text_structure.xml 36.3 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
  <xi:include href="PPC_header.xml" />
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml" />
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#JanKochanowski">Otwieram posiedzenie połączonych Komisji do Spraw Kontroli Państwowej oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Witam gości oraz państwa posłów. Porządek dzienny został państwu doręczony. Czy są uwagi? Nie widzę. Stwierdzam, że porządek został przyjęty. Proszę o zabranie głosu pana Tadeusza Dobka.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#TadeuszDobek">Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb pan Bogdan Cybulski ze względu na trudności komunikacyjne - trwa przebudowa trasy z Wrocławia do Warszawy - spóźni się na posiedzenie Komisji, za co chciałbym przeprosić w jego imieniu. W związku z tym proszę o zmianę kolejności prezentacji sprawozdania. Ja zaprezentuję wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r., a pan przewodniczący Bogdan Cybulski działalność regionalnych izb obrachunkowych w 2002 r. Rok 2002 był dwunastym rokiem funkcjonowania samorządu. W tym roku kończyła się również kadencja, w której w naszym kraju funkcjonował samorząd wszystkich szczebli. Na sytuację samorządu terytorialnego w ubiegłym roku miało wpływ szereg czynników. Najbardziej istotne to, po pierwsze - zmiana przepisów, a po drugie - sytuacja gospodarcza kraju. Sejm uchwalił nowelizację ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ponadto utworzono siedem nowych powiatów. Nastąpiła również zmiana w zakresie zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei niskie tempo rozwoju gospodarczego wywarło wpływ na stan finansów publicznych, w tym na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego. Zmiana ustroju miasta stołecznego Warszawy spowodowała, że z dniem 27 października 2002 r. miasto stołeczne Warszawa uzyskało status miasta na prawach powiatu. 14 odrębnych jednostek (11 gmin m.st. Warszawy, 1 obligatoryjny związek tych gmin, powiat warszawski i jedna odrębna gmina wiejska Wesoła) zostało połączone w jeden organizm samorządowy. Mienie tych jednostek zostało prawnie przypisane jednemu podmiotowi - miastu stołecznemu Warszawa. Nowa jednostka przejęła aktywa, pasywa, a także zobowiązania jednostek łączonych. Z uwagi na wielkość budżetu Warszawy, po raz pierwszy w sprawozdaniu jednostka ta prezentowana jest odrębnie, a dane o budżecie Warszawy za 2002 r. - i dla uzyskania porównywalności - również za 2001 r. zostały wydzielone. W 2002 r. utworzono 7 nowych powiatów, a zatem liczba powiatów wzrosła do 314. Zmiany z zakresu zadań wynikały m.in. z realizacji ostatniego etapu zmian ustawy -Karta Nauczyciela. Połączone Komisje znają te sprawy, więc nie będę ich szerzej omawiał. Należy jednak podkreślić, że od 1 stycznia 2002 r. jednostki inspekcji sanitarnej zostały wyłączone z powiatowych jednostek budżetowych i włączone do zespolonej administracji rządowej. Ponadto wszystkie jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r. realizowały zadania związane z wyborami do IV kadencji samorządu terytorialnego. Prezentując wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r., chciałbym poruszyć kwestie relacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego do wielkości makroekonomicznych, problem inflacji, a także kwestię zasilania jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa. W ubiegłym roku po raz pierwszy nastąpił realny spadek dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Nominalny wzrost wyniósł 0,6% i był niższy od wskaźnika inflacji (1,9%), co oznaczało spadek dochodów realnych o 1,3%.</u>
          <u xml:id="u-2.1" who="#TadeuszDobek">Realny spadek dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie objął jedynie gmin. Ich dochody wzrosły nominalnie o 7,4%, czyli realnie o 5,5%. Realne dochody miast na prawach powiatu obniżyły się o 2,4%, m.st. Warszawy - o 5,5%, powiatów - o 11%, samorządów województw - o 10,2%. Zmieniła się też relacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego do budżetu państwa. W wyniku utworzenia powiatów i województw samorządowych stosunek dochodów jednostek samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa w 1999 r. przekroczył 50%, zwiększył się do 56,6% w 2001 r., natomiast w 2002 r. obniżył się do 55,8%. Obniżyła się również - o 537.408 tys. zł - kwota, która została przekazana jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa w postaci udziałów w podatku dochodowym, dotacji celowych i subwencji ogólnej. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały zarówno dochody, jak i wydatki poniżej wielkości planowych. Zaplanowane na 2002 r. dochody zostały zrealizowane w 96,1%. Plan wydatków został zrealizowany w 92,7%. Pozwoliło to na redukcję planowanego deficytu o 51,3%. Zrealizowany deficyt był jedynie o 0,3% wyższy od deficytu, jakim jednostki samorządu terytorialnego zamknęły swoje budżety w 2001 r. Realnemu spadkowi kwoty dochodów zrealizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r. towarzyszył spadek wydatków. Przede wszystkim zmniejszyły się kwoty wydatkowane na realizację zadań inwestycyjnych. Ich poziom w 2002 r. stanowi zaledwie 96,1% poziomu z roku poprzedniego. W stosunku do poprzedniej kadencji udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem zmniejszył się z 19% w pierwszym roku poprzedniej kadencji do 16,3% w 2002 r. W perspektywie tych kilku lat jest to ok. 15% wydatków inwestycyjnych. Wydatki inwestycyjne zrealizowane przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r., czyli gminy, miasta na prawach powiatu, Warszawę, powiaty i samorządy województw były na niższym poziomie niż wydatki inwestycyjne zrealizowane przez gminy w 1998 r. Jedynie gminy i m.st. Warszawa zwiększyły wydatki inwestycyjne odpowiednio o 4,4% i 7,2%. Ale w miastach na prawach powiatu wydatki inwestycyjne zmniejszyły się o 17,4%, w powiatach - o 18,1%, w samorządach województw - o ok. 5%. W 2002 r. nastąpił wzrost ogólnej kwoty zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego jako jednej z kategorii długu publicznego. Relacja zobowiązań wszystkich jednostek samorządu terytorialnego do zrealizowanych przez te jednostki dochodów osiągnęła poziom 19,2%, przy 15,4% w 2001 r. Samorządowy dług publiczny ogółem wyniósł w ubiegłym roku 4,3% długu publicznego państwa. W 2001 r. ten wskaźnik wyniósł 4,1%. W gminach zadłużenie wzrosło o niecałe 10%. W miastach na prawach powiatu - o kilka procent. Natomiast zadłużenie powiatów i samorządów województw zmniejszyło się w przedziale od 3,6 do 3,9%. W 2002 r. 2965 jednostek samorządu terytorialnego realizowało zadania na rzecz społeczności lokalnych. Wydatki na realizację zadań własnych stanowiły 87,8%. Na realizację zadań zleconych ustawami przeznaczono 12% wydatków, a na zadania przejęte w drodze porozumień - 0,2%. Poprzednio udział wydatków na realizację zadań przejętych w drodze porozumień był znacznie większy.</u>
          <u xml:id="u-2.2" who="#TadeuszDobek">Jakie czynniki spowodowały spadek tego wskaźnika? Po pierwsze - wiele zadań przejmowanych przez samorządy w drodze porozumień od administracji rządowej zostało ustawowo przekazane podmiotom samorządowym jako zadania zlecone. Po drugie - ograniczone możliwości przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań. Jak należy ocenić zmiany, które dokonały się w samorządzie w 2002 r., szczególnie w Warszawie? Należałoby oczekiwać, że powstanie jednej jednostki w miejsce dotychczasowych czternastu może spowodować oszczędności w funkcjonowaniu administracji samorządowej tej jednostki. Sądzę, że to było jedno z założeń nowelizacji ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Chciałbym jednak zwrócić uwagę, że zmiana ustroju miasta stołecznego Warszawy w ciągu roku budżetowego spowodowała wiele perturbacji w statystyce i w dokumentacji. Dodatkowej pracy wymagała korekta sprawozdań i ostateczne doprowadzenie zapisów ewidencji księgowej do stanu faktycznego. W 2002 r. pogorszyła się sytuacja finansowa samorządów. Nastąpił realny spadek dochodów budżetowych. Zmniejszył się udział wydatków inwestycyjnych. Deficyt budżetowy utrzymał się na niezmienionym poziomie w stosunku do 2001 r. Dlaczego utrzymanie deficytu budżetowego na niezmienionym poziomie jest traktowane jako element pogorszenia się sytuacji finansowej samorządu? Deficyt jest spowodowany koniecznością podejmowania przedsięwzięć inwestycyjnych, czyli zaciągania zobowiązań na sfinansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych. Jeśli w 2002 r. nastąpiło zmniejszenie wydatków inwestycyjnych, to należy wskazać, że przy niezmienionym poziomie deficytu budżetowego, część tego deficytu była spowodowana koniecznością sfinansowania na - mniej więcej - stałym poziomie wydatków bieżących. Należy również zwrócić uwagę na wzrost długu samorządowego do poziomu 19,2%. Oznacza to z jednej strony - szczególne skumulowanie się trudności w samorządowej gospodarce finansowej, ale z drugiej - że samorządy zastosowały swoistą samodyscyplinę i przez ograniczenie inwestycji oraz ograniczenie wykonania budżetu na znacznie niższym niż zaplanowano poziomie deficytu, osiągnęły taki - a nie znacznie bardziej niekorzystny - wynik finansowy. W ubiegłym roku jednostki samorządu terytorialnego podjęły różne działania w celu maksymalnego zrównoważenia realizowanych budżetów. Wzrost zadłużenia oraz utrzymanie się deficytu budżetowego na niezmienionym poziomie wskazuje na realne możliwości ograniczenia wydatków inwestycyjnych samorządu. Ogólny poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. wyniósł 19,2%. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku nie może przekroczyć 60% dochodów jednostek samorządu terytorialnego w tym roku budżetowym. 19,2% - to nieco mniej niż 1/3 normy określonej w art. 114 ustawy o finansach publicznych. Generalnie ten poziom nie powinien budzić zastrzeżeń, skoro ustawodawca wskazał taką normę, to nie może ona powodować negatywnych konsekwencji. Ale norma 60% odnosi się do dochodów ogółem, a nie do dochodów własnych. Natomiast udział dochodów własnych w strukturze dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest zróżnicowany.</u>
          <u xml:id="u-2.3" who="#TadeuszDobek">W 2002 r. wynosił w gminach - 46,3%, w miastach na prawach powiatu - 49,2%, w Warszawie - 73,3%, w powiatach - 10,5%, w samorządach województw - 15,7%. Wynika stąd, że samodzielność w zakresie podejmowania zadań jest znacznie większa w tych podmiotach, które dysponują znacznie większą ilością środków własnych, a więc nieoznaczonych, którymi mogą dysponować według własnego uznania. Wydaje się, że nie do końca trafne jest rozwiązanie legislacyjne polegające na odniesieniu poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego do dochodów ogółem. Lepsze byłoby odniesienie do dochodów własnych, bo to korespondowałoby z samodzielnością, którą faktycznie wyraża poziom dochodów własnych. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tylko zobowiązania, które ciążą na budżetach tych jednostek. Natomiast nie obejmuje zadłużenia tych podmiotów, o których odrębne przepisy stwierdzają, że w przypadku ich reorganizacji lub likwidacji, zobowiązania finansowe przejmuje jednostka samorządu terytorialnego sprawująca nadzór. Chodzi o problem zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy - w znacznie mniejszym stopniu - jednostek kultury. To zadłużenie dotyczyłoby przede wszystkim budżetów powiatów. Ich sytuacja finansowa mogłaby ulec znacznemu skomplikowaniu, zważywszy na niski poziom dochodów własnych. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych wystąpiła do Ministerstwa Finansów z wnioskiem, aby z limitu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego wyłączyć zadłużenie związane z absorpcją środków pomocowych z Unii Europejskiej. Stosowny zapis został wprowadzony do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych. W poniedziałek-wtorek w Warszawie odbyło się samorządowe forum finansów i kapitału. Porównywano m.in. poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w Polsce z poziomem zadłużenia samorządów w innych krajach. Prezentowane dane za rok 2001 r. wskazują, że zadłużenie wszystkich samorządów w Polsce w 2001 r. wyniosło 15,4%, czyli ok. 1/4 normy ustawowej. Niższe od nas zadłużenie mają Węgry i Grecja. A wyższe - Irlandia, Estonia, Słowacja, Czechy, Holandia. W naszym kraju trwa dyskusja na temat zagrożenia jakie dla finansów publicznych niesie poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Zestawienie zadłużenia polskich samorządów z zadłużeniem samorządów w innych krajach może wskazywać, iż ten poziom wynika z określonych uregulowań prawnych w tym zakresie. Może te uregulowania wymagają pewnej rekonstrukcji, aby umożliwić samorządom realizowanie zadań inwestycyjnych. Ale w tym względzie napotykamy na inną barierę, która dotyczy wyrównania dochodów bieżących z wydatkami bieżącymi. Wydatki na zadania bieżące mają charakter sztywny.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#BogdanCybulski">Przepraszam za spóźnienie, które spowodowane było trudnościami komunikacyjnymi. Regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Prowadzą również działalność opiniodawczą, szkoleniową i informacyjną. Działalność kontrolną dzielimy na dwa rodzaje. Ten drugi jest niewidoczny. Inspektorów kontroli dostrzega się w jednostkach samorządu terytorialnego. Natomiast bardzo dużo czasu regionalne izby obrachunkowe poświęcają kontroli sprawozdawczości. W ciągu roku badamy ok. 100 tys. różnych sprawozdań. Kontrola sprawozdawczości jest ważnym zadaniem. Pozwala wyeliminować problemy występujące między sprawozdawczością a stanem faktycznym. Sprawozdawczość zawsze wywołuje pokusę do podkoloryzowania sytuacji. Istnienie organu, który skrupulatnie bada sprawozdania, konfrontuje z innymi dokumentami, daje szansę na sprawozdawczość rzetelną. W 2002 r. regionalne izby obrachunkowe w ramach działalności nadzorczej zbadały 104 tys. uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Ta liczba wskazuje, że działalność uchwałodawcza jednostek samorządu terytorialnego ma znaczący zakres. Samorządy - w przeciwieństwie do parlamentu - podejmują bardzo dużo uchwał w sprawie zmian budżetu. Ponad 60 tys. uchwał i zarządzeń zbadanych przez regionalne izby obrachunkowe w 2002 r. dotyczyło zmian budżetu. Pamiętamy uwagi państwa posłów, że należy ograniczyć częstotliwość dokonywania zmian budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego. Ale informuję o faktach. Prawo dopuszcza takie zmiany. Te zmiany po części wynikają z pewnej gry, jaką jednostki samorządu terytorialnego prowadzą z administracją rządową w związku z otrzymywaniem dotacji. Wynikają również z decyzji, których skutki finansowe trzeba wpisać we własny budżet. To nie są sprawy subiektywne. One są w znacznej mierze zobiektywizowane otaczającą przestrzenią. Po 10 latach działalności i współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego regionalne izby obrachunkowe osiągnęły bardzo dobry wskaźnik. Tylko niewielką część uchwał organ nadzoru uznaje za niezgodne z prawem i stwierdza ich nieważność. Na początku naszej pracy ten wskaźnik wynosił kilkanaście procent. W 2002 r. kolegia regionalnych izb obrachunkowych stwierdziły istotne naruszenie prawa w stosunku do 1,1% uchwał, to jest do prawie 1200 uchwał. Dla tych konkretnych rad i organów jest to istotny problem. Ale statystyka wskazuje na poprawę jakości tworzenia prawa lokalnego w samorządach. Świadczy to o pewnym wzmocnieniu aparatu urzędniczego oraz kompetencji osób wchodzących w skład organów stanowiących i wykonawczych. Najwięcej emocji budzi problem absolutorium. W samorządach nasila się wówczas rywalizacja polityczna. Uchwała absolutoryjna stwarza okazję do zamanifestowania swoich postaw. Ustawodawca postanowił, że absolutorium jest oceną wykonania budżetu. Ale bardzo często zdarza się, że jest to uchwała oceniająca całokształt działalności wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. W 2002 r. kolegia regionalnych izb obrachunkowych uznały za zgodne z prawem prawie 98% uchwał o udzieleniu absolutorium.</u>
          <u xml:id="u-3.1" who="#BogdanCybulski">Stwierdzono, że tylko 2% uchwał o udzieleniu absolutorium ma istotną wadę prawną. Ale za zgodne z prawem kolegia regionalnych izb obrachunkowych uznały tylko ok. 36% uchwał o nieudzielenie absolutorium. W prawie ponad 60% przypadków uchwała o nieudzielenie absolutorium zdaniem kolegiów regionalnych izb obrachunkowych była obarczona istotną wadą prawną. Nieprawidłowości wskazane w uchwałach podjętych z naruszeniem prawa polegały m.in. na nieudzieleniu absolutorium z przyczyn innych niż wykonanie budżetu. Obecnie sytuacja trochę się poprawiła. Parlament inaczej określił progi ważności przy głosowaniach o udzielenie absolutorium. Kiedyś łatwiej można było odwołać wójta, burmistrza czy prezydenta miasta właśnie przy procedurze absolutoryjnej niż z innych powodów. Stosunkowo niewiele naszych rozstrzygnięć nadzorczych jednostki samorządu terytorialnego zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W 2002 r. NSA rozpatrzył 68 skarg. Jeżeli tę liczbę odnieść do 104 tys. badanych uchwał i do 1200 uchwał, których stwierdziliśmy nieważność, to 68 skarg świadczy, że w większości przypadków organy samorządowe po analizie uznały słuszność rozstrzygnięć podjętych przez kolegia regionalnych izb obrachunkowych. NSA wydał 44 wyroki oddalające skargi i 18 wyroków uchylających rozstrzygnięcia nadzorcze. Te proporcje wskazują, że po 10 latach nastąpiła bardzo istotna stabilizacja i zrozumienie trudności przy tworzeniu prawa. Nie dostrzegamy pieniactwa, lecz chęć poprawienia prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o działalność kontrolną, to w 2002 r. regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły 1415 kontroli. To znaczy, że w tym roku co druga gmina, co drugi powiat i województwo było kontrolowane. To jest pewna średnia. Natomiast niektóre jednostki były przedmiotem dwóch, a wyjątkowo trzech kontroli kompleksowych doraźnych lub problemowych. Ostatnio coraz więcej czasu regionalne izby obrachunkowe poświęcają na kontrole doraźne. Sytuacja w kraju wywołuje wśród różnych grup obywateli bardzo dużą aktywność w żądaniu dochodzenia przez organy kontroli sprawdzania różnych zjawisk. Trudno jest odmówić obywatelom sprawdzenia faktów, które ich zdaniem są ewidentnym naruszeniem prawa. W 2002 r. przeprowadzono 289 kontroli na wniosek lub w związku z doniesieniami różnych podmiotów. Były to kontrole na wniosek prokuratury, policji, ministra finansów, ministra spraw wewnętrznych i administracji, wojewodów, NIK, UKS. Na wniosek organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzono 40 kontroli. Ok. 150 kontroli przeprowadzono na wniosek grup obywateli, związków zawodowych, organizacji społecznych. Uznaliśmy, że trzeba zweryfikować te wnioski, bo być może rzeczywiście chodzi o poważne naruszenia prawa. W wyniku tych kontroli regionalne izby obrachunkowe skierowały kilkanaście tysięcy wniosków pokontrolnych, czyli wskazań na różnego rodzaju naruszenia prawa. Skierowaliśmy też szereg wniosków do prokuratury w przypadkach, kiedy nastąpiło naruszenie prawa karnego. Regionalne izby obrachunkowe prowadzą również działalność opiniodawczą. W 2002 r. składy orzekające działające w izbach wydały ponad 18 tys. opinii. Zakres działalności opiniodawczej reguluje art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Oprócz obowiązku wydawania opinii nałożonego przez ustawę regionalne izby obrachunkowe prowadzą działalność informacyjną oraz udzielają odpowiedzi na kierowane do nich zapytania, np. skarbników, wójtów czy burmistrzów. Te odpowiedzi nie mają charakteru wiążących opinii prawnych. Ale w ramach działalności informacyjnej i szkoleniowej staramy się odpowiadać na każde zapytanie. Uważamy bowiem, że zadaniem regionalnych izb obrachunkowych jest doprowadzanie do działania zgodnego z prawem.</u>
          <u xml:id="u-3.2" who="#BogdanCybulski">Zatem, jeżeli ktoś pyta, jak należy postąpić, aby było to zgodne z prawem, to unikanie odpowiedzi nie byłoby w porządku wobec państwa. Kilkadziesiąt tysięcy opinii niewiążących to dorobek regionalnych izb obrachunkowych. Myślę, że on poprawia jakość prawa stanowionego i realizowanego w jednostkach samorządu terytorialnego. Regionalne izby obrachunkowe od szeregu lat mają niezmieniony poziom etatów kalkulacyjnych. Od 8 lat jest to 1400 etatów. Ta liczba jest związana z wprowadzeniem nowych szczebli samorządu terytorialnego. Budżet też praktycznie od wielu lat nie zmienia się. Nominalnie jest co roku wyższy, ale realnie od kilku lat utrzymuje się na tym samym poziomie. Naliczane są tylko ogólne wskaźniki np. planowana inflacja. Nie dysponujemy środkami na awansowanie pracowników, bo awans wiąże się z podwyższeniem pensji. Dlatego utrzymuje się znaczna fluktuacja załogi. Najczęstszą przyczyną zwolnień było uzyskanie propozycji lepiej płatnej pracy z innych instytucji państwowych i samorządowych. I powiem, co może zaskoczyć, że nie bolejemy nad tym. To nie jest złe, że pracownik regionalnej izby obrachunkowej zmienia pracę i pracuje w instytucji państwowej czy samorządowej. Kiedyś jeden z posłów pouczył nas, żebyśmy nie żałowali, bo państwo jest jedno. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że szkolimy tych pracowników, następnie oni odchodzą i nie zawsze sprawdzają się na innym stanowisku. Część wójtów, burmistrzów, prezydentów jest przekonanych, że jak pozyska inspektora regionalnej izby obrachunkowej, to będzie on dobrze pełnił funkcje skarbnika. A to nie zdarza się często. Dobry inspektor może okazać się złym skarbnikiem. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych uważa, że zaczyna się wkradać pewien chaos w system instytucji kontrolnych państwa. W sytuacji, w której społeczeństwo oczekuje zaostrzenia walki z korupcją i większej penalizacji różnego rodzaju negatywnych zjawisk, chyba zaczyna się chwiać struktura i system organów kontroli w państwie. W 1993 r. regionalne izby obrachunkowe były jedyną instytucją kontrolującą samorząd. Obecnie naliczyliśmy ok. 7 instytucji. Przewiduje się powołanie kolejnych dwóch w związku z audytem wewnętrznym i kontrolą wewnętrzną w administracji rządowej. Nie mówię, że to źle. Te instytucje wypełniają pewną przestrzeń. Ale system zaczyna szwankować. W jednej z jednostek nadzorowanych przez regionalną izbę obrachunkową we Wrocławiu inspektorzy przeprowadzając kontrolę pod koniec roku, kiedy spojrzeli w zeszyt kontroli, to zobaczyli, iż przeprowadzają 18-tą kontrolę. To był akurat Sejmik, a więc instytucja, która ma obszerny zakres działania i której działalnością interesuje się wiele instytucji, również kontrolnych. Ale to jest 18 kontroli. Po wprowadzeniu audytu będą jeszcze inne rozwiązania. Nie zawsze ilość przeradza się w jakość. Trzeba się zastanowić, czy zwiększenie ilości kontroli jest dobrym rozwiązaniem.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#PiotrKownacki">Najwyższa Izba Kontroli prezentowała wyniki kontroli wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r. Jak co roku skontrolowaliśmy również wykonanie budżetu przez regionalne izby obrachunkowe. Ocena wypadła pozytywnie. Stwierdzono jedynie nieznaczne uchybienia, które łącznie w skali wszystkich izb zamknęły się kwotą 10 tys. zł. Nie stwierdzono nieprawidłowości. Te budżety przede wszystkim obejmują wydatki osobowe. To są wydatki sztywne. Regionalne izby obrachunkowe nie mają tutaj wielkich możliwości manewru.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#MariannaBorowska">Odniosę się do części dotyczącej wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego. Sprawozdanie sporządzone przez regionalne izby obrachunkowe jest oparte na tych samych danych, na podstawie których sporządzone zostało sprawozdanie z wykonania budżetu państwa w części dotyczącej budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Dane liczbowe zawarte w obu sprawozdaniach są zgodne. Różnią się jedynie ujęciem zagadnień. Regionalne izby obrachunkowe powielają informacje, które są zawarte w sprawozdaniu przedstawionym przez rząd.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#JanKochanowski">Otwieram dyskusję.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#TadeuszGajda">Sejm dysponuje instrumentem ograniczenia liczby kontroli. Wystarczy zmniejszyć budżet regionalnych izb obrachunkowych i kontroli będzie mniej. Mówię to z przekorą. Poważnie mówiąc - samorządy skarżą się na zbyt dużą liczbę kontroli. Te kontrole zazwyczaj dotyczą tych samych zagadnień. Ilość kontroli wynika ze społecznych oczekiwań i utrwalonych stereotypów, że Polska jest państwem bezprawia. Nie ulega wątpliwości, że kontrole są potrzebne. Należy jednak zastanowić się nad efektami tych kontroli. Czy wnioski pokontrolne są realizowane? Czy stwierdzone uchybienia są eliminowane? Cóż z tego, jeżeli instytucja kontrolna wykaże jakiemuś urzędnikowi pomyłkę i nie będzie żadnych konsekwencji stwierdzenia tej nieprawidłowości? Na spotkaniach z samorządowcami można usłyszeć negatywne opinie o instytucjach kontrolnych, także o regionalnych izbach obrachunkowych. W różnych miejscach Polski w tej samej sprawie zapadają różne werdykty. Chciałbym wskazać na dobrze znaną panu przewodniczącemu Bogdanowi Cybulskiemu sprawę szpitala. Jeden samorząd otrzymał opinię pozytywną na dofinansowanie bieżących wydatków szpitala, drugi w identycznej sprawie - negatywną. To nie służy powadze instytucji. Sejm dysponuje instrumentem ograniczającym ilość kontroli. Chciałbym jednak zwrócić uwagę, że instytucje kontrolne, takie jak inspekcja pracy powinny mieć zagwarantowane odpowiednie środki, które umożliwiałyby im przeprowadzanie kontroli. W przeciwnym razie będą to martwe instytucje. Dlatego Sejm nie zmniejszy budżetu regionalnych izb obrachunkowych. Ich działalność jest bardzo potrzebna. Łatwo jest być policjantem, który wodzi na pokuszenie, lecz potrzeba również policjanta, który wie, czym jest prewencja. Porównanie regionalnych izb obrachunkowych do policji wydaje się uzasadnione, ponieważ izby również ujawniają nieprawidłowości. Chodzi o to, aby prewencji było jak najwięcej. W regionalnych izbach obrachunkowym można uzyskać informacje, natomiast w urzędach skarbowych nie. Tu czyha się na potknięcie petenta, po to, aby następnie mu wykazać, iż popełnił błąd.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#MieczysławKasprzak">Pan przewodniczący Bogdan Cybulski wspomniał o 18 kontrolach w ciągu roku. Znam samorząd powiatowy, który w ciągu trzech lat był kontrolowany 54 razy. W tym samym czasie przeprowadzano trzy kontrole. Trzeba było wygospodarować dwa dodatkowe pomieszczenia, żeby zapewnić kontrolerom normalne warunki pracy. Każda następna kontrola nie uwzględnia wyników poprzedniej, choć tematyka była podobna lub analogiczna. Kontrolerzy wskazują na inne przepisy i podstawy prawne. Po utworzeniu powiatów kontrolerzy nie byli zorientowani w materii kontroli. Znam przypadek kiedy skarbnik przez dwa tygodnie wyjaśniał kontrolerowi specyfikę budżetu powiatu. Nasza dyskusja ma służyć usprawnieniu funkcjonowania instytucji kontrolnych. Chciałbym wskazać na przypadek powiatu, który zamierzał wyemitować obligacje. Ten powiat chciał wyemitować obligacje na 15 mln zł w cyklu dwuletnim. W pierwszym roku za 7 mln zł, w drugim - za 8 mln zł. Wszystko zgodnie z procedurą. To był pierwszy powiat w kraju, który podjął takie przedsięwzięcie. Regionalna izba obrachunkowa zakwestionowała emisję obligacji w drugim roku. Całą procedurę dotyczącą emisji obligacji w pierwszym i w drugim roku trzeba było powtarzać. Straty z tego tytułu były dość znaczne. Ponownie przeprowadzono procedurę. Ale warunki, które wynegocjowano z bankiem, który kredytował te obligacje, okazały się mniej korzystne. Samorząd narażono na straty. Przygotowanie procedury emisji obligacji, przygotowanie wszystkich materiałów, wybór banku trwa około pół roku. Ten samorząd zastanawiał się nad wystąpieniem o odszkodowanie. Poszukiwałem odpowiednich opinii w tej sprawie. Uzasadnienie opinii regionalnej izby obrachunkowej było takie, że nie można planować wydatków na przyszły rok, nie znając budżetu. Stan budżetu tego samorządu pozwalał na zaciągnięcie znacznie wyższych zobowiązań w pierwszym roku. Regionalna izba obrachunkowa uznała, że nie można zaciągać zobowiązań na dwa lata. Należałoby się zastanowić nad tym, żeby nie narażać samorządu na straty.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#JanKochanowski">Z wypowiedzi w dyskusji nasuwa się wniosek, aby Komisje do Spraw Kontroli Państwowej oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej przejrzały ilość instytucji kontrolujących samorządy i w przyszłości zastanowiły się nad skorygowaniem tych spraw. W sprawozdaniu wykazano, że w 2002 r. nastąpił spadek realnych dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Konsekwencją zmniejszenia dochodów było zmniejszenie wydatków inwestycyjnych. Jeżeli przedsiębiorca nie ma pieniędzy, to po prostu sobie nie wypłaca. Trzeba szukać oszczędności. W sprawozdaniu znalazłem uwagę, że oszczędności szukano, ale w ograniczaniu inwestycji. Może należałoby zwrócić uwagę samorządom, że oszczędności trzeba poszukiwać również w innych obszarach ich aktywności.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-10">
          <u xml:id="u-10.0" who="#BogdanCybulski">Od co najmniej trzech lat występuje nominalna stagnacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Nie oceniam tego, lecz stwierdzam fakt. Przy badaniu szczegółowym okazuje się, że realna wartość tych samorządów jest nawet niższa, tak było w roku ubiegłym w stosunku do poprzedniego. Powszechnie twierdzi się, że np. administracja samorządowa kosztuje. Ale obserwujemy również stagnację wydatków na administrację. Od szeregu lat średnia krajowa wydatków administracyjnych dla wszystkich samorządów wynosi 9,6%. Jeżeli uwzględnimy podwyżki płac, wzrost kosztów, poziom inflacji (ostatnio niski), to przy równych nominalnie budżetach nie występuje wzrost wydatków administracyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego nie przeznaczają w swoich budżetach więcej środków na wynagrodzenia niż w poprzednich latach. Jeżeli chodzi o emisję obligacji, o której wspomniał pan poseł Mieczysław Kasprzak, to jest to trudna sprawa. Należałoby dokładnie prześledzić cały przebieg tej procedury. Chciałbym zwrócić uwagę, że regionalna izba obrachunkowa podjęła rozstrzygnięcie w trybie nadzoru. Rada powiatu miała prawo wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powinna skorzystać z tego prawa. System finansowy jest trudny do realizacji zarówno dla jednostek samorządu terytorialnego, jak i dla jednostek budżetowych. Budżet planowany jest w cyklu rocznym. Ministerstwu Finansów i regionalnym izbom obrachunkowym bardzo trudno jest przejść do planowania aktywnego na szereg lat. Takie planowanie opiera się na pewnych oczywistych założeniach, np. że ilość środków chociażby nominalnie nie spadnie i w związku z tym można planować realizację pewnych przedsięwzięć na lata. Uważam, że w tej dziedzinie można odnotować pewien postęp. Jeśli chodzi o dofinansowanie szpitali przez powiaty, to istotnie można zauważyć różnice w podejściu poszczególnych kolegiów regionalnych izb obrachunkowych. Ale kolegia działają pod olbrzymią presją. Ponadto Ministerstwo Zdrowia wydawało różnego rodzaju informacje, że samorząd powiatowy może przekazywać środki na dofinansowanie wydatków bieżących szpitali. Na posiedzenia kolegiów przychodzą przedstawiciele powiatów i przedkładają ważne dokumenty, wydane przez centralny organ państwowy, dotyczące interpretacji przepisów. Niedawno zaczęło się kształtować orzecznictwo NSA w tej sprawie. Orzecznictwo NSA potwierdza, że samorządy nie mogą dofinansowywać bieżących wydatków szpitali. Zgadzam się, że w wielu sprawach kolegia regionalnych izb obrachunkowych wydają różne rozstrzygnięcia. Jest to kwestia interpretacji przepisów prawa, one są bardzo skomplikowane. Bardzo rzadko wnosimy rewizję nadzwyczajną od orzeczeń NSA. Zakładamy, że jeżeli NSA uchyla nasze rozstrzygnięcie nadzorcze, to znaczy, że NSA ma rację. I od tej chwili postępujemy zgodnie z orzecznictwem NSA. Ale póki nie ma orzecznictwa NSA, czasem trwa to kilka miesięcy, często ponad rok, to kolegium regionalnej izby obrachunkowej ocenia daną sprawę zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, jaką posiada. Dlatego rozstrzygnięcia poszczególnych kolegiów dotyczące tej samej lub podobnej sprawy mogą się różnić.</u>
          <u xml:id="u-10.1" who="#BogdanCybulski">Ale ten problem dotyka również NSA. Zdarzają się rozbieżne orzeczenia w podobnych sprawach. Jest to problem wszystkich organów sądowych i quasi sądowych przy ocenianiu stanu faktycznego i porównywaniu go do stanu prawnego. Organizujemy spotkania członków kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, aby dzielić się doświadczeniem i eliminować rozbieżności w rozstrzygnięciach w sposób zgodny z prawem. Mam nadzieję, że szkolenia, wymiana doświadczeń, poznawanie orzecznictwa NSA wpłyną na to, że rozstrzygnięcia będą bardziej jednolite. Rozumiemy zastrzeżenia przedstawicieli samorządów, kiedy dowiadują się, że rozstrzygnięcia poszczególnych kolegiów dotyczące podobnej sprawy są rozbieżne. O szczegółowe informacje w sprawie obligacji proszę pana przewodniczącego Tadeusza Dobka.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-11">
          <u xml:id="u-11.0" who="#TadeuszDobek">Z wypowiedzi pana posła Mieczysława Kasprzaka zrozumiałem, że sprawa dotyczyła badania nadzorczego uchwały rady powiatu. Pan poseł stwierdził, że zdaniem organu nadzoru nie było środków na emisję obligacji w drugim roku. Uważam, że chodzi o co innego. W pierwszym roku mogły być środki na emisję obligacji. Problem polega na tym, że organ nadzoru wydając opinię o możliwości zaciągnięcia kredytu, opiniuje również możliwość jego spłaty. To jest istota tego dokumentu, który nazywa się opinią. Opinia nie jest wiążąca, jest stanowiskiem organu nadzoru w sprawie. Wydając pozytywną opinię w sprawie zaciągnięcia kredytu organ nadzoru opiniuje możliwości spłaty tego zobowiązania, czyli w tym przypadku spłaty 8 mln zł w drugim roku emisji obligacji. Zważywszy, że przystępując do tego przedsięwzięcia w budżecie powiatu były zabezpieczone środki z lat poprzednich, nie było problemu ze spłatą zobowiązań w pierwszym roku. Natomiast mogły pojawić się problemy ze spłatą w roku następnym. Dlatego regionalna izba obrachunkowa wydała taką opinię.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-12">
          <u xml:id="u-12.0" who="#JanKochanowski">Czy ktoś z państwa posłów chce zabrać głos? Nie widzę? Czy są uwagi do przedłożonego sprawozdania z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r.? Nie widzę. Stwierdzam, że połączone Komisje przyjęły sprawozdanie do wiadomości. Na tym wyczerpaliśmy porządek dzienny. Zamykam posiedzenie połączonych Komisji do Spraw Kontroli Państwowej oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>