasadzie wykładni rykoszetowej - dotyczą problematyki ochrony środowiska, na przykład, prawa do bycia poinformowanym o należytym stanie ochrony środowiska. To mogą być wreszcie orzeczenia paneli WTO, o czym się stosunkowo mało mówi. One też zaczynają wkraczać w problematykę poza czysto gospodarczą, a więc zaczynają dotykać także problematyki pracy czy właśnie ochrony środowiska. Panele nie są sensu stricto orzeczeniami sądowymi lecz mają charakter arbitrażowy. Mimo że muszą być zatwierdzane, istnieje zasada, że wszystkie państwa członkowskie WTO musiałyby się sprzeciwić orzeczeniu panelowemu, żeby je odrzucić. Polska ma obowiązek przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego, a więc tylko takim prawem jest związana, o którym sama zadecyduje, że chce być nim związana. Na pierwszy rzut oka korespondowałoby to z tak zwaną teorią woluntarystyczną związania z prawem międzynarodowym. Zatem to od woli państwa zależy, czy będzie związane prawem międzynarodowym czy nie. Na tym tle trzeba sobie uświadomić, że nie o każdej normie prawa międzynarodowego można w tak prosty sposób powiedzieć, że państwo się nią związało. Przykładem jest prawo zwyczajowe, które w dziedzinie ochrony środowiska odgrywa mniejszą rolę.</u>
          <u xml:id="u-12.2" who="#CezaryMik">Chociaż wydaje mi się, że niektóre podstawowe reguły można zacząć zaliczać do prawa zwyczajowego, należy zauważyć, że prawo zwyczajowe - według ogólnie przyjętej zasady - składa się z dwóch elementów. Są to: praktyka państw i świadomość prawna, że ta praktyka wyraża regułę wiążącą a odstępstwo od niej jest naruszeniem prawa międzynarodowego, a nie inną praktyką zgodną z tym prawem. Jak się okazuje, w praktyce wcale nie muszą uczestniczyć wszystkie państwa świata, a gdyby to był zwyczaj regionalny, wszystkie państwa regionu. W związku z tym Polska, teoretycznie, może być bierna wobec praktyki państw, a będzie prawem zwyczajowym związana. Nie byłaby nim związana tylko wtedy, gdyby zgłaszała tak zwany stały sprzeciw. Mówiąc szczerze, mam jednak wątpliwość, czy w niektórych dziedzinach taki stały sprzeciw jest dopuszczalny. Może jest to dość radykalne stwierdzenie, ale odnoszę wrażenie, że w takich dziedzinach, jak na przykład ochrona praw człowieka, kształtowanie się pewnych norm zwyczajowych, jak na przykład zakaz tortur, czy w dziedzinie ochrony środowiska, jeśli chodzi o zwalczanie pewnych zagrożeń o charakterze globalnym, nie jest dopuszczalne zgłaszanie takiego sprzeciwu. Rzecz jest dyskusyjna. Art. 9 mówi, że Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. W teorii prawa pojęcie przestrzegania należy kojarzyć przede wszystkim z zachowaniem podmiotów niepaństwowych, które podlegają jurysdykcji państwa. Zatem teoretycznie rzecz biorąc, powinniśmy odnosić to do jednostek, przedsiębiorstw czy innych podmiotów, nawet gmin, w relacjach z państwem. Jednak szersze rozumienie przestrzegania prawa międzynarodowego może być kojarzone z rządami prawa, czy też praworządnością, a więc z zasadą, że należy działać zgodnie z prawem, że organa państwowe powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach i wreszcie, że w swoim postępowaniu powinny się kierować prawem. Chodzi oczywiście o każdy rodzaj postępowania - przy tworzeniu, stosowaniu prawa i w stosunkach międzynarodowych. Tak - moim zdaniem - to przestrzeganie prawa trzeba rozumieć. To oznacza, że Polska musi stanowić prawo zgodnie z prawem międzynarodowym - ogólnym i tworzonym w ramach Unii Europejskiej, w tym z aktami prawa pochodnego wspólnotowego - musi je stosować zgodnie z zasadami tam przyjętymi, skoro wiąże się umowami międzynarodowymi, jak pierwszeństwo, skutek bezpośredni, wykładnia zgodna, odpowiedzialność odszkodowawcza itd. Przestrzeganie dotyczy państwa zarówno na poziomie rządowym, jak i samorządowym, organów krajowych i zagranicznych. Można powiedzieć, że w tym zakresie zasada przestrzegania wiążącego Polskę prawa międzynarodowego jest refleksem zasad zawartych w innych przepisach, a mianowicie w art. 2 i 7 konstytucji, a więc zasady, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym a organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 9 jest przepisem o charakterze ogólnym. Można powiedzieć, że jest też pewną normą, jako zasada o charakterze uzupełniającym. Oznacza to, że może być powoływany wtedy, kiedy nie ma innych szczegółowych przepisów prawnych, nawet na takiej zasadzie, że na art. 9 można by było wprost się oprzeć. Potwierdzone jest to w orzecznictwie. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w przypadku umów międzynarodowych, które są ratyfikowane, ale bez zgody ustawowej, a także mów międzynarodowych nie ratyfikowanych lecz zatwierdzonych, a więc w przypadku tak zwanego pośredniego stosowania prawa międzynarodowego, można powołać się na art. 9 konstytucji. Mimo że same jednostki w sporze nie mogą tego zrobić, to organ państwowy - sąd, organ administracyjny - jest taką umową związany. Tyle ogólnych informacji na temat art. 9. Teraz przejdę do źródeł prawa i ich znaczenia w kontekście prawa międzynarodowego i Unii Europejskiej. Podstawowe znaczenie mają dwa postanowienia. Są to art. 87 i 91 w sensie materialnym oraz art. 89, 90 w sensie proceduralnym. Jeśli chodzi o kwestię materialną, wiążą się z tym dwa zagadnienia.</u>
          <u xml:id="u-12.3" who="#CezaryMik">Pierwsze, przynależności prawa międzynarodowego do polskiego porządku prawnego i w tym sensie obowiązywania prawa międzynarodowego, a więc, że konkretne źródła prawa międzynarodowego są częścią polskiego porządku prawnego. Drugie, stosowania norm międzynarodowych, bo o ile obowiązywanie należy kojarzyć z aktami prawa międzynarodowego - chyba że chodzi o prawo zwyczajowe, bo wtedy w grę wchodzą normy - to w przypadku stosowania można mówić tylko o stosowaniu konkretnych norm, a nie aktów jako całości. I tak, art. 87 jednoznacznie wskazuje, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są, między innymi, ratyfikowane umowy międzynarodowe. Powszechnie obowiązujące źródło prawa należy rozumieć nie w sensie jego powszechności terytorialnej, ale w sensie powszechności zastosowania, a więc do wszystkich przypadków, na zasadzie ogólnej, abstrakcyjnej. Takim źródłem są tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe. Zatem a contrario źródłem powszechnie obowiązującego prawa nie są umowy nie ratyfikowane, a więc, na przykład umowy zatwierdzane. To oznacza również, że jednostki nie mogą się powołać na umowy międzynarodowe, które nie są źródłem powszechnego prawa w Polsce. Tylko na takie umowy międzynarodowe możemy się powołać, które są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ratyfikowana umowa międzynarodowa staje się częścią polskiego porządku prawnego po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej - jak mówi art. 91. Ogłoszenie ma skutek konstytutywny. Potwierdza to również orzecznictwo polskich sądów - Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem bez ogłoszenia, mimo że jest to umowa ratyfikowana, też nie będziemy mogli powoływać się na normy międzynarodowe. Ten wymóg jest związany z zasadą bezpieczeństwa prawnego, a więc - mówiąc krótko - z możliwością zapoznania się z treścią umowy międzynarodowej, bowiem po stronie podmiotów zainteresowanych może powstać roszczenie dopiero wtedy, kiedy wiedzą, jaka jest norma, a organ stosujący prawo będzie mógł taką normę zastosować ze wszystkimi tego reperkusjami. Oczywiście z ogłoszeniem ustaw - za które formalnie odpowiedzialny jest prezydent, a w rzeczywistości rząd - są pewne problemy, ponieważ prawidłowe związanie się umową międzynarodową w kontekście ratyfikacji powinno polegać na tym, że ratyfikujemy dopiero wtedy, kiedy mamy jej polskie tłumaczenie. Ratyfikujemy jednocześnie ogłaszając umowę. Niestety, praktyka polska znacznie od tego odbiega. W związku z tym powstają pewne problemy praktyczne. Być może także w sferze ochrony środowiska. Spotkałem się z nimi w kontekście Prawa celnego. Umowa międzynarodowa była ratyfikowana w jednym roku, a dopiero 2 lata później nastąpiło jej ogłoszenie. Powstaje pytanie, co wówczas. Czy organa celne mają stosować stawki przewidziane w ustawie ratyfikowanej - w końcu organa państwowe są związane umową - czy też mogą jest stosować dopiero wtedy, kiedy jest ogłoszona w Dzienniku Ustaw? Moim zdaniem, jest to jednoznaczne jedynie wtedy, kiedy jest ogłoszona w Dzienniku Ustaw, bo tylko wtedy jest częścią polskiego porządku prawnego. Czyli sam wymóg ratyfikacji nie jest wystarczający. Powstaje jednak i inny problem, bo na podstawie takiej umowy nie będzie można stosować stawek celnych, ale Polska jest związana umową. Podmiot liczy na to, że będą zastosowane nowe stawki celne. Niestety, nie są - jak powiedziałem. Wówczas powstaje problem, co taki podmiot ma zrobić. Czy w ogóle ma on jakiś środek ochronny, czy nie? W moim przekonaniu przysługuje mu skarga odszkodowawcza, na podstawie art. 3 konstytucji dotyczącego zasad demokratycznego państwa prawnego. Nie może być tak, żeby jednostka ponosiła straty z tego tytułu, że państwo niewłaściwe wiążę się umową międzynarodową, bo samo związanie - co podkreślam - nie oznacza tylko prostej ratyfikacji, a przede wszystkim jej ogłoszenie, bo dopiero wtedy może działać jako część polskiego porządku prawnego. Ratyfikacja jest czynnością formalnoprawną. Umowy - jak wiemy - ratyfikuje prezydent na zasadzie wyłączności. W Polsce tylko prezydent ma takie uprawnienia - a więc nie rząd, nie parlament, jak w niektórych systemach konstytucyjnych. Natomiast parlament może wyrazić zgodę lub w referendum, w drodze wyjątkowej, może wyrazić zgodę także społeczeństwo obywatelskie. To, czy umowa jest ratyfikowana za zgodą ustawową lub referendum lub nie, rzutuje na rangę umowy międzynarodowej. Tylko taka umowa będzie miała pierwszeństwo przed ustawami - jak stanowi art. 91 ust. 1 która jest ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie a minori ad maius - z większego na mniejsze - tym bardziej, jeśli chodzi o zgodę wyrażoną przez społeczność. Jeśli ratyfikacja jest zatwierdzona w referendum, tym bardziej taka umowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli nie da się jej pogodzić z umową. Jeśli chodzi o art. 90, dotyczy on specyficznego przypadku, kiedy zgoda ustawowa udzielana jest w specyficznym trybie, który jest bliższy zmianie konstytucji. Przypomnę w tym miejscu kworum dwie trzecie w Sejmie i Senacie i podjęcie uchwały większością kwalifikowaną dwóch trzecich albo w drodze referendum. Art. 90 pozwolił nam na przystąpienie do Unii Europejskiej, a więc Polska na podstawie tego postanowienia przekazała organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska, kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Tak naprawdę, przekazała je przede wszystkim w odniesieniu do tworzenia prawa. Zatem to parlament jest organem najbardziej dotkniętym przystąpieniem. To przekazanie powoduje, że w pewnych zakresach parlament nie będzie mógł stanowić prawa, w zamian za to będzie stanowić Prawo ochrony środowiska razem z parlamentem Europejskim, czyli na poziomie Unii Europejskiej, co w dziedzinie ochrony środowiska ma mniejsze znaczenie. Druga możliwość jest taka, że zwłaszcza poprzez dyrektywy, decyzje ramowe - jest decyzja ramowa dotycząca karnoprawnych aspektów ochrony środowiska naturalnego, gdzie przewiduje się sankcje nie tylko dla osób fizycznych, ale i osób prawnych - swoboda prawodawcy jest ograniczona. Jednak trzeba sobie uświadomić, że swobodę oceny prawodawcy za każdym razem trzeba będzie oceniać indywidualnie, bo z aktów wspólnotowych wynikają różne rzeczy w związku z tą swobodą. W niektórych przypadkach będzie ona bardzo zredukowana i będzie właściwie polegać na automatycznym przeniesieniu do polskiego porządku prawnego prawa wspólnotowego, dyrektywy. W innych przypadkach będzie możliwość znalezienia pewnej elastyczności, która pozwoli może nie na uzupełnienie luk, ale na stworzenie polskiego prawa, które będzie bardziej szczegółowe, rygorystyczne, czy będzie tworzyć wyższy poziom ochronny.</u>
          <u xml:id="u-12.4" who="#CezaryMik">Zatem za każdym razem trzeba do takiej dyrektywy zaglądać. To może tyle, jeśli chodzi o przekazanie kompetencji. Zanim przejdę do kwestii stosowania prawa, powiem o jeszcze jednej sprawie. Jest ustawa o relacjach Sejm, Senat, rząd z marca 2004 r., która w sposób proceduralny reguluje także kwestie wykonywania prawa stanowionego w ramach Unii Europejskiej. Tworzy się tam właściwie tylko wymogi czysto proceduralne, bo wskazuje się, że w zależności od tego, ile wynosi termin transpozycji - czyli termin na przeniesienie dyrektywy do prawa krajowego - parlament powinien mieć odpowiedni czas, żeby nad tym pracować. Na przykład, jeśli termin transpozycji wynosi do 6 miesięcy, to Sejm powinien mieć przynamniej 3 miesiące, żeby nad takim projektem popracować. W przypadku, gdy ten termin jest dłuższy - a regułą są 2 lata - termin ten nie powinien być krótszy niż 6 miesięcy. W innych przypadkach istnieje możliwość skrócenia terminu pracy nad projektem. Jednak te terminy wcale nie są długie i mogą oznaczać dość pilną pracę. To się wiąże także z wytycznymi legislacyjnymi opracowanymi przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej i Rządowe Centrum Legislacji, które wskazują, że podstawową formą implementacji dyrektyw nie są rozporządzenia Rady Ministrów czy ministra a ustawy. To komplikuje sprawę, ponieważ niemal za każdym razem zmusza do analizy, czy przypadkiem ustawa nie jest bardziej właściwym środkiem implementacji niż rozporządzenie. Zarazem może to powodować pewne problemy, które w Unii Europejskiej pojawiają się bardzo często. Muszę powiedzieć, że przeglądałem orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące skarg przeciw państwu za nie wywiązywanie się ze swoich zobowiązań umownych. Znakomitą część stanowiły skargi na wykonywanie dyrektyw środowiskowych. Pierwsze orzeczenie nakładające karę pieniężną, które zapadło przeciw państwu, bo i taka jest możliwość za niewykonanie wyroku - przeciw Grecji w 2000 r. - dotyczyło dyrektyw o odpadach niebezpiecznych i ogólnej dyrektywy o odpadach. Nałożono wtedy na Grecję obowiązek zapłaty 20 tys. euro za dzień od daty wydania wyroku do czasu wykonania dyrektywy. Są to bardzo poważne sankcje. W 2002 lub 2003 r. kolejną sankcją dotknięto Hiszpanię w związku z terenami kąpielowymi. W tym przypadku jest to chyba 65 tys. euro za dzień. Kara jest ważona w zależności od potencjału państwa, PKB, czasu trwania, naruszenia powagi itd. Należy się więc poważnie liczyć z tym, że są to istotne problemy. Chciałbym dodać, że to nie jest tylko kwestia niewykonania dyrektywy. Można być ściganym przed Trybunałem Sprawiedliwości i ponieść sankcje nie tylko za nie wykonanie dyrektywy, ale także za nieprawidłową implementację, co jest częstsze aniżeli samo niewykonanie dyrektywy. Przejdę teraz do kwestii stosowania prawa. Stosowanie prawa jest uzależnione od tego, czy umowa międzynarodowa jest ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw czy nie. Jeśli chodzi o ogólne prawo międzynarodowe, nie ma wielkiej filozofii, bo mówi się, że taka umowa jest stosowana bezpośrednio - chodzi oczywiście o normę takiej umowy - chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wykonania ustawy. To koresponduje z teorią normy samowykonalnej, która, jeśli spełnia pewne kryteria - w szczególności precyzji - że norma w swoim wykonaniu nie jest uzależniona od nadejścia pewnego terminu albo ziszczenia się pewnego warunku, albo od wydania jakiegoś aktu, także na podstawie umowy międzynarodowej, to nadaje się wtedy do bezpośredniego stosowania i może być powoływana przez jednostki.</u>
          <u xml:id="u-12.5" who="#CezaryMik">Przy czym bezpośrednie stosowanie należy rozumieć szeroko, nie tylko jako możliwość oparcia orzeczenia sądowego, czy decyzji administracyjnej - czy nawet konieczność oparcia wprost na normie umowy międzynarodowej - ale także jako obowiązek - w powiązaniu z art. 9 tak zwanej wykładni zgodnej normy krajowej z umową międzynarodową. Zatem, mimo że norma międzynarodowa zostaje wykonana w prawie krajowym, to i tak trzeba ją czytać w świetle normy międzynarodowej, czy nawet szerzej, całej umowy międzynarodowej ratyfikowanej i ogłoszonej i to niekoniecznie tylko w wersji w języku polskim, która często - także w przypadku umów z zakresu środowiska naturalnego - nie jest wersją autentyczną i może prowadzić do fałszywych skojarzeń. Zresztą często zdarzają się błędy, bo jakość tłumaczeń jest daleka od doskonałości. Ze stosowaniem prawa międzynarodowego - jak mówiłem - wiąże się także jego pierwszeństwo, jeżeli nie da się pogodzić normy z ustawą, co oznacza, że organ stosujący prawo ma obowiązek robienia wszystkiego, żeby taką zgodność zapewnić. Organ stosujący prawo musi więc tak interpretować normę krajową, aby w maksymalnie możliwym stopniu była zgodna z normą międzynarodową. Dopiero wtedy, kiedy zachodzi jaskrawa, oczywista sprzeczność, kiedy zupełnie nie da się pogodzić normy międzynarodowej, działa zasada pierwszeństwa - a więc trzeba stosować normę międzynarodową a na boku zostawić normę ustawową. Z tym koresponduje zresztą zasada, że sędziowie są podlegli ustawom, a więc muszą je strzec, a nie lekką ręką odrzucać, bo norma międzynarodowa mówi coś innego. Natomiast, jeśli chodzi o prawo unijne, sytuacja wygląda następująco. Jest kilka instrumentów, które mieszczą się w pojęciu stosowania prawa. To jest obowiązek wykładni zgodnej prawa polskiego z prawem unijnym. To oznacza obowiązek interpretacji ustaw środowiskowych w zgodzie z dyrektywami, mimo iż jest domniemanie prawidłowego wykonania dyrektywy w krajowym porządku prawnym, a więc trzeba wykazać zachodzące nieprawidłowości. To nie przeczy obowiązkowi wykładni zgodnej, a więc takiej interpretacji, która będzie brać pod uwagę samą dyrektywę. W tym miejscu chciałbym podkreślić, że wykładnia zgodna z dyrektywą nie oznacza tylko wykładni zgodnej z przepisami dyrektywy, ponieważ w przypadku prawodawstwa wspólnotowego jest tak, że uzasadnienie aktu jest częścią samego aktu prawnego i znajduje wyraz w formie preambuły do dyrektywy, rozporządzenia czy decyzji wspólnotowej. Innymi słowy oznacza to, że mamy obowiązek wykładni zgodnej nie tylko z konkretnymi przepisami, ale także z preambułą. Kładzie na to duży nacisk Trybunał Sprawiedliwości. Poza tym obowiązek wykładni zgodnej oznacza nie tylko wykładnię zgodną z samą dyrektywą, ale także z umową międzynarodową albo innym aktem - na przykład, z deklaracją sztokholmską, czy konwencjami z zakresu ochrony środowiska morskiego, które często są powoływane w dyrektywach wspólnotowych. Taką wykładnię trzeba prowadzić także zgodnie z nimi, wreszcie, zgodnie z decyzjami ramowymi trzeciego filaru, bo tylko skutek bezpośredni w ich przypadku jest wyłączony na mocy Traktatu o Unii Europejskiej.</u>
          <u xml:id="u-12.6" who="#CezaryMik">Dalej stosowanie prawa oznacza skutek bezpośredni, a więc samowykonalność normy. W konstytucji bezpośrednie stosowanie dotyczy właśnie skutku bezpośredniego, czyli możliwości oparcia orzeczenia sądowego czy decyzji administracyjnej na normie wspólnotowej z pominięciem normy krajowej. To nie dotyczy jednak normy konstytucyjnej. W tym zakresie jest zgodna doktryna - bo nie ma orzecznictwa - że art. 91 ust. 2, w którym mówi się, że trzeba stosować normę umowy międzynarodowej, jeżeli nie da się pogodzić tej normy z ustawą, odnosi się pojęcie ustawy do konstytucji. Zatem ta ustawa, to nie jest ustawa zasadnicza, tylko ustawa zwykła. Pierwszeństwo tu nie działa. Nie oznacza to jednak, że Trybunał Konstytucyjny będzie mógł unieważniać, uchylać dyrektywy, rozporządzenia czy decyzje, które będą wiązać w Polsce. Tego nie będzie mógł zrobić, bo zgodnie z zasadą przekazania kompetencji zgodziliśmy się na to, że akty prawa pochodnego, wydane przez Wspólnotę, będą uchylane wyłącznie przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot, ewentualnie sąd pierwszej instancji - jego jurysdykcja w tym zakresie jest absolutnie wyłączna, nie ma od tego odstępstwa. Zatem Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł zanegować rozporządzenia. Będzie musiał być bardzo powściągliwy, jeżeli będzie chciał uchylać ustawę, która jest wykonaniem dyrektywy, dlatego, że ta ustawa nie jest już aktem prawa polskiego, ale także aktem prawa europejskiego. Jeżeli z tym problemem spotka się w ramach skargi konstytucyjnej, to będzie zobowiązany zadać pytanie Trybunałowi Sprawiedliwości, chyba że uzna, że nie jest sądem w rozumieniu art. 234, a więc procedury pozwalającej na wnoszenie pytań do Trybunału Sprawiedliwości. Natomiast wtedy, kiedy będzie orzekać, a więc zwłaszcza w przypadku problemów abstrakcyjnych, co do których Trybunał Konstytucyjny może się wypowiadać, to oczywiście będzie mógł uchylić ustawę, bo jest sprzeczna z konstytucją, ale będzie musiał być ostrożny, powściągliwy, żeby przy tej okazji nie naruszyć prawa wspólnotowego. Inne sądy, poza Trybunałem Konstytucyjnym, które będą stosować prawo polskie, wykonujące dyrektywy wspólnotowe, nie będą mogły tak lekko postępować. W ich przypadku, kiedy będą miały wątpliwość, czy akt, na którym dana ustawa jest oparta, jest ważny, skuteczny, czy powinien być powołany w konkretnym przypadku, będą musiały zadać pytanie Trybunałowi Sprawiedliwości. A jeżeli będą mieć wątpliwości dotyczące rozumienia określonego przepisu, to sąd nie będący sądem ostatniej instancji będzie mógł, a sąd ostatniej instancji będzie musiał wnieść odesłanie wstępne do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Kolejnym instrumentem, który ma tu znaczenie, jest obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej. Oznacza to, że państwo musi liczyć się z tym, że poniesie odpowiedzialność odszkodowawczą wtedy, kiedy dyrektywa nie będzie wykonana prawidłowo albo, kiedy nie będzie wykonana w terminie i z tego tytułu zostaną poniesione szkody. Jednostka będzie musiała wykazać, że doszło do naruszenia normy wspólnotowej, która chroni jej prawa indywidualne, że poniosła szkodę i że istnieje tak zwany bezpośredni związek między naruszeniem a szkodą. Ostatnio zmieniony Kodeks cywilny pozwala na wnoszenie skarg tego typu przeciw państwu, Skarbowi Państwa, z wyjątkiem zaniechań legislacyjnych. Jednak Trybunał Sprawiedliwości nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli nasz prawodawca nie wykona dyrektywy na czas albo wykona ją wadliwie i z tego tytułu powstaną szkody, to państwo polskie musi ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą. Dochodzi się jej przed sądami krajowymi. Zatem per analogiam będą musiały być stosowane co najmniej już obowiązujące przepisy, chociaż - moim zdaniem - powinny być rozszerzone na tak zwaną odpowiedzialność za bezczynność legislacyjną. To samo dotyczy sądów. Jeżeli sąd wyda wyrok, mimo że jest instancją niezawisłą, który powoduje powstanie szkody, a ta szkoda powstaje z naruszeniem praw indywidualnych chronionych prawem wspólnotowym, państwo ponosi odpowiedzialność. I to nawet wtedy, kiedy mamy do czynienia z rzeczą osądzoną, czyli, kiedy wyrok sądu jest prawomocny.</u>
          <u xml:id="u-12.7" who="#CezaryMik">Oczywiście, jeśli nie ma procedur uchylania takiego wyroku, to nie ma obowiązku jego uchylenia, ale Trybunał nie pozostawia wątpliwości - ostatnie rozstrzygnięcie z 2003 r. - że taką odpowiedzialność odszkodowawczą musi ponieść, tyle że należy uwzględnić specyficzny charakter funkcji sądu. Takie są podstawowe instrumenty. Chciałbym również zauważyć, że art. 91 ust. 3 odnosi się do specyficznego przykładu, który wiąże się de facto z Unią Europejską. Mówi się w nim, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. A więc z ratyfikowanej umowy stanowiącej konstytucję organizacji międzynarodowej musi wynikać, że prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio i wtedy będzie miało pierwszeństwo. Gdyby czytać to literalnie, doszlibyśmy do wniosku, że ten zwrot dotyczy tylko rozporządzeń wspólnotowych, bo tylko one są bezpośrednio stosowane, co by korespondowało prima facie, że jest zwrotem konstytucyjnym. Jednak w żadnym przypadku tego tak rozumieć nie można, bo bezpośrednia stosowalność rozporządzeń oznacza, że one są nie tylko bezpośrednio skuteczne - a więc, że można się na normy tych rozporządzeń powołać wprost - ale także są od razu częścią polskiego porządku prawnego. Z chwilą ich publikacji w Dzienniku Urzędowym w serii L, stają się częścią polskiego porządku prawnego i można się na nie wprost powoływać. One wprost obowiązują a parlament nie może stanowić żadnych praw, czy rząd wydawać żadnych aktów prawnych, które by godziły w takie rozporządzenie. Natomiast skutek bezpośredni w przypadku art. 91 ust. 3 należy rozumieć szeroko, jako także skutek bezpośredni innych źródeł prawa wspólnotowego, a więc umów międzynarodowych, które zawarła Wspólnota. W dziedzinie ochrony środowiska takie umowy zawiera - niestety - nie samodzielnie lecz razem z państwami członkowskimi, bo ma taką kompetencję mieszaną. Przykładem jest Konwencja o różnorodności biologicznej, której jest stroną, czy liczne konwencje z zakresu ochrony środowiska morskiego, o których wspominałem. Przystępuje także do pewnych organizacji, które zajmują się ochroną środowiska, na przykład do Komisji Helsińskiej Morza Bałtyckiego, gdzie jest reprezentowana przez Komisję. Państwa członkowskie nie są tam bezpośrednio reprezentowane. Takie umowy mogą wywierać skutki bezpośrednie i powinny być stosowane bezpośrednio w rozumieniu art. 91 ust. 3. To samo dotyczy dyrektyw, które nie są tu wymienione. Zatem to, jeżeli tak wynika z umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową, nie może być zbyt restryktywnie rozumiane. Chodzi tylko o taką sytuację, że umowa mówi wprost, że określone akty wywierają skutek bezpośredni, bo Traktat ustanawiający Wspólnotę milczy w tym zakresie. Tak samo jest w przypadku Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy. On też milczy w tym zakresie. Wypowiada się jedynie co do pierwszeństwa. A tu nie chodzi o pierwszeństwo lecz o skutek bezpośredni. Na tym zakończę. Jeśli będą pytania, chętnie na nie odpowiem. Dodam tylko, że bardzo się spieszę i niebawem muszę państwa opuścić.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-13">
          <u xml:id="u-13.0" who="#JanChojnacki">Pomimo że dyskusję przewidzieliśmy po zakończeniu referatów, w tym przypadku odstąpimy od planu. Jeśli są pytania do pana profesora, proszę je zadać.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-14">
          <u xml:id="u-14.0" who="#MarekSuski">Panie profesorze, dziękuję za ciekawy wykład i proszę o odpowiedź na pytanie. Powiedział pan, że dyrektywy, po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, są częścią porządku prawnego i że można się na nie powoływać wprost. Czy to wynika z konkretnych zapisów w Traktacie akcesyjnym, który podpisaliśmy? Czy mógłby nam pan przybliżyć, z czego to wynika? Kolejne pytanie. Kto może być wnioskodawcą w procesach o niewykonanie dyrektyw? Czy są to upoważnione do tego osoby prawne, czy również cywilne, czy może każdy obywatel? To na razie tyle.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-15">
          <u xml:id="u-15.0" who="#MarcinKander">Panie profesorze, wspomniał pan o tym, że ustawy, które są wydawane na podstawie dyrektyw, mają być interpretowane w zgodzie z samą dyrektywą, a także z preambułą do niej. W związku z tym mam pytanie. Jak pan sobie wyobraża praktyczną stronę tego procesu, bo w procesie stosowania prawa sąd, kiedy ma wątpliwości, może wystąpić z pytaniem, natomiast takiej możliwości nie ma, na przykład, organ administracji, który wydając decyzję administracyjną musi dokonać takiej interpretacji prawa polskiego, ale w zgodzie z unijną dyrektywą? Jak on ma to zrobić?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-16">
          <u xml:id="u-16.0" who="#JanChojnacki">Czy są inne pytania? Nikt się nie zgłasza. Proszę pana profesora o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-17">
          <u xml:id="u-17.0" who="#CezaryMik">Jeśli chodzi o kwestię publikacji aktów, chciałbym państwu uświadomić, że akty wspólnotowe są publikowane wyłącznie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w serii L, czyli Legislation i tylko tam. Wchodzą one w życie z dniem określonym w tych aktach albo 20 dni po publikacji, ewentualnie mogą być jeszcze notyfikowane, zwłaszcza wtedy, kiedy nie są skierowane do wszystkich państw członkowskich i nie mogą być publikowane w Dzienniku Ustaw. Ani rozporządzenia, ani dyrektywy, ani decyzje nie mogą być publikowane w Dzienniku Ustaw, czy w innym oficjalnym publikatorze jakiegokolwiek państwa, nie tylko Polski. Natomiast mogą i powinny być akty wykonujące. Na przykład, mimo że rozporządzenia teoretycznie wyłączają aktywność prawodawcy, jest tajemnicą Poliszynela, że w wielu przypadkach wręcz wymuszają taką aktywność prawodawczą albo na poziomie rządu, albo nawet na poziomie legislacyjnym, ustawodawczym, jak choćby w kontekście Prawa konkurencji wspólnotowego, które domaga się - w rozporządzeniu 1/2003 o stosowaniu przepisów traktatowych z zakresu zmowy kartelowej i nadużycia pozycji dominującej - wydania aktów prawnych. Tak samo niektóre rozporządzenia dotyczące ochrony wspólnotowych praw własności intelektualnej, na przykład o wzorze wspólnotowym, znaku towarowym czy o ochronie odmian roślin, wymagają wykonania. Z tym, że - jak mówię - w sferze ochrony środowiska mają one mniejsze znaczenie. Podstawowe znaczenie mają dyrektywy. Jak mówiłem, zgodnie z wytycznymi, obowiązuje zasada, że ustawa jest podstawową formą wykonania aktów prawnych. Sądzę, że z czasem będzie to wymagać zmian procedur prowadzących do upoważnienia rządu w jakimś zakresie do stanowienia prawa, które będzie wykonywało akty, albo do wielu upoważnień w ustawach, które formalnie będą tylko transponowały. Chociaż Trybunał negatywnie patrzy na taką sytuację, kiedy ustawa jest jedynie takim aktem, jak pergola - od nazwiska inicjatora - że raz na rok wydaje się ustawę, która zwiera generalne upoważnienia do wydawania później aktów wykonawczych na poziomie rządowym. Trybunał z Lougan uznał, że to nie jest właściwa metoda, bo chodzi o to, żeby wykonanie było efektywne i pewne, czyli takie, żeby jednostka z całą pewnością wiedziała, że na poziomie krajowym takie a nie inne uprawnienia jej przysługują. Zatem musi to być przepis prawa powszechnie obowiązującego co do zasady, który będzie prawidłowo wykonywać dyrektywy. Inną kwestią jest zaskarżalność aktów krajowych, czy braku działania ze strony państwa. W tym zakresie podstawa prawna jest w art. 226 i 227 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a także częściowo w art. 35 Traktatu o Unii Europejskiej co do decyzji ramowych czy konwencji miedzy państwami członkowskimi, ewentualnie aktów wydanych na ich podstawie. W każdym razie jest tak, że ze skargą może wystąpić Komisja albo państwo członkowskie. Przy czym uprawnienie Komisji jest uprzywilejowane, bo domniemywa się legitymacji, która ma interes ogólny w działaniu, nie musi wykazywać swojego szczególnego interesu w każdym konkretnym przypadku i wobec tego może złożyć skargę. Jednak najpierw przeprowadza tak zwane postępowanie administracyjne, które ma trochę charakter inkwizycyjny, ponieważ to ona jest śledczym w sprawie, a jednocześnie rozstrzyga na etapie administracyjnym, czy zachodzi zadowalająca sytuacja czy trwa naruszenie i należy skierować skargę.</u>
          <u xml:id="u-17.1" who="#CezaryMik">To postępowanie wygląda różnie. Czasami toczy się bardzo długo, nawet kilkanaście lat, a czasami bardzo krótko i Komisja błyskawicznie wnosi skargi do Trybunału Sprawiedliwości. Jednostki nie mogą takiej procedury wnieść, bo to jest procedura „donosowa”. Komisja stworzyła ją pod wpływem rzecznika praw obywatelskich, bo to państwa są przeciwne dostępowi jednostki do sądów wspólnotowych. To one zablokowały możliwość wnoszenia skarg przeciw państwom do Trybunału Sprawiedliwości czy sadu pierwszej instancji. One nie były tym zainteresowane, bo bały się zbyt dużej liczby skarg. Z kolei trybunały nie są tym zainteresowane z uwagi na ich ogrom pracy. Przypomnę tylko, że od 1953 r. do kwietnia 2004 r. Trybunał wydał prawie 13 tys. wyroków. Świadczy to o ogromie pracy. W ramach procedury „donosowej”, skarga jednostki musi być zarejestrowana, co nie oznacza wszczęcia postępowania. Ponieważ przedstawicielka Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej będzie mieć referat na ten temat, czuję się zwolniony z mówienia o tym. Wspomnę tylko, że jest komunikat Komisji z 1999 r. zmodyfikowany w 2003 r. jako wersja skonsolidowana. Dalszą kwestią jest wykładnia organu administracyjnego. Jest to bardzo poważny problem, ponieważ organy administracyjne, co do zasady, nie są uważane za sądy, chociaż nie zawsze tak jest. To znaczy, jest domniemanie, że one nie są sądami w rozumieniu procedury odesłania wstępnego, ale w wyjątkowych przypadkach, jeśli się wykaże, że w sensie organizacyjnym i funkcjonalnym jest to organ niezależny, a więc, że osoby wchodzące w ich skład są powołane na dłuższy okres, że nie można ich odwołać w trakcie sprawowania urzędu, że korzystają z gwarancji materialnych, na przykład z wynagrodzenia, że ich orzeczenie czy decyzje są podważalne tylko w ramach procedury instancyjnej. Takie przypadki bywały. Nie przypominam sobie, czy było coś takiego z zakresu ochrony środowiska, ale w innych dziedzinach prawa administracyjnego to się zdarzało. Natomiast obowiązek wykładni zgodnej jest niezależny od tego, czy można zadać pytanie, czy nie. A więc zachodzi pewne ryzyko narażenia się na spór przed sądem krajowym, który wtedy wniesie pytanie do Trybunału Sprawiedliwości. Chciałbym dodać, jeśli chodzi o wykładnię zgodną, że analizowałem w tym zakresie szczegółowo orzecznictwo sądów polskich - Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów apelacyjnych - dotyczące stosowania prawa Unii Europejskiej - bo u nas takie pojęcie funkcjonuje - przed akcesją do dziś i ani razu nie znalazłem przypadku, kiedy byłoby bezpośrednie powołanie na normę prawa unijnego. Zatem nigdy nie doszło do skutku bezpośredniego normy unijnej. To z całą pewnością świadczy o niskim poziomie świadomości prawnej sędziów. Jako pierwszy, w 1993 r. zrobił to Sąd Najwyższy. Potem Trybunał Konstytucyjny i Sąd Antymonopolowy zaczęły powoływać się na prawo unijne na zasadzie wykładni zgodnej. Muszę powiedzieć, że cytowały przede wszystkim Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską - chociaż pobieżnie, sięgały do dyrektyw - choć też pobieżnie, często bez analizy przepisów prawnych, że nie wspomnę o preambule.</u>
          <u xml:id="u-17.2" who="#CezaryMik">Czasem odwoływano się do orzecznictwa, ale z drugiej ręki, a więc: „Jak napisał Ludwik Florek...”, co jest zdumiewającą praktyką. Ja nie mam nic przeciw panu prof. Ludwikowi Florkowi i wierzę w jego rzetelność naukową, ale sąd nie może cytować orzeczeń z drugiej ręki, bo to nie jest wiarygodne. A tak się działo. Bywały też i takie przypadki, jak przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, jeśli chodzi o pojęcie konsumenta, że sądy sobie zaprzeczały. Naczelny Sąd Administracyjny w jednej miejscowości twierdził, że: „Jak wynika z dyrektyw wspólnotowych, nie ma jednolitego rozumienia pojęcia konsumenta”, a inny sąd twierdził, że: „Jak wynika z dyrektyw, konsument oznacza to i to”, bo jest jednolite pojęcie. Jednak wtedy nie było możliwości wniesienia odesłania wstępnego. Obecnie podstawą dla wykładni zgodnej, jak mówi Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie biopaliw z kwietnia 2004 r. - jest to wyrok na przejścia, bo kiedy w styczniu Trybunał wydał wyrok dotyczący zwalczania alkoholizmu powiedział, że podstawą wykładni zgodnej są art. 68 i 69 Układu Stowarzyszeniowego oraz art. 91 ust. 1 konstytucji - jest art. 2 Aktu Akcesyjnego i art. 91 ust. 1 konstytucji. Zatem jest podwójna podstawa dla wykładni zgodnej. Co ciekawe, Trybunał Konstytucyjny posunął się bardzo daleko w swoim rozumowaniu, ponieważ stwierdził, że obowiązek wykładni zgodnej dotyczy nie tylko norm ustawowych i podstawowych, ale także norm konstytucyjnych. To nie jest częste dla sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich. Jest to więc postawa postępowa. Zresztą na tle art. 9, w orzeczeniu referendalnym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że z art. 9 wynika ogólna zasada przychylności wobec procesów integracji i współpracy między państwami. Jakkolwiek ta wzmianka w tym wyroku nic nie wnosiła i została włączona trochę sztucznie, Trybunał miał satysfakcję, że jeszcze w ten sposób zinterpretował art. 9 konstytucji.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-18">
          <u xml:id="u-18.0" who="#JanChojnacki">Dziękujemy panu profesorowi za wykład. Prawo jest niezwykle skomplikowane i zawiłe. Choćbyśmy poświęcili mu kilka wykładów, i tak będziemy mieć różnego rodzaju wątpliwości. Najlepiej świadczą o tym wspomniane wyroki. Kolejny referat zatytułowany: „Mechanizmy egzekwowania prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska” wygłosi pani Marta Toporek, która reprezentuje Komisję Europejską.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-19">
          <u xml:id="u-19.0" who="#MartaToporek">Bardzo dużo z tego, co planowałam państwu przekazać, powiedział już pan profesor Cezary Mik. Mam nadzieję, że jeszcze mi się uda coś do tego dodać i w detalach będę mogła powiedzieć o tym, czym zajmujemy się na co dzień. Reprezentuję Komisję Europejską, Dyrekcję Generalną i Środowisko, zespół, który zajmuje się wdrażaniem prawa wspólnotowego. To, o czym będę państwu mówić, w stosunku do nowych krajów Unii Europejskiej będzie nowością, ponieważ do tej pory nie mogliśmy prowadzić żadnych prac wobec krajów przystępujących. Obecnie taka możliwość już istnieje. Komisja jest strażnikiem traktatów. Wiedzą państwo, że na podstawie art. 211 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Komisja stoi na straży traktatów, sprawdza czy państwa członkowskie działają zgodnie z prawem wspólnotowym. Jeżeli nie ma zgodności, a wszystkie możliwości współpracy i negocjacji zostaną wyczerpane, wtedy sięgamy do postępowań w sprawach o naruszenie, o których mówił pan profesor, na podstawie art. 226 i 228 Traktatów wspólnotowych. Chciałabym podkreślić - bo myślę, że jest to ważne - że to nie jest tak, że Komisja jak nieprzyjazny państwom członkowskim stróż stoi i patrzy, co które państwo zrobi i ma satysfakcję, kiedy w końcu może kogoś ukarać. Tak nie jest. Procedury, które za chwilę państwu opiszę, w dużej części opierają się na negocjacjach. Mieliśmy już okazję - sporą grupą z Dyrekcji Generalnej-Środowisko - spotkać się z przedstawicielami Ministerstwa Środowiska w Warszawie. Gościła nas pani dyrektor Grażyna Niesyto. Było również sporo osób z terenu. Jest to ważne, bo oprócz tego, że te procedury czasami prowadzą do otwarcia sprawy w sądzie, to udaje się je rozwiązać wcześniej. Była to zapowiedź spotkań, które nazywamy package meetings. Nie wiem, jak to będzie w przypadku 10 nowych krajów, ale na ogół raz do roku - w przypadku niektórych krajów 2 razy - odbywają się spotkania przedstawicieli Komisji z przedstawicielami administracji państwowej. Wtedy poddawane są dyskusji sprawy o naruszenie, które są albo szczególnie trudne, albo w przypadku których trudno nam uzyskać informację a czasami, które chcielibyśmy szybko zamknąć. Mówiłam o obowiązku Komisji, która stoi na straży traktatów. Oczywiście na krajach członkowskich również ciążą pewne obowiązki. Jest to ważne ze względu na pracę w moim zespole. Chodzi o transpozycję dyrektyw w przewidzianym czasie, zgodność transpozycji z tym, co jest zapisane w dyrektywach, a także zgodność z zobowiązaniami wtórnymi, ponieważ to nie jest tylko transpozycja dyrektyw, bo dyrektywy zwierają zobowiązania stworzenia planów, infrastruktury. To też leży w naszej gestii i my to sprawdzamy. Poza tym interesuje nas oczywiście prawidłowe stosowanie prawa europejskiego w praktyce. Te różne sprawy, o których mówiłam, przekładają się na rodzaje naruszeń, którymi się zajmujemy. Podzieliłabym je na trzy grupy. Pierwszą grupę stanowią sprawy o nie powiadomieniu Komisji. Państwa członkowskie muszą transponować dyrektywy, a żebyśmy o tym wiedzieli, musi być do nas przesłana informacja.</u>
          <u xml:id="u-19.1" who="#MartaToporek">Jeżeli takiej informacji nie ma, nikt nas nie powiadomi, prawo krajowe nie zostanie nam przesłane, automatycznie otwierana jest sprawa o naruszenie. Takie sprawy są otwierane przez Sekretariat Generalny. W tej chwili odbywa się to bardzo szybko, w ciągu miesiąca. Jeżeliby brać pod uwagę proces legislacyjny, który trwa bardzo długo, to nie jest długo. Kraje przystępujące miały obowiązek przesłania nam prawa krajowego transponującego prawo wspólnotowe 1 maja bieżącego roku. Ten proces zaczął się wcześniej. Już mamy informacje. Sekretariat Generalny sprawdza, co otrzymaliśmy, a decyzje dotyczące tego, jak postąpimy dalej, zostaną podjęte niebawem. W przypadku dyrektyw, których czas transpozycji będzie następował w okresie po przystąpieniu do Unii Europejskiej, traktujemy wszystkie kraje jednakowo. To znaczy, że nie ma rozróżnienia na „piętnastkę” i „dziesiątkę”. Takie same terminy obowiązują w stosunku do 25 krajów. Drugą grupą są sprawy o niezgodność z prawem wspólnotowym. Pan profesor już państwu powiedział, że nie wystarczy transponowanie dyrektywy. Musi to być zrobione prawidłowo. W Dyrekcji Generalnej-Środowisko będziemy to badać. W tej chwili kończymy procedury przetargowe. Nie chcę powiedzieć, kiedy, bo jeszcze różnie może być, ale jest to już zaawansowane. Mam nadzieję, że we wrześniu lub październiku, a może trochę wcześniej - boję się podawać konkretne daty - zaczniemy sprawdzanie zgodności transpozycji. W pierwszym okresie, jeśli chodzi o 10 krajów przystępujących, planujemy sprawdzić prawidłowość transpozycji 25 dyrektyw. Na to będzie dany 1 rok, a po pół roku powinniśmy mieć wyniki w odniesieniu do 12 dyrektyw, a po następnym pół roku do pozostałych dyrektyw. Prawdopodobnie będzie to powtórzone w przyszłym roku w stosunku do pozostałych dyrektyw. W tej chwili jest to scentralizowane w naszym zespole. Podobne działanie odbywa się, jeśli chodzi o „piętnastkę”. Jest to w tej chwili jeden z priorytetów. Chodzi nam nie tylko o to, żeby tworzyć nowe dyrektywy, ale i o to, żeby były dobrze transponowane a później wdrażane. Trzecią grupą spraw, którymi się zajmujemy i które mogą spowodować to, że sprawa znajdzie się w sądzie - w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości - są sprawy o nieprawidłowe stosowanie, kiedy państwo członkowskie, co prawda, bardzo dobrze transponowało dyrektywę, ale - niestety - w terenie ktoś czegoś nie dopatrzył. W związku z tym zaczyna wchodzić procedura, o której powiedział pan profesor. Pan profesor nazwał ją procedurą „donosową”. Ja nazwałbym ją procedurą skarg, bo to zdecydowanie ładniej brzmi. Rzeczywiście są specjalne procedury, które zostały wypracowane w praktyce. Skargę mogą złożyć organizacje pozarządowe, które są bardzo aktywne - zaczęły się z nami kontaktować na długo przed 1 maja - a także obywatele. Niekoniecznie skargę na rząd polski wnosi obywatel polski. Może to być turysta niemiecki, który przyjechał na Mazury i stwierdził, że coś jest nie tak. Informuje on Komisję o tym, że wydaje mu się, że prawo wspólnotowe nie jest respektowane. Rozpatrujemy każdą skargę, każdy list. Czasami listy napisane są nieczytelnym odręcznym pismem.</u>
          <u xml:id="u-19.2" who="#MartaToporek">Naszym obowiązkiem jest rozpatrzyć każdy list. Obowiązują nas specjalne terminy, zasady dobrego postępowania. Nie powinniśmy takich spraw zbyt długo przetrzymywać. Oczywiście w praktyce wygląda to różnie. Są kraje, z których otrzymujemy bardzo dużą liczbę skarg. Ochrona środowiska jest dziedziną, w której jest chyba największa świadomość ze strony obywateli. Jesteśmy liderem, jeśli chodzi o liczbę skarg. Poprzez skargi dowiadujemy się o tym, co się dzieje w terenie. Powtarzam, że każda skarga jest rozpatrywana i może doprowadzić do orzeczenia sądowego. W Europejskim Trybunale Sprawiedliwości jest dużo spraw z zakresu ochrony środowiska. Tak się złożyło, że dwa orzeczenia, które zapadły na podstawie art. 228, są właśnie z dziedziny ochrony środowiska. Być może teraz dołączą inne dziedziny, ale to pokazuje, że w tym zakresie dużo się dzieje, a my jesteśmy aktywni dzięki świadomości społeczeństwa. Komisja nie może ujawnić tożsamości skarżącego, chyba że wyrazi on na to zgodę. Komisja miała w przeszłości problemy właśnie dlatego, że tożsamość skarżącego została ujawniona. Zakończyło się to rozprawą sądową na szczeblu krajowym. W związku z tym obecnie ujawnia się tożsamość jedynie wtedy, kiedy skarżący wyrazi na to zgodę. Zainteresowane są tym z reguły organizacje pozarządowe. Komisja stara się rozpatrzyć sprawę w ciągu 12 miesięcy, to znaczy zdecydować, co z tą sprawą dalej zrobić. Skarżący musi być na bieżąco informowany o decyzjach dotyczących jego skargi podejmowanych przez Komisję. To znaczy, że na każdym etapie postępowania mamy kontakt ze skarżącym. Jeżeli zamierzamy zaproponować zamknięcie sprawy, wtedy informujemy skarżącego i dajemy mu odpowiedni czas na reakcję. Zatem na tym etapie może on nam przedstawić dodatkowe informacje, na podstawie których zdecydujemy, że danej sprawy nie będziemy zamykać. Jeżeli jednak zdecydujemy, że ją zamykamy, skarżący również musi być o tym poinformowany. Jak wygląda postępowanie o naruszenie? Czy podejmujemy sprawę z własnej inicjatywy, jeśli akty prawa krajowego nie zostały nam zakomunikowane? Czy decydujemy się na otwarcie sprawy dlatego, że wpłynęła do nas petycja z Parlamentu Europejskiego, czy nie zostały przedstawione raporty wymagane przez prawo? Jeśli wpłynęła skarga i mamy wątpliwość, przejrzał ją zespół, który zajmuje się danym krajem, danymi sprawami i stwierdził, że zachodzi możliwość, że nastąpiło naruszenie prawa wspólnotowego, wtedy kontaktujemy się z administracją krajową. Wysyłane jest tak zwane pismo w sprawie urzędowego zawiadomienia. Kraj ma 2 miesiące na przedstawienie nam swojej opinii w tej sprawie. Jeśli na podstawie tej informacji stwierdzimy, że nastąpiło naruszenie prawa wspólnotowego, wtedy jest wysyłane pismo, tak zwana uzasadniona opinia, a państwu dane są 2 miesiące na dostosowanie się do wymogów. Kiedy to nie zadziała, ostatecznym rozwiązaniem może być wniesienie sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jak powiedziałam, często te sprawy rozwiązywane są wcześniej. Niekoniecznie muszą wpływać do Trybunału. Jak państwu wiadomo, podstawą spraw, którymi się zajmujemy, są art. 226 i 228 Traktatu. Procedura i terminy w przypadku obu artykułów są jednakowe. Jak mówiłam wcześniej, pismo w sprawie urzędowego zawiadomienia, uzasadniona opinia, 2-miesięczne terminy obowiązują również w przypadku postępowania na podstawie art. 228. Różnica polega na tym, że jeżeli Komisja wnosi sprawę na podstawie art. 228, to ma obowiązek zaproponować wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej.</u>
          <u xml:id="u-19.3" who="#MartaToporek">Art. 228 stosujemy wtedy, kiedy już zapadł wyrok sądowy, na podstawie art. 226, a państwo nie stosuje się do postanowień tego wyroku. Tych spraw - już o tym mówiłam - nie ma dużo. Zapadły 2 wyroki, ale przypuszczam jednak, że będzie ich więcej. Jeden wyrok zapadł w 2000 r., a drugi całkiem niedawno - w 2003 r. Powiedziałam państwu, że Komisja wnosząc sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, ma obowiązek zaproponować wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Przy ustalaniu okresowej kary pieniężnej Komisja bierze pod uwagę, jak poważny jest charakter uchybienia i ile czasu trwa, a także możliwości płatnicze państwa. Nie jest tak, że bierze się to z sufitu. Istnieją akty wydane przez Komisję, które regulują sposób, w jaki jest to obliczane. Natomiast - co jest istotne i co widać na podstawie obu orzeczeń - Trybunał Sprawiedliwości nie jest związany propozycją Komisji. W obu przypadkach propozycja Komisji była inna niż ostatecznie zdecydował się orzec Sejm. Poza tym, do tej pory była ustalana okresowa kara pieniężna za miesiąc uchybienia od wydania orzeczenia na podstawie art. 228. Natomiast nie wiadomo, czy tak pozostanie, dlatego że bardzo możliwe, że w innej sprawie - dotyczącej rybołówstwa - będzie nałożony ryczałt z tego względu, że naruszenie miało charakter poważny i długotrwały. Do tej pory polityka Komisji była taka, że raczej była proponowana okresowa kara pieniężna. W tej chwili, być może, będzie nałożony ryczałt. Co to zmienia? Okresowa kara pieniężna była liczona od momentu wydania orzeczenia na podstawie art. 228. Natomiast ryczałt będzie się odnosić do sytuacji wcześniejszej, ale już wtedy, kiedy zostanie wydane orzeczenie na podstawie art. 226 i jest informacja, że kraj nie wykonuje tego orzeczenia. Sąd jest kreatywny. Bardzo często to sąd przyczynia się do rozwoju prawa europejskiego. Zatem należy czekać na decyzję sądu. Jeśli niektórych z państwa zainteresuje sprawa z dziedziny rybołówstwa, o której wspomniałam, jest to sprawa C304/02. Pokrótce omówię ostatnie orzeczenie w sprawie 228, bo pomyślałam, że może to państwa zainteresuje. Ta sprawa dotyczyła wdrażania dyrektywy odnoszącej się do jakości wody w kąpieliskach. Sprawa została wszczęta z inicjatywy własnej Komisji, na podstawie raportów dotyczących jakości wody w kąpieliskach w latach 1986–87. Jest istotne, że tak naprawdę dotyczyło to okresu tuż po przystąpieniu Hiszpanii do Unii Europejskiej. A sprawa jest przeciwko Hiszpanii, gdzie parametry wody w kąpieliskach nie były zgodne z parametrami wymaganymi w dyrektywie. Tam są określone terminy, kiedy ta zgodność musi nastąpić. Ponieważ jednym z argumentów Hiszpanii było to, że ponieważ dopiero przystąpiła do Unii Europejskiej powinna być traktowana w specjalny sposób. Jednak Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że jeżeli Hiszpania chciała być potraktowana w sposób szczególny, to powinna była negocjować okresy przejściowe, bo wiadomo, że są one przeznaczone na wdrażanie. Do momentu wstąpienia wszystkie dyrektywy, akty prawne powinny być transponowane, natomiast, jeśli chodzi o wdrażanie, jeżeli państwo czuło, że może mieć z tym problemy, mogło to negocjować.</u>
          <u xml:id="u-19.4" who="#MartaToporek">Także nie był to dla Trybunału żaden argument. Ponieważ nie było zgodności z wymaganymi terminami, nastąpiło naruszenie prawa. W okresie po wydaniu orzeczenia na podstawie art. 226, nastąpiła poprawa jakości wód w kąpieliskach, aczkolwiek nadal nie była zgodna z wymogami dyrektywy. Zapewnienie 100 proc. wymogów tej dyrektywy jest niezwykle trudne. Myślę, że Hiszpania znalazła się w trudnej sytuacji, bo do chwili spełnienia 100 proc. wymogów będzie monitorowana. Inne kraje też są monitorowane. Czas na zastosowanie się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości powinien być możliwie najszybszy. Kiedy Hiszpania próbowała powiedzieć, że to był za krótki okres, Trybunał odrzekł, że były 3 okresy kąpieliskowe i w związku z tym, zamiast zmniejszać liczbę kąpielisk powinno się zmierzać do dostosowania się do limitu. A poza tym, nadal parametry wody w kąpieliskach są niezgodne z wytycznymi. W tym momencie przechodzimy do pieniędzy. Myślę, że to jest istotne, ponieważ jest najbardziej odczuwalne. Chodzi o karę pieniężną nałożoną na podstawie art. 228. W tym przypadku Komisja proponowała ponad 45 tys. euro za dzień opóźnienia licząc od dnia wydania orzeczenia na podstawie art. 228. W poprzedniej sprawie - o której mówił przede mną pan profesor - była to kwota 20 tys. euro. Taka kara została nałożona na Grecję. Hiszpania proponowała 11,4 tys. euro. Jednak - jak powiedziałam - sąd sam podejmuje decyzje. Także to, co proponuje Komisja, jest podstawą, na której opiera się sąd podejmując własną decyzję. W omawianym przypadku zostało ustalone, że będzie to kwota ponad 34 tys. euro za dzień opóźnienia. Policzone to było w specyficzny sposób. Tak naprawdę nie chodzi tylko o to, żeby karać - a widać to na podstawie tego orzeczenia - ale i o to, żeby to była zachęta - może trochę bolesna - do tego, żeby to wszystko, czego wymaga prawo europejskie, było stosowane. Sąd stwierdził, że wiadomo, jak trudno jest osiągnąć 100 proc. i że zajmie to jakiś czas. Parametry nie były respektowane na 20 proc. terenów kąpieliskowych. Roczna kara pieniężna została obliczona za każdy 1 proc. terenów. Nie wnikam w szczegóły, czemu to jest policzone rocznie a nie dziennie. Także, jeżeli państwu - w tym przypadku Hiszpanii - uda się, żeby parametry były respektowane na obszarze 5 proc. terenów kąpieliskowych, to kara zostanie zmniejszona, bo będzie tylko 15 proc. terenów kąpieliskowych, na których wymagane parametry nie będą spełnione. Kara jest płacona od pierwszego okresu kąpieliskowego po wydaniu orzeczenia. Tak więc, kara pieniężna jest liczona od wydania orzeczenia. To może się zmienić i będzie dotyczyć okresu wcześniejszego. Być może w tym kierunku pójdzie sąd - jak już państwu mówiłam. Na zakończenie, statystyki. One są nieaktualne, ale pomyślałam, że nie zmieniają się tak bardzo. Dotyczą one liczby otwartych spraw w zakresie środowiska. Na planszy widzą państwo dane dotyczące spraw „piętnastki”. Jak będą wyglądać liczby, jeśli chodzi o 10 krajów przystępujących, trudno powiedzieć. Przypuszczam, że kiedy obywatele będą wiedzieć, że istnieje możliwość wnoszenia skarg do Komisji i że skarga zostanie rozpatrzona, to zaczną do nas pisać i się zgłaszać. Pierwsze sprawy już do nas wpływały przed 1 maja tego roku. Najbardziej aktywne były organizacje pozarządowe. Natomiast teraz piszą również zwyczajni obywatele. Turystyka się rozwija, a turyści chyba najlepiej widzą, co się dzieje, a kiedy przyjeżdżają na wakacje chcieliby, żeby wszystko było idealnie. To jest spora grupa informująca nas o naruszeniach. Na tym zakończę. Dziękuję państwu za uwagę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-20">
          <u xml:id="u-20.0" who="#JanChojnacki">Proszę pana Jerzego Jendrośkę o wygłoszenie referatu na temat mechanizmów egzekwowania prawa międzynarodowego na przykładzie umów z zakresu ochrony środowiska. Pan Jerzy Jendrośka reprezentuje Centrum Prawa Ekologicznego.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-21">
          <u xml:id="u-21.0" who="#JerzyJendrośka">Będę mówić o kolejnym elemencie kontroli zewnętrznej. Pani Marta Toporek przedstawiła możliwość uruchomienia kontroli zewnętrznej w stosunku do tego, jak polskie sądy sprawują kontrolę nad egzekwowaniem prawa wspólnotowego, międzynarodowego. Ja będę mówić o innych mechanizmach. Będę się starał mówić o rzeczach praktycznych, a nie tylko o konstrukcjach prawnych. Jako pierwsze omówię mechanizmy kontroli transponowania i wdrażania umów międzynarodowych. Jest to istotny element prawa międzynarodowego, jego funkcjonowania. Zatem to nie jest tylko uchwalenie ustawy i dokumentu. Istotną częścią tego funkcjonowania jest mechanizm kontroli. Umowy z zakresu ochrony środowiska nie są wyłączone z tej ogólnej zasady prawa międzynarodowego. Jest coraz więcej międzynarodowych umów z zakresu ochrony środowiska. Rośnie też liczba spraw związanych z nieprzestrzeganiem tych umów. Zacznę od przedstawienia ogólnych mechanizmów kontroli funkcjonujących w prawie międzynarodowym. Przede wszystkim jest Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości. Pan prof. Cezary Mik używał sformułowania „Trybunał Sprawiedliwości”, ale miał na myśli Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Ja mówię o Międzynarodowym Trybunale Sprawiedliwości w Hadze, który jest podstawowym instrumentem rozstrzygania sporów międzynarodowych w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych. Drugim znanym mechanizmem - z ponad stuletnią tradycją - jest Stały Międzynarodowy Trybunał Arbitrażowy, również z siedzibą w Hadze. Ponadto, w ramach poszczególnych konwencji międzynarodowych, funkcjonują specjalne mechanizmy kontroli ich wdrażania i przestrzegania oraz specjalne mechanizmy raportowania. Warto dodać, że Konwencja wiedeńska - prawo Traktatu z 1969 r. - dość ogólnie mówi o tych sprawach. Po pierwsze, stwierdza: pacta sunt servanda - umów trzeba dotrzymywać. Po drugie, przewiduje pewne sankcje za nieprzestrzeganie umów międzynarodowych. Na zakończenie krotko o tych sankcjach powiem, jednak na razie chciałbym się skupić na sprawach, które dotyczą mechanizmów w odniesieniu do umów z zakresu ochrony środowiska. Pierwszą sprawą, o której chciałbym powiedzieć, jest fakt, że o ile w ochronie środowiska był taki okres, że uwaga społeczności międzynarodowej była skupiona na tworzeniu nowych instrumentów - to znaczy, że negocjowano nowe umowy - o tyle teraz zwraca się uwagę nie tylko na to, żeby negocjować i przyjmować nowe umowy, ale i kontrolować, jak one są wykonywane. Zwrócił na to uwagę UNEP i stworzył globalne wytyczne przyjęte przez Radę Zarządzającą w 2002 r. dotyczące sposobu transponowania umów międzynarodowych - a nawet ich tworzenia, o czym powiem za chwilę - oraz kontroli ich przestrzegania. Dla regionu Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ - obejmuje on tak zwany biały świat, a więc Amerykę Północną, Europę oraz państwa byłego Związku Radzieckiego łącznie z Azją Środkową - stworzono podobne wytyczne dla wdrażania i przestrzegania umów międzynarodowych z zakresu ochrony środowiska. Zostały one przyjęte w Kijowie w 2003 r. na konferencji ministrów. Te wytyczne są dość ciekawe, ponieważ dotyczą kilu spraw. Po pierwsze - jak już mówił pan prof. Cezary Mik - jest to niby prawo niewiążące, ale faktycznie jest to jednak pewna deklaracja polityczna, a jej przyjęcie w jakiś sposób odnosi skutki prawne.</u>
          <u xml:id="u-21.1" who="#JerzyJendrośka">Wytyczne mówią o sposobie pisania umów. Mówi się coś, co jest oczywiste, ale co warto przypominać, że same umowy powinny być tak formułowane, żeby zobowiązania z nich wynikające były jasne i czytelne dla państw, stron konwencji. Nie zawsze tak jest. W rozdanych książeczkach znajdą państwo zarówno tekst wytycznych jak i umów. W wielu przypadkach są one niejasne i nie jest to wcale wina tłumaczenia. Kolejne wytyczne dotyczą kwestii ratyfikacji. Interesujące jest to, że w niektórych państwach istnieje pewna praktyka związana z ratyfikacją. Otóż, w niektórych państwach dozwolona jest ratyfikacja umowy międzynarodowej zanim prawo wewnętrzne będzie w pełni zgodne z postanowieniem danej umowy. Uznaje się, że skoro konstytucja danego państwa stanowi, że umowa międzynarodowa ma prymat nad prawem wewnętrznym, to nie ma najmniejszego problemu. Takie podejście przyjmują nie tylko państwa wschodnie. Niektóre państwa obecnej Unii Europejskiej mają taki wewnętrzny porządek prawny. W tych wytycznych mówi się, że nie jest to praktyka prawidłowa, że najpierw trzeba dołożyć należytych starań, żeby całość ustawodawstwa była zgodna, a dopiero potem ratyfikować daną umowę międzynarodową. Dlatego też przeważnie długo trwa, zanim Unia Europejska ratyfikuje jakiekolwiek umowy międzynarodowe, gdyż proces dostosowania jest niezwykle skomplikowany. Wytyczne te dotyczą także sposobów implementacji wskazując na to, jak ważną rolę pełni udział społeczeństwa i wszystkich zainteresowanych grup społecznych w procesie implementacji umów międzynarodowych. Nakazują stworzenie mechanizmów egzekwowania wewnętrznego, czyli wewnętrznego przestrzegania prawa - o czym również mówił pan prof. Cezary Mik - i wreszcie mówią o egzekwowaniu zewnętrznym przewidując jego różne mechanizmy. O nich za chwilę powiem. Jak już wspomniałem, do tradycyjnych mechanizmów należy Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w Hadze. Obecnie rzadko jest stosowane pozywanie do Trybunału. Chyba najsłynniejszą sprawą z zakresu ochrony środowiska w ostatnich latach była sprawa Słowacja-Węgry dotycząca tamy Gapczikowo, która zakończyła się kompromisowym, salomonowym wyrokiem. Kolejną instytucją, o której też już wspominałem, jest Międzynarodowy Stały Trybunał Arbitrażowy również z siedzibą w Hadze. W 2001 r. stworzono w nim specjalną izbę do rozstrzygania sporów dotyczących ochrony środowiska. Mam przyjemność być arbitrem tej izby. Na razie spraw jest niewiele, ale biorąc pod uwagę zmiany klimatyczne, wydaje się, że rosnąca liczba sporów międzynarodowych będzie dotyczyć ochrony środowiska. Antycypując to stworzono izbę arbitrów środowiskowych. W przypadku Trybunału Arbitrażowego ciekawe jest to, że obejmuje on 2 rodzaje spraw. Po pierwsze, są to sprawy ogólne, dotyczące sporu między państwami. Była, na przykład, sprawa dotycząca elektrowni jądrowej w Wielkiej Brytanii. Rząd Irlandii oskarżył Wielką Brytanię o nieodpowiednie informowanie w odniesieniu do wydawania zgody na budowę tej elektrowni. Jednocześnie przewiduje się możliwość zapisywania w konwencjach międzynarodowych, że spory między państwami w ramach danej konwencji, czyli dotyczące przestrzegania konkretnej konwencji, będą rozpatrywane w trybie zasad Trybunału Arbitrażowego. I tak, na przykład, w protokole w sprawie odpowiedzialności cywilnej przyjętym w Kijowie w 2003 r. wyraźnie zapisano, że nie ma specjalnej procedury arbitrażowej.</u>
          <u xml:id="u-21.2" who="#JerzyJendrośka">Procedura przebiega w myśl reguł Stałego Międzynarodowego Trybunału Arbitrażowego w Hadze. Można wspomnieć o tym, że od wielu lat w prawie międzynarodowym pojawia się koncepcja stworzenia specjalnego sądu - obok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości - któryby zajmował się wyłącznie sprawami z zakresu ochrony środowiska. Znany włoski sędzia Amadeo Castiglione jeździ na wszelkie konferencje międzynarodowe UNEP-u i promuje tę ideę. Rządy państw są wstrzemięźliwe. Sądzę jednak, że wcześniej czy później rozwój organów sądowych będzie zmierzać w tym kierunku. Krótko powiem o tradycyjnym instrumencie kontroli transponowania i przestrzegania konwencji, czyli o raportowaniu. Każda konwencja ma rozwinięte obowiązki raportowania. One nie tyle są zapisane w samej konwencji, ile przyjmowane poprzez decyzje konferencji lub spotkań stron, co oznacza, że również są wiążące dla stron. Są one publicznie dostępne. Państwa muszą „spowiadać się” z tego, co zrobiły w ramach danej konwencji zarówno w dziedzinie transponowania i zgodności prawa krajowego, jak i faktycznego wykonywania w praktyce zawartych w niej obowiązków. Jest to spore obciążenie dla państw. W naszym Ministerstwie Środowiska doskonale zdają sobie z tego sprawę. Nie wypełnianie mechanizmu raportowania - podobnie jak w przypadku prawa krajowego - również jest traktowane jako naruszenie zobowiązań traktatowych. Powiem teraz o specjalnych mechanizmach kontroli przestrzegania. W większości konwencji tworzy się specjale organa służące kontroli przestrzegania. Zwyczajowo taki organ składa się z przedstawicieli stron, państw członkowskich. Organ ten pełni rolę quasi sądową, co sprawia, że sprawy są dość rzadkie. Państwa strony są raczej wstrzemięźliwe w kwestionowaniu wypełniania zobowiązań międzynarodowych przez drugi rząd. Aczkolwiek mamy w tej chwili sprawę dotyczącą dwóch konwencji - z Espoo i z Aarhus. Rumunia podała sprawę przeciwko Ukrainie w związku z budową elektrowni na rzece granicznej i nieprzestrzeganiem konwencji. Jest to jednak dość rzadkie działanie, podobnie jak w przypadku wdrażania kontroli prawa wspólnotowego, gdzie podawanie przez jedno państwo członkowskie drugiego państwa członkowskiego do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości jest rzadkością. Robi się to raczej za pośrednictwem innych podmiotów. Dlatego wyjątkiem jest Konwencja z Aarhus dotycząca spraw nieco innych niż w przypadku większości konwencji z zakresu ochrony środowiska, bo praw obywatelskich w ochronie środowiska, gdzie organ do sprawowania kontroli składa się nie z przedstawicieli państw, a z niezależnych ekspertów, a więc bardziej jest zbliżony do mechanizmów ochrony praw człowieka. Kolejną sprawą jest procedura. Kto może pozywać? Strony, czy sekretariaty danych konwencji? Konwencja z Aarhus znów jest tu wyjątkiem, bo każdemu umożliwia składanie na państwo skarg czy doniesień - jak mówił pan prof. Cezary Mik. Jest to precedensowy mechanizm, o którym krótko państwu opowiem. Więcej na ten temat znajdą państwo w rozdanych książeczkach. Są tu omówione i przetłumaczone wytyczne, a także mechanizm Konwencji z Aarhus. Jak już powiedziałem, mechanizm Konwencji z Aarhus wzorowany jest na mechanizmach służących ochronie praw człowieka.</u>
          <u xml:id="u-21.3" who="#JerzyJendrośka">Jest on zupełnie inny niż w większości konwencji z zakresu ochrony środowiska. Przyjęty został na I Spotkaniu Stron w Luce w 2002 r. z aktywnym sprzeciwem rządu Stanów Zjednoczonych, które nie są stroną Konwencji, w związku z tym ten sprzeciw był tylko zamanifestowaniem zgody na tworzenie precedensu międzynarodowego. Dzięki temu Stany Zjednoczone mogą się zawsze powoływać na to, że się nie zgadzały, ale faktycznego wpływu na podjęcie tej decyzji przez strony Stany Zjednoczone nie miały. Dlaczego przyjęto tak daleko idący mechanizm kontroli przestrzegania Konwencji z Aarhus? Przede wszystkim nie był on podjęty pod wpływem organizacji międzynarodowych, jak wiele osób mogłoby przypuszczać, tylko pod wpływem urzędników niektórych państw zachodnich, którzy zdawali sobie sprawę z tego, że daleko idące zobowiązania rządów stron Konwencji wobec własnych społeczeństw przyjęte w tej Konwencji będą powodować częste z nich korzystanie i próby egzekwowania tego wewnętrznie przed ich własnymi sądami. Zdawali sobie sprawę z tego, że będą narażeni na kontrolę, natomiast mieli poważne wątpliwości, czy w przypadku niektórych państw - a większość państw sygnatariuszy to państwa byłego Związku Radzieckiego - kontrola sądowa jest równie skuteczna. Ponieważ nie chcieli, żeby rządy w innych państwach były pod mniejszą presją społeczną niż oni sami, stwierdzili, że jest to daleko idący mechanizm kontroli zewnętrznej pozwalający społeczeństwu, między innymi, na uruchamianie tej kontroli. Dlatego przyjęto organ kontroli przestrzegania Konwencji z Aarhus składający się z 8 niezależnych ekspertów, którzy nie są reprezentantami rządów, jak w przypadku innych konwencji, tylko ekspertami absolutnie wolnymi w wydawaniu swoich opinii. Teoretycznie ich opinia nie ma mocy wiążącego wyroku, jak sądy, ale ich opinia jest przedstawiana Konferencji Stron. Za chwilę powiem o sankcjach. Procedura przewiduje 3 rodzaje możliwości uruchomienia kontroli. Po pierwsze, przedłożenie przez inną stronę - jak powiedziałem, jest już jedna taka sprawa: Rumunia przeciw Ukrainie. Po drugie, zgłoszenie ze strony sekretariatu - w tym przypadku w grę będzie wchodzić głównie niedopełnienie obowiązku związanego z raportowaniem, a raportowanie w Konwencji z Aarhus jest bardzo rozbudowane i wymaga szerokiej procedury udziału społeczeństwa. Po trzecie, jest możliwość powiadomień ze strony społeczeństwa, przy czym powiadomić Komitet może każdy. Jest to podobna sytuacja jak w przypadku prawa wspólnotowego. Jest to zresztą trochę na tym wzorowane. Każdy człowiek, niezależnie od tego, czy mieszka w danym państwie lub czy jest jego obywatelem, może państwo będące stroną konwencji oskarżyć o niewypełnienie jej postanowień. Są już 4 takie powiadomienia. Precedensowe jest powiadomienie, które zostało złożone przez organizację ekologiczną z Mołdawii przeciwko rządowi Turkmenii. Co może być przedmiotem takiego powiadomienia? Po pierwsze, ogólne niewypełnienie zobowiązań konwencji. Po drugie, konkretny przepis prawa krajowego, który jest niezgodny z konkretnym przepisem konwencji. Po trzecie konkretna sprawa, a więc konkretny przykład nie wypełniania wymagań konwencji. Na przykład, nie udzielenie informacji niezgodnie z konwencją, niezastosowanie procedury udziału społeczeństwa w konkretnym przypadku, niezgodnie z konwencją. To wszystko może być przedstawione Komitetowi.</u>
          <u xml:id="u-21.4" who="#JerzyJendrośka">Jest to nowy, potencjalnie niezwykle silny mechanizm zewnętrznej kontroli wdrażania i przestrzegania konwencji. Na zakończenie powiem o egzekwowaniu. Egzekucja w przypadku prawa międzynarodowego nie jest taka, jak w przypadku prawa wspólnotowego. Trudno mówić o sankcjach pieniężnych czy konkretnym ich wyliczaniu. Również rzadko jest stosowany art. 60 wiedeńskiej Konwencji Prawa Traktatów, który mówi o zawieszeniu strony danej konwencji w prawach. Natomiast wypracowuje się zestaw trochę łagodniejszych środków. Na przykład, wytknięcie naruszenia prawa poprzez podanie do publicznej wiadomości. Zobowiązanie do przyjęcia programu dostosowania do wymagań konwencji. Jest wiele tego typu działań, które mają znaczenie bardziej polityczne niż typowo prawne sankcje. Niemniej jednak uznaje się, że są one dość skutecznym instrumentem wdrażania konwencji międzynarodowych. Tyle z mojej strony. Dziękuję za uwagę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-22">
          <u xml:id="u-22.0" who="#JanChojnacki">Przechodzimy do dyskusji. O zabranie głosu proszę pana prof. Stefana Kozłowskiego.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-23">
          <u xml:id="u-23.0" who="#StefanKozłowski">Wysłuchaliśmy wielu informacji, ale może warto by powiedzieć o trudnych problemach, które czekają na pilne rozwiązanie. Pierwsza sprawa dotyczy informacji o nowej legislacji, która toczy się w Sejmie. Słyszeliśmy, że ma być nowelizowane Prawo wodne. Myślę, że w tym przypadku nie chodzi o nowelizację, tylko o całkowite napisanie owego Prawa wodnego, zgodnego z Ramową Dyrektywą Wodną z 2000 r. To, co się w tej chwili w Polsce dzieje w zakresie gospodarki wodnej, jest całkowicie sprzeczne z Ramową Dyrektywą Wodną. Bierzemy pieniądze z Europejskiego Banku Inwestycyjnego na prostowanie i regulację górnych odcinków rzek, co jest sprzeczne z Ramową Dyrektywą Wodną. Powstaje pytanie, kto ma stworzyć nową filozofię Prawa wodnego. Jest to bardzo trudna sprawa. Trzeba by było powołać nowy, niezależny zespół, który by tę filozofię stworzył. Polska nie ma strategii ochrony wody, a wobec tego jesteśmy bezradni, nie wiemy, w którą stronę mamy iść. Druga sprawa. Jeśli mówimy o ochronie środowiska, to kluczowa jest ustawa o planowaniu i gospodarce przestrzennej z 2003 r. Jest to nieszczęsna ustawa, która pozbawiła przestrzeń przyrodniczą jakiegokolwiek planu prawnego. Jesteśmy jedynym krajem w Europie, który nie planuje przestrzeni przyrodniczej w kraju. Ta ustawa jest sprzeczna z europejską perspektywą rozwoju przestrzennego z 1999 r. Znów należy postawić pytanie, jakie siły stworzą nową ustawę, skoro planowanie przestrzenne jest rozbite na 3 resorty i nie wiadomo, kto odpowiada za przestrzeń. Trzecia sprawa. Usłyszeliśmy tu wiele dobrego o Prawie atomowym. Trzeba jednak powiedzieć, że Prawo atomowe w Polsce powstało wtedy, kiedy Polska chciała budować reaktory atomowe. Jak wiadomo, nie budujemy i nie chcemy budować reaktorów atomowych. Z tego względu w 2001 r. rząd przyjął projekt ustawy dotyczącej likwidacji Państwowej Agencji Atomistyki jako - cytuję: „instytucji źle pracującej i zbyt dużo wydającej na własne utrzymanie”. W tej chwili toczy się zażarta wojna między Ministerstwem Środowiska a Ministerstwem Gospodarki i Pracy, a jedynym, co nas w tym interesuje, jest ochrona ludności przed promieniowaniem radiologicznym. Ochrona radiologiczna znajduje się w kompetencjach Ministerstwa Gospodarki i Pracy. W tej chwili demontujemy, niszczymy Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej alby utrzymać wątpliwej potrzeby twór, jakim jest Państwowa Agencja Atomistyki. Powstaje pytanie, czy nas stać na demontaż dobrze funkcjonującej służby ochrony radiologicznej i tworzenie zupełnie nowych struktur w Ministerstwie Środowiska. Polsce potrzebna jest ustawa o ochronie przed promieniowaniem jonizacyjnym. Taka ustawa powinna powstać. To jest społeczeństwu potrzebne wobec wzrastającego zagrożenia skutkami światowego terroryzmu. W związku z tym należałoby się zastanowić, w jaki sposób dojść do takiej ustawy. Inną ogólną sprawą jest to, że już będąc w Unii Europejskiej nie mamy instytucji z zakresu ochrony środowiska, które mogłyby współpracować z odpowiednimi instytucjami europejskimi. Polska nie ma Agencji Ochrony Środowiska. Jeżeli chcemy rozmawiać z Kopenhagą, to potrzebna jest Agencja Ochrony Środowiska. Polska nie ma Centrum Natura 2000. Około 10 proc. kraju ma być podporządkowane sieci Natura 2000. Jest to ogromne zadanie, które wymaga sprawnej, silnej organizacji i dziesiątek ludzi - a w przypadku inspektorów tysięcy - którzy pójdą w teren i będą negocjować warunki.</u>
          <u xml:id="u-23.1" who="#StefanKozłowski">Nie mamy żadnej organizacji dla Natury 2000. Nie mamy organizacji dla gospodarki zlewniowej. Europa wytyczyła w Polsce dwie zlewnie - Odry i Wisły. Nie ma władztwa dla zlewni Odry i zlewni Wisły. Wreszcie nie ma władztwa dla gospodarki przestrzennej, która jest rozbita na 3 resorty. Zatem nie mamy struktur. Natomiast brak tych struktury wynika z ułomnego prawa, bo nie wymaga tego ani Prawo wodne ani ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Początek tego zła jest tu, w Sejmie, bo stanowimy złe prawo, które w konsekwencji nie pozwala zbudować struktur mogących współpracować w ramach Unii Europejskiej. Kary, o których słyszeliśmy, będą dla nas bardzo groźne, bo nie ma instytucji i instrumentów, które by pilnowały porządku w tym zakresie. Kolejna sprawa dotyczy służb publicznych. Jeżeli ma być porządek w ochronie środowiska, to powinny być porządne służby: ochrony przyrody, geologiczna, hydrologiczno-meteorologiczna i radiologiczna. Te służby nie mają żadnego formalnego umocowania. Nie mają umocowania zasady finansowania tych służb. Przerzuciliśmy to jako obowiązek na instytuty badawcze, które likwidują ten zakres, bo nie mają na to pieniędzy. Jeżeli w tej chwili funkcjonujemy w Unii Europejskiej i jest możliwość wkraczania na nasz rynek nawet podmiotów zagranicznych, to jest w interesie Polski, żeby te nasze służby dobrze działały. To znaczy, że trzeba powołać państwowe instytuty badawcze, które będą odpowiedzialne za prowadzenie służb publicznych. Nie mamy państwowych instytutów badawczych i nie mamy uregulowanych spraw dotyczących służb. Ostatnia sprawa. W społeczeństwie jest niewielka znajomość prawa europejskiego. Jest kilka podstawowych dokumentów, które dziś powinny być znane w każdej gminie, w każdej szkole. Na przykład, Strategia Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej w 2000 r. - dokument oficjalnie nie przetłumaczony, nie wydany i powszechnie nieznany. To samo dotyczy Ramowej Dyrektywy Wodnej. To, że Ministerstwo Środowiska umieszcza na stronie internetowej robocze tłumaczenia, to nie wszystko. Liczą się drukowane dokumenty, które będą rozesłane do odpowiednich jednostek jako kierunkowe wytyczne. Takich dokumentów internetowych nikt w tej chwili nie traktuje jako obowiązkowe. Proszę zauważyć, jak wyglądają wojewódzkie programy ochrony środowiska, na przykład województwa mazowieckiego, gdzie w ogóle takich problemów nie ma. Są to poprzepisywane stare dokumenty, które nic nowego nie wnoszą i w ogóle się nie odnoszą do perspektywy unijnej. Zatem aktualnie przegrywamy, bo w tym roku zakończy się 3 tys. opracowań programów ochrony środowiska wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Na ogół zleca się to byle jakim, najtańszym firmom, które przepisują stare dokumenty nie uwzględniając kierunkowych dyrektyw i dokumentów unijnych. Na 4 lata wciskamy samorządom terytorialnym liche opracowania, a samorządy tak będą to realizować, jak zapiszemy w programach ochrony środowiska. Natomiast kary będzie płacić państwo, a nie samorządy. Zatem konieczne jest wzmocnienie państwa, struktur, które będą odpowiedzialne za rozliczanie się z Komisją Europejską. Bez zmiany struktur w Warszawie tego nie zrealizujemy, bo samorządy wojewódzkie na pewno tego nie zrobią, bo są za słabe, nie mają pieniędzy i nie są do tego przygotowane.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-24">
          <u xml:id="u-24.0" who="#JanChojnacki">Pan profesor poruszył zagadnienia daleko wybiegające poza temat dzisiejszego posiedzenia Komisji, a pan minister wszystko notował. Musielibyśmy przeprowadzić rewolucję, ale dziś to nie jest możliwe. Oddaję głos pani profesor Janinie Ciechanowicz-McLeane.</u>
          <u xml:id="u-24.1" who="#JanChojnacki">Przedstawicielka Uniwersytetu Gdańskiego Janina Ciechanowicz-McLeane : W kilku punktach chciałabym się odnieść do dotychczasowych wypowiedzi. Zacznę od końca, od wypowiedzi pana prof. Stefana Kozłowskiego. Myślę, że w tym, co pan powiedział, są pewne nieścisłości, ponieważ nasze prawo, jeśli chodzi o zrównoważony rozwój, nie musi zawierać strategii ani programów, dlatego że elementem powszechnego prawa polskiego jest zrównoważony rozwój w ustawach: zasadniczej, jaką jest konstytucja, Prawo ochrony środowiska, Prawo energetyczne, o ochronie przyrody z 2004 r., o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., o odpadach z 2001 r., o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z 2001 r. oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. „Zrównoważony rozwój” jest naczelnym pojęciem dyrektywy - wykładni tych ustaw. Jest to prawo obowiązujące. Nie musimy mieć tłumaczenia żadnego programu Unii Europejskiej, ponieważ strategiczne programy unijne są już częścią naszego prawa ekologicznego. Wracam do tematu konferencji. Podniesiono tu kilka ciekawych spraw. Z częścią obecnych tu osób - również referentów - widzieliśmy się w Hamburgu, na podobnej konferencji organizowanej przez hamburski Uniwersytet. Chodziło o egzekwowanie i implementowanie przez Niemcy i Polskę - porównawczo - prawa europejskiego. Co martwiło prawników niemieckich? To, że przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości przegrali dużo procesów, jeśli chodzi o odpady i ich nieprawidłowe składowanie. Sprawę widziano przede wszystkim w walce prawników o różną interpretację prawa wspólnotowego. Przestrzegałam prawników z Niemiec przed fetyszyzacją prawa europejskiego. Jesteśmy w Polsce, w której obowiązuje konstytucja. Według niej pierwszeństwo ma prawo polskie. Musiałaby nastąpić nowelizacja konstytucji, żebyśmy musieli uznać pierwszeństwo prawa wspólnotowego. Na tej konferencji również przestrzegam przed fetyszyzacją prawa wspólnotowego. Następna sprawa. Niepokoi mnie długi okres wdrażania, jeśli chodzi o dyrektywę dotyczącą akumulatorów i baterii. Uczestniczyłam w grancie PHARE prowadzonym przez ówczesne Ministerstwo Gospodarki w latach 1998–2000. Przypuszczam, że Ministerstwo Gospodarki nie zamknęło sprawy - nie wprowadziło projektu ustawy - i przerzuciło ją na Ministerstwo Środowiska, które teraz nie wie, co z tym zrobić. Należałoby zaproponować Komisji nowe finansowanie, w ramach nowego grantu PHARE 2006. Tak to wygląda. Przecież to kontrolowała Komisja Europejska. Gdzie więc jest kontrola, skoro efekt grantu sprzed 3 lat trafia ponownie do procesu legislacyjnego? Na naszej konferencji mowa jest o mechanizmach egzekwowania prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Pytam jednak, gdzie są mechanizmy wynikające z naszego prawa krajowego. Większość naszych ustaw, które od 2000 r. w olbrzymiej liczbie zostały uchwalone przez parlament, zawierają zapisy obowiązujące Polskę z prawa międzynarodowego lub transpozycje albo aproksymacje, albo dostosowanie dyrektyw prawa europejskiego. Treści prawa międzynarodowego i wspólnotowego mamy w naszym prawie krajowym. Jednym z mechanizmów egzekwowania tych treści jest nasze prawo krajowe wraz z systemem odpowiedzialności prawnej cywilnej i administracyjnej. Zatem w zasadzie nie musimy budować sztucznych konstrukcji dotyczących ekstra mechanizmów w Polsce dla prawa wspólnotowego i międzynarodowego, bo od strony materialnej brzmienia przepisów, regulacji, mamy to w naszym ustawodawstwie ekologicznym, a w szczególności po 2000 r. Zabrakło mi podkreślenia przez referentów mechanizmów ekonomicznych.</u>
          <u xml:id="u-24.2" who="#JanChojnacki">Mówiliśmy tylko o mechanizmach prawnych. Na nic się zda egzekwowanie wysokich ekostandardów z umów międzynarodowych czy dyrektyw bez finansowania inwestycji proekologicznych i bez wyższej zasobności obywateli. Mechanizmy finansowe, ekonomiczne, umożliwią wprowadzanie standardów ekologicznych, a tym samym przestrzeganie prawa wspólnotowego. Część referentów martwiła się sankcjami w prawie międzynarodowym. Mowa była o wytycznych UNEP-u i innych deklaracjach. Cokolwiek byśmy powiedzieli - że chcemy, czy nie chcemy - międzynarodowe prawo ochrony środowiska nadaje kierunek rozwoju dla ochrony komponentów środowiska, ale jeśli chodzi o sankcje, to międzynarodowe prawo środowiskowe jest częścią prawa międzynarodowego publicznego. Jak dotąd - od 1956 r. - w systemie ONZ, w prawie międzynarodowym, nie uchwalono konwencji o odpowiedzialności państw. Nie możemy zatem eksponować w przestrzeganiu międzynarodowych standardów ochrony środowiska tego, czego nie ma w ogóle w prawie międzynarodowym, a więc silnie osadzonych sankcji i odpowiedzialności. Istota tego prawa jest różna od prawa krajowego, które ma tę odpowiedzialność. Ostatnia sprawa. Wspólnoty europejskie będą się starać egzekwować od nas - między innymi poprzez system - przestrzeganie wspólnotowego prawa ochrony środowiska. Nie należy z tym przesadzać, dlatego że środki defensywne, obrony strony polskiej, mogą być różne. Dlaczego wspólnoty nie chcą wprowadzić w Polsce podobnej dyrektywy, która dotyczyła dawnej NRD, o pomocy publicznej dla terenów byłego NRD dla przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska? Oznacza to, że w okresie przejściowym - 10 lat temu - NRD mogła być dodatkowo subsydiowana ze strony wspólnot europejskich, bo miało gorsze standardy ochronne, a teraz Polska będąc per analogiam w podobnej sytuacji jak NRD 10 lat temu, miałaby od razy wystartować z takimi stawkami kar. Bez przesady. Na początku mojego wystąpienia powoływałam się na konferencję w Hamburgu. Wtedy nawet prawnicy niemieccy podkreślali, że w Polsce nie można bezpośrednio stosować prawa europejskiego, bo trzeba by najpierw zmienić konstytucję. Wniosek z mojego wystąpienia. Myślę, że jeśli chodzi o instrumenty prawne egzekwowania prawa wspólnotowego i międzynarodowego w ochronie środowiska - a jestem prawnikiem i mogę o tym mówić z całą odpowiedzialnością - nie wymagają one wspomagania. Wymagają stosowania prawa krajowego, które w orzecznictwie praktycznie nie jest stosowane. Po co będziemy stosować prawo wspólnotowe i międzynarodowe, jeżeli sędziowie nie potrafią stosować prawa krajowego? Jest zarówno niska świadomość ekologiczna, jak i wykrywalność tych czynów. Dokłada się to tego jeszcze kilka elementów. Zatem skoro w prawie krajowym mamy mało procesów, dlaczego mamy je mieć z prawa wspólnotowego czy międzynarodowego z powodów, o skorych już mówiłam.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-25">
          <u xml:id="u-25.0" who="#HannaMachińska">Z prawdziwym zainteresowaniem przysłuchuję się dzisiejszej konferencji. Ponieważ czas biegnie, chciałabym wypowiedzieć się w dwóch kwestiach. Po pierwsze, pobudziła mnie do wypowiedzi pani profesor, z którą - niestety - nie zgadzam się. Niedawno prowadziliśmy ze studentami - moimi magistrantami - duży projekt na temat wdrażania prawa wspólnotowego do praktyki państwa i śledziliśmy orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Moi studenci nie ośmieliliby się zakwestionować zasady supremacji prawa wspólnotowego, która jest powszechnie uznana w orzecznictwie i która wynika również stąd, że w Traktacie akcesyjnym przyjęliśmy prawo wspólnotowe, w którym wyraźnie jest powiedziane „nie w Traktacie lecz w orzecznictwie”. O tej zasadzie nie trzeba dużo mówić. Będzie ona obowiązywać i mam wrażenie, że gdyby doszło do procedury przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, to moglibyśmy Trybunałowi zajmować wiele czasu naszą konstytucją, która zawsze budzi respekt, bo jest ustawą zasadniczą, jednakże były już orzeczenia, w których Trybunał uznał, że doszło do naruszenia prawa wspólnotowego i państwo członkowskie musiało zmienić przepisy konstytucyjne. Przypominam sprawę, w której chodziło o zasadę dostępu do wykonywania zawodu. Czy zachodzi fetyszyzacja prawa wspólnotowego? Nie. Myślę, że zgodziliśmy się na wejście do Unii Europejskiej ze wszystkim tego konsekwencjami. W związku z tym musimy wdrożyć prawo wspólnotowe tak, jak zadeklarowaliśmy w Traktacie akcesyjnym. Będzie to droga bardzo trudna i nie ulega wątpliwości, że pewnie spotkamy się w Trybunale Sprawiedliwości, a Komisja Europejska niejednokrotnie będzie wszczynać postępowania przeciw Polsce, a także przeciw innym państwom. Proszę zwrócić uwagę na lawinę spraw w dziedzinie ochrony środowiska. Właśnie ochrona środowiska wykazuje wzrost liczby postępowań przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, podczas gdy w innych dziedzinach następuje ich spadek. Oznacza to, że wszystkie państwa członkowskie mają problem z wdrażaniem tego prawa. Tym bardziej problem ten będzie występować w Polsce. Chciałabym się jeszcze odnieść do innej sprawy, która może budzić państwa zdumienie. Jest taki instrument Rady Europy, jak Europejska Konwencja Praw Człowieka, który jest bardzo często wykorzystywany, jeśli chodzi o ochronę środowiska. Jak państwo wiedzą, w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie ma prawa do środowiska, aczkolwiek jest projekt, aby przygotować protokół do europejskiej konwencji mówiącej o prawie do środowiska. Jednakże jest to na razie luźna propozycja zgłoszona przez parlamentarzystów Zgromadzenia Parlamentarnego. Nie mniej jednak, w ramach Europejskiej Konwencji Praw Człowieka rozstrzygane są bardzo różne sprawy w związku - na przykład - z prawem do prywatności. Tam acquis Rady Europy w dziedzinie ochrony środowiska, ale na gruncie europejskiej konwencji, jest bardzo duże. Dlaczego o tym mówię? Dlatego, że egzekwowalność orzeczeń - wprawdzie nie ma orzeczeń w dziedzinie ochrony środowiska przeciw Polsce - jest bardzo skomplikowanym, ale jasno określonym procesem. Dokonuje się to na posiedzeniu Komitetu Ministrów, gdzie państwo członkowskie musi zdać sprawozdanie, jest monitorowane pod kątem orzeczeń, które zapadają przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.</u>
          <u xml:id="u-25.1" who="#HannaMachińska">Mówiąc o tym nie dotknęliśmy - ale rozumiem, że nie było takiej możliwości, bo temat był nieco inny - ogromnego porządku konwencyjnego Rady Europy, który dotyczy wprost ochrony środowiska, a zwłaszcza bardzo interesującej konwencji o odpowiedzialności prawno-karnej za szkody w środowisku, która nie weszła w życie. Przed chwilą rozmawialiśmy w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, co zrobić z konwencjami dotyczącymi różnych spraw, w tym środowiska, które są na razie martwą literą prawa a zawierają bardzo interesujące i ważne przepisy. Reasumując chciałbym powiedzieć, że zachodzi spójność działań, jeśli chodzi o ochronę środowiska. Natomiast przewaga systemu Rady Europy polega tylko na tym, że Rada Europy w ramach Europejskiej Konwencji Praw Człowieka posługuje się takim instrumentem jak skarga indywidualna, której nie ma w systemie wspólnotowym. Przy tym dostęp do wymiaru sprawiedliwości osób fizycznych w systemie wspólnotowym jest bardzo ograniczony, podczas gdy dużo łatwiejszy jest w systemie Rady Europy. Jest to odrębny problem, o którym powinniśmy mówić, a który jest niezwykle ważny. Mam nadzieję, że wkrótce będą państwo mogli uczestniczyć w konferencji, którą na ten temat będziemy organizować.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-26">
          <u xml:id="u-26.0" who="#KazimierzRówny">Chciałbym zwrócić uwagę na to, że w ochronie środowiska bardzo ważny jest cel, do którego zmierzamy. Nie oddzielałbym raczej prawa międzynarodowego od wspólnotowego i krajowego. Wydaje mi się, że prawa międzynarodowe i wspólnotowe odegrały w naszych warunkach ogromnie inspirującą rolę dla osiągnięcia podstawowego celu, jakim jest dobre, zdrowe środowisko. Jednakże wiąże się z tym kilka niepokojących spraw. To, co mówiła pani Marta Toporek o przykładach orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości „postawiło mi dęba” włosy na głowie. Co to bowiem oznacza? Okresy przejściowe upływają bardzo szybko. Nie zdajemy nawet sobie sprawy z tego, jak szybko. Zresztą mało kto o tym wie. Kiedyś wynegocjowane okresy wydawały się wystarczające. Jednak przy takim tempie i formach naszej krajowej pracy czasu jest mało. Nasz strach wynika z tego, że jeżeli Trybunał Europejski będzie tak ostro te sprawy traktować, to niedługo Polska będzie jednym z głównych klientów tego Trybunału, ponieważ przyjęliśmy zobowiązania, podpisaliśmy Traktat, ale nadal wolno pracujemy. To, o czym mówił pan prof. Stefan Kozłowski, daje dodatkowo wgląd w te sprawy. Nie jest normalne, żeby przyjmowane w państwie ustawy były tak szybko nowelizowane. Co to oznacza? Przede wszystkim to, że są źle przygotowane, że czegoś w nich brakuje. A brakuje systemu pracy. Głównie w tym widzę wielką wagę wystąpienia pana prof. Stefana Kozłowskiego, że brakuje tego, co można by nazwać potencjałem wdrażania w Polsce prawa i ochrony środowiska na takim poziomie, jakiego się już dopracowały inne kraje Europy Zachodniej i świata. Rozumiem, że jest już późno, nie chciałbym więc wchodzić w niektóre z bardziej szczegółowych poruszanych tu problemów. Chciałbym jednak zakończyć moje wystąpienie pewną propozycją, która mogłaby być inspirowana przez Komisję Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Prawie 10 lat temu w Sejmie, połączone Komisje Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Edukacji debatowały nad tym, jak zapewnić potencjał ochrony środowiska w Polsce. Mówiło się ogólnie o edukacji od przeszkoli, poprzez szkoły podstawowe itd. do szkół wyższych. Istnieje problem związany z wiedzą ogólną i wiedzą na najwyższym poziomie dla tych, którzy mają wdrażać prawo, o którym dziś mówili referenci i dyskutanci. Uważam, że dopóki nie będziemy mieć do dyspozycji wysoko wykształconych młodych ludzi o najwyższej wiedzy światowej z zakresu ochrony środowiska - a więc powszechnego prawa międzynarodowego, wspólnotowego - to nigdy nie dopracujemy się dobrego prawa krajowego. Zawsze będzie czegoś brakować, będziemy robić coś na wzór, a ten wzór będzie nieosiągalny, bo zawsze coś będzie umykać, jeśli nie w teorii, to we wdrażaniu. Dlatego uważam, że Komisja mogłaby być inspiratorem powołania studium doktoranckiego prawa i zarządzania - bo te dziedziny powinny być zintegrowane nie tylko w obrębie nauk prawnych i zarządzania, ale i z dyscyplinami przyrodniczymi. Absolwent takiego studium powinien mieć szeroką wiedzę z dziedzin przyrodniczych, nauk technicznych.</u>
          <u xml:id="u-26.1" who="#KazimierzRówny">Ci ludzie powinni wspomóc wdrażanie Prawa ochrony środowiska, które - jak widzimy - nie jest, niestety, na zadowalającym poziomie. Nie możemy dziś powiedzieć, że wszystko jest dobrze i na tym można poprzestać. Tym apelem, które kieruję do pana przewodniczącego, do Komisji, kończę moje wystąpienie. Jeśliby chodziło o szczegółowe dane, chętnie służę pomocą.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-27">
          <u xml:id="u-27.0" who="#JacekKaniewski">Przykro mi, że zabieram głos, bo nie zamierzałem tego robić, ale muszę się ustosunkować do wypowiedzi pana prof. Stefana Kozłowskiego. Znalazły się w niej 3 stwierdzenia. Po pierwsze, że Prawo atomowe nie dotyczy tego, co powinno. Po drugie, że Państwowa Agencja Atomistyki dużo kosztuje, a po trzecie, że źle pracuje. Nie odniosę się do trzeciego punktu, ale do dwóch wcześniejszych tak. Prawo atomowe transponuje przede wszystkim prawo unijne. Wszystkie dyrektywy w tym zakresie wydane przez Komisję Europejską zostały przetransponowane. Ponadto Prawo atomowe wprowadza przepisy implementacyjne dla prawa unijnego i prawa międzynarodowego, na które składa się między innymi Traktat o nie rozprzestrzenianiu broni jądrowej i wiele konwencji międzynarodowych, których Polska jest stroną. Problematyka atomowa nie dotyczy tylko ochrony przed promieniowaniem - co jest niezmiernie ważne i zgadzam się tu z panem profesorem - ale i innych spraw, w tym bezpieczeństwa wykorzystania promieniowania jonizującego w służbie zdrowia. Temu tematowi w Prawie atomowym jest poświęcony cały rozdział, a także sprawom bezpieczeństwa obiektów i instalacji jądrowych, których wprawdzie nie mamy wiele, ale jesteśmy obecnie jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej i nie można wykluczyć wybudowania w przyszłości jakichkolwiek obiektów wykorzystujących materiały jądrowe czy techniki jądrowe. Jednak na to potrzebne są zezwolenia. Wiążą się z tym sprawy odpadów promieniotwórczych, kontroli transportu tych materiałów itd. To wszystko musi być i jest uregulowane w Prawie atomowym. Jeśli chodzi o to, ile kosztuje Państwowa Agencja Atomistyki, rzeczywiście jest to dużo, ale należy pamiętać, że ponad 90 proc. tego kosztu stanowi opłata międzynarodowych składek, do których Państwowa Agencja Atomistyka została przez rząd Rzeczypospolitej polskiej zobowiązana. W związku z tym dla pracowników Państwowej Agencji Atomistyki przypada 7–8 mln zł i to wszystko na całokształt zadań. Ostatnia sprawa. Chciałbym przestrzec przed lekkomyślnym zmienianiem już przyjętych ustaw, dlatego że Traktat dotyczący prawa atomowego wymaga, by wszelkie zmiany prawa dotyczące rozdziału 3 były komunikowane Komisji wcześniej. Komisja ma prawo wypowiedzieć się na temat legislacji, jaką Polska po przystąpieniu do Unii Europejskiej zamierza wdrażać w tej dziedzinie.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-28">
          <u xml:id="u-28.0" who="#JanChojnacki">Teraz zabierze głos pan minister Andrzej Mizgajski.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-29">
          <u xml:id="u-29.0" who="#AndrzejMizgajski">Proszę mi wybaczyć syntetyczną formę odpowiedzi, ale poruszono niezwykle dużo wątków. Pierwszym zagadnieniem są kwestie prawa w ogóle i tworzenia prawa. To, co powiem, nie jest żadnym odkryciem. Wykonaliśmy w Polsce w ostatnich latach ogromną robotę legislacyjną. Uważam, że ponad siły organów państwa. Byłoby naiwnością, gdybyśmy twierdzili, że wszystkie te produkty mają najwyższą jakość. Podam tylko liczby dotyczące aktów wykonawczych, które wydał minister środowiska. W ostatnich 3 latach przypadało średnio 1 rozporządzenie na 4 dni. Podobne tempo jest konieczne także w II półroczu tego roku. Dodajmy do tego 20 ustaw, ileś nowelizacji. Jest to ogromna robota, którą wykonywał zarówno rząd jak i Sejm. A nad tym, że nie jest to znakomicie stanowione prawo nie potrzebujemy dyskutować. Stanęliśmy wobec klarownego wyboru - albo to zrobimy i zaczniemy w trakcie działania przerabiać maszynę, którą nazywa się systemem prawnym, albo nie zdołalibyśmy wejść do pociągu, do którego wsiedliśmy 1 maja 2004 r. Zatem stan w zakresie prawa jest wynikiem jasnych rozstrzygnięć ze świadomością problemów, które są i tych, które nas czekają. Oczywiście pan prof. Stefan Kozłowski ma w zupełności rację, że jesteśmy w nowej sytuacji. Przecież pan profesor kierując ówczesnym Ministerstwem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa był w podobnej, przełomowej fazie budowania wszystkiego od nowa i są tu pewne analogie. Myślę, że o tym tle trzeba sobie powiedzieć. Nie chciałbym rozstrzygać, czy Prawo wodne - włączając w to przygotowaną nowelizację - jest kompletnie sprzeczne z Ramową Dyrektywą Wodną. Uważam, panie profesorze, że to by był nazbyt daleko idący wniosek. Trzeba przyjąć, że rozstrzygnie to ewentualne wykorzystywanie tego Prawa i dyskusja, która będzie się toczyć w związku z tym, na ile ono realizuje Ramową Dyrektywę Wodną, a na ile nie. Jeżeli będą zastrzeżenia z Komisji Europejskiej, trzeba będzie się nad tym zastanawiać. Wiąże się z tym wiele szczegółowych zagadnień dotyczących zarządzania wodami, ale o tym jeszcze powiem. Kolejnym zagadnieniem jest kwestia planowania przestrzennego. Panie profesorze, przed rozpoczęciem posiedzenia mówiliśmy o tym, że jest to kontynuacja naszej dyskusji sprzed ponad 10 lat. Rzeczywiście planowanie przestrzenne jest źle usytuowane w polskiej administracji. W Holandii jest Ministerstwo Planowania Przestrzennego, Gospodarki Mieszkaniowej i Środowiska, a w krajach związkowych Niemiec analogiczne ministerstwa. Daje to asumpt do tego, żeby się poważnie zastanowić nad pozycją tej sfery regulacji państwa. Potrzebne są zmiany w ustawie o działach administracji rządowej. Myślę, że będą podejmowane działania nad porządkowaniem tego. Kolejna kwestia. Chciałoby się mieć odpowiednie agencje, organizacje, służby państwowe i państwowe instytuty badawcze, ale trzeba pamiętać, że rząd funkcjonuje w ramach finansowych budżetu państwa. Powstaje pytanie, co jesteśmy w stanie zrobić w ramach, jakie określa budżet państwa. Chciałbym zwrócić uwagę na jeszcze jeden element. Myślę, że zarysowanie organizacji służby ochrony środowiska będzie zadaniem następnego rządu, który wyłoni się po wyborach. Przypominam, że perspektywę tego rządu liczy się raczej w miesiącach. W związku z tym zasadne i rozsądne jest to, żebyśmy zajmowali się jak najbardziej sprawnym zarządzaniem państwem w czasie, który temu rządowi pozostał, zwłaszcza że jesteśmy w zupełnie nowej jakościowo sytuacji związanej z wdrażaniem nowych elementów, które wynikają z naszego członkostwa w Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. Te zadania są niezmiernie poważne. Nie zwróciliśmy na nie uwagi w dyskusji, ale jest chociażby taka kwestia, jak zapytania Europejskiego Trybunału dotyczące ewentualnych skutków dla Polski jego rozstrzygnięć. W ramach ochrony środowiska możemy się spodziewać stu takich zapytań, nieraz kilkudziesięciostronicowych.</u>
          <u xml:id="u-29.1" who="#AndrzejMizgajski">Musi być na to bardzo sprawnie przygotowane stanowisko Ministerstwa Środowiska. Do tego musimy się przygotować. Jedna z pań mówiła o uzasadnionych opiniach Komisji, które w pewnej liczbie do nas dotrą, a prawo stanowione przez Komisję Europejską jest twórczością niezwykle dynamiczną. Takie są zadania na dziś, nad którymi rząd musi się skoncentrować. Robi się tyle, ile jest możliwe. Proszę pamiętać o tym, że Ministerstwo Środowiska, spośród ponad 50 instytucji rządowych, jest na około 50 miejscu, jeśli chodzi o wysokość zarobków. Zatrudniajmy wybitnych prawników, ze znajomością wielu języków i meritum. Jest to sprawa wydawałoby się trywialna, która jednak do pewnego stopnia ogranicza możliwości. Zatem wiąże się z tym sporo problemów. Zdajemy sobie z nich sprawę. Natomiast myślę, że wyrażę opinię całego kierownictwa Ministerstwo Środowiska, jeśli powiem, że koncentrujemy się na tych sprawach, które zapewniają bieżące funkcjonowanie administracji ochrony środowiska w nowej sytuacji i zakresie legislacji, który jest niezbędny w najbliższych miesiącach. Myślę, że to wszystko z mojej strony. Proszę mi wybaczyć, ale spieszę się na kolejne oficjalne spotkanie. Wiem, że niezbyt zgrabnie jest wychodzić od razu po wypowiedzi, ale nie ma innej możliwości.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-30">
          <u xml:id="u-30.0" who="#JanChojnacki">Niestety, takie jest życie. Wiemy, że pan minister ma inne ważne sprawy. Teraz zabierze głos pan dr Jerzy Jendrośka.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-31">
          <u xml:id="u-31.0" who="#JerzyJendrośka">Chciałbym krótko zwrócić uwagę na wnioski, które możemy wyciągnąć z tego seminarium. Są to wnioski dla nas wszystkich, ale przede wszystkim dla rządu i Sejmu. Przede wszystkim aktualnie zmieniła się sytuacja, jeśli chodzi o sposób podejścia do zobowiązań międzynarodowych. Dzieje się tak dlatego, że większość zobowiązań międzynarodowych w ochronie środowiska staje się również częścią acquis i są istotne nowe mechanizmy kontroli ich przestrzegania. Musimy zdawać sobie sprawę także z tego, że są rozbudowane obowiązki sprawozdawczości i potencjalne wymagania dotyczące obrony swojego stanowiska przed instytucjami, które stoją na straży przestrzegania prawa wspólnotowego i międzynarodowego. Dotychczas żyliśmy w błogim przeświadczeniu, że podpisywanych umów nikt nie kontroluje. Teraz sytuacja się zmieniła. Jaki jest więc konkretny wniosek? Musimy zaplanować, chociażby w budżecie, odpowiednie środki na system raportowania, który jest bardzo rozbudowany, a do którego mieliśmy dotychczas podejście, że to się jakoś zrobi. Jednak są to ogromne środki i trzeba na to zwrócić uwagę. Poza tym należy pamiętać, że wymogi dotyczące raportowania są również wymogami proceduralnymi. Zatem ważna jest nie tylko treść, ale i sposób przeprowadzenia raportu - między innymi z udziałem zainteresowanych stron. Trzeba więc tak zaplanować pracę - pamiętając, że przede wszystkim musimy wypełniać obowiązki materialne wymagające zobowiązań międzynarodowych, czyli chociażby doprowadzić do zgodności, tam gdzie jej nie ma, z wymaganiami dyrektyw czy prawa wspólnotowego - żeby zwracać uwagę również na stronę formalną. Ostatnią sprawą, o której niewiele tu mówiliśmy, jest to, że większość zobowiązań międzynarodowych jest w tej chwili zupełnie inaczej realizowana poprzez prawo wspólnotowe, bo bezpośrednio w drodze rozporządzeń, które stwarzają pewne obowiązki. Ponieważ umowy międzynarodowe bezpośrednio obowiązują, musieliśmy i musimy usuwać część naszego prawa, które jest objęte przedmiotem rozporządzeń i umów międzynarodowych. Jest to zupełnie nowa sytuacja prawna. My nie jesteśmy przyzwyczajeni do tego, że coś obowiązuje bezpośrednio, że trzeba patrzeć na gdzieś opublikowany tekst, a jednocześnie musimy wprowadzać nowe obowiązki wynikające z tych rozporządzeń, które mówią, jak mamy bezpośrednio transponować prawo międzynarodowe. Są to konkretne sprawy, z których wszyscy musimy sobie zdawać sprawę, a przede wszystkim Sejm uchwalając budżet. Natomiast posłowie w Sejmie patrząc na nowe projekty ustaw muszą pamiętać o tym, że z tego trzeba się będzie kiedyś - wcześniej lub później - „wyspowiadać” w formie raportowania. Wszyscy musimy pamiętać, że jesteśmy w nowej sytuacji. Także chyba warto o tym mówić. Sądzę, że to było jedno z pierwszych tego rodzaju seminariów. Jednak podejrzewam, że sprawy egzekwowania będą jeszcze wielokrotnie stawać na forum Sejmu i różnych konferencji, bo ten proces dopiero się zaczyna.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-32">
          <u xml:id="u-32.0" who="#MartaToporek">Chciałabym się ustosunkować do tego, co państwo mówili, że brakuje pieniędzy. Są środki pomocowe Unii Europejskiej. Należy składać wnioski. W dziedzinie ochrony środowiska, gdzie infrastruktura jest rozbudowana, a wymaga to naprawdę wielu środków, jest to bardzo dobry sposób. Czasami się o tym zapomina, a wnioski być może wpływają nie tam, gdzie powinny. To jedna sprawa. Po drugie, chciałabym jeszcze coś dodać a propos tego, co zostało powiedziane wcześniej. Komisja z jednej strony stoi na straży, ale z drugiej strony służy pomocą. Na przykład, przy transpozycji dyrektywy można zwrócić się do Komisji. Oczywiście nie będzie to ostateczna wykładnia i nie będzie mieć mocy takiej, jak orzeczenie Trybunału, aczkolwiek czasami oficjalne pismo z prośbą o pomoc w takiej sytuacji bardzo może pomóc. Odbyliśmy serię wizyt w krajach przystępujących i często dowiadywaliśmy się od urzędników, że nie zwracają się o pomoc przy transpozycji dyrektywy, bo to może nie mieć sensu. Zapewniam, że to mam sens. Każdą dyrektywą zajmuje się konkretna osoba, która ma rozległą wiedzę, która wie, jak to wyglądało w przeszłości, jakie problemy w tej dziedzinie były wcześniej. To może być bardzo przydatne.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-33">
          <u xml:id="u-33.0" who="#ZbigniewBukowski">Chciałbym zwrócić uwagę na dwa aspekty sprawy w kontekście egzekucji prawa międzynarodowego i prawa wspólnotowego. Jeśli chodzi o prawo międzynarodowe, chyba aktualnie największym problemem Polski jest nie przyjęcie prawa międzynarodowego. Chociażby, jeśli zerkniemy na str. 79 publikacji, zobaczymy, że nie przyjęliśmy większości protokołów do Konwencji Genewskiej. Nie jesteśmy ich stroną, mimo że Wspólnota jest. To samo dotyczy najnowszych Konwencji globalnych - sztokholmskiej czy rotterdamskiej. Nie jesteśmy ich stroną. Jest to podstawowa rzecz, którą trzeba będzie w najbliższym czasie zmienić, bo niejako wychodzimy poza to, co robi większość państw Unii Europejskiej. Natomiast, jeśli chodzi o prawo wspólnotowe, problem jest inny. Z jednej strony jest to kwestia transpozycji, która czasem jest niepełna, a czasem nadmierna, z czym też mamy do czynienia. Weźmy pod uwagę pozwolenia zintegrowane, pozwolenia wodno-prawne na odprowadzanie ścieków do kanalizacji czy normy w zakresie ochrony wód, gdzie poszliśmy o wiele dalej niż Wspólnota Europejska. Powoduje to olbrzymie koszty dla przemysłu. Powoli z niektórych rozwiązań zaczynamy się wycofywać, chociażby w nowelizacji Prawa wodnego czy rozporządzeń emisyjnych. Jednak też mamy do czynienia z niepełną transpozycją tego Prawa. Jest to chyba kwestia stworzenia wewnętrznych mechanizmów sprawdzenia, czy mamy do czynienia z pełną transpozycją czy nie, a także pozaministerialnych mechanizmów sprawdzających. Inną kwestią jest też rzeczywistość, która czasem w znacznym stopniu odbiega od stanu prawnego. Musimy stworzyć wewnętrzne mechanizmy egzekwowania. To nawiązuje do mechanizmów egzekwowania prawa polskiego i pytania o ich skuteczność, prawidłowość stosowania i tak dalej. Odpowiedzi na te pytania będą bardzo różne. Ostatnią sprawą, na którą chciałbym zwrócić uwagę, jest to, czego dziś nie poruszyliśmy, ale priorytetem numer jeden na świecie i w prawie Wspólnoty Europejskiej jest ochrona klimatu, z którą - jak wszystko wskazuje - także w kontekście stanu prawnego, będziemy mieć olbrzymie problemy. Nie wierzę, że do jutra plan alokacji zostanie przedstawiony Komisji Europejskiej - biorąc pod uwagę stan jego przygotowań i zmiany prawne związane z handlem dwutlenkiem węgla. Jest to - jak wskazuje to, co się dzieje na świecie w ramach renegocjacji w UNEP-ie, czy to, co się dzieje we Wspólnocie Europejskiej - temat numer jeden, któremu trzeba nadać najwyższy priorytet, najwyższą rangę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-34">
          <u xml:id="u-34.0" who="#JanChojnacki">Nie ma więcej zgłoszeń do dyskusji. Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa przywiązując dużą wagę do środków unijnych powołała specjalną podkomisję, która kontroluje wykorzystanie środków unijnych, analizuje, jeśli są jakieś nieprawidłowości lub trzeba coś zmienić, żeby na bieżąco zwracać uwagę, podpowiadać Ministerstwu Środowiska. Zatem temu zagadnieniu poświęciliśmy dużo uwagi mając na względzie możliwość wykorzystania dużych środków. Dodam, że projekty przygotowane w zakresie ochrony środowiska są starannie przygotowane. Jest ich bardzo dużo. Nie powinny zostać niewykorzystane środki. To prawda, że brakuje specjalistów, dobrze wykształconej, zorientowanej w tych sprawach kadry, żeby jak najlepiej przygotować proces załatwiania środków pomocowych. Uważam jednak, że w dziedzinie ochrony środowiska nie mamy takiego problemu, jak Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które musi nakłaniać rolników do przygotowania odpowiednich wniosków do pozyskanie pieniędzy, które są do wzięcia. Z dotychczas przeprowadzonych rozmów wynika, że jeśli będzie możliwość wykorzystania jeszcze większych środków niż jest to przewidziane, to Ministerstwo Środowiska i poszczególne województwa są do tego przygotowane. Moim zdaniem dobrze wykształceni, młodzi ludzie w Polsce w niedługim czasie staną się nauczycielami dla starych krajów unijnych. Będą im pokazywać, jak należy chronić środowisko i przestrzegać zasad ochrony środowiska. Zatem nie powinniśmy się czuć jak ktoś, kto musi się wiele od tych państw nauczyć. Oczywiście są pewne działy, w których mamy zaniedbania. Na pewno należy do nich gospodarka wodno-ściekowa. A jest to dziedzina, na którą przeznaczone są duże środki. Jeśli chodzi o to, co powiedział pan prof. Kazimierz Równy, zastanowimy się, w jaki sposób moglibyśmy jako Komisja objąć patronat nad tą propozycją, żeby dać impuls kształceniu odpowiednich kadr i pokazywać właściwy kierunek. Jednak - jak powiedziałem - zobaczymy najpierw, co jako Komisja możemy zrobić. Odniosę się teraz do zrzutu, że Sejm uchwala niewłaściwe albo złe prawo. Komisje sejmowe pracują z udziałem wybitnych specjalistów z różnych dziedzin, z instytutów naukowych, którzy przedstawiają wiele rozwiązań często ze sobą sprzecznych. Wtedy decyzja musi być podjęta przez parlament i jest podejmowana. Być może nie zawsze jest właściwa, ale jeśli środowiska naukowe nie potrafią wypracować wspólnego stanowiska, to nie wymagajmy, żeby w Sejmie, gdzie nie wszyscy są specjalistami w danej dziedzinie, znaleziono złoty środek i stwierdzono, co na pewno jest najlepsze. Trzeba się na coś zdecydować. Tak - niestety - parlament musi postępować. Uważam, że nasze dzisiejsze seminaryjne posiedzenie Komisji poświęcone prawu międzynarodowemu i wspólnotowemu oraz jego przestrzeganiu w zakresie ochrony środowiska jest początkiem dyskusji. Musimy się dowiedzieć o wielu mechanizmach. Musimy się tego uczyć w szybkim tempie, żeby nie odstawać od innych państw i żeby nasi ludzie przewyższyli wiedzą nawet rutyniarzy, którzy uważają, że wszystko wiedzą najlepiej.</u>
          <u xml:id="u-34.1" who="#JanChojnacki">Chciałbym zakończyć akcentem, że w ochronie środowiska nie damy się wyprzedzić najlepiej rozwiniętym krajom europejskim. Dziękuję wszystkim za uwagę i udział w dyskusji. Zamykam seminaryjne posiedzenie Komisji.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>