text_structure.xml
54.3 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
<?xml version="1.0" encoding="UTF-8"?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml"/>
<TEI>
<xi:include href="header.xml"/>
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#PosełWaldyDzikowski">Otwieram posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Witam zaproszonych gości. Porządek dzienny przewiduje przedstawienie informacji o stanie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Informację w tej kwestii przedłożą Najwyższa Izba Kontroli oraz Ministerstwo Finansów. Następnie pan poseł Bogdan Zdrojewski przedstawi koreferat. Po wystąpieniu posła koreferenta przeprowadzimy dyskusję. Czy są uwagi do porządku dziennego? Nie słyszę. Proszę pana prezesa Piotra Kownackiego o przedstawienie informacji.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">Tematem kontroli było zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. NIK przeprowadziła tę kontrolę we współpracy z regionalnymi izbami obrachunkowymi na podstawie porozumienia Prezesa NIK z Krajową Radą Regionalnych Izb Obrachunkowych z 18 lutego 2002 r. Dzięki temu porozumieniu można było przeprowadzić kontrolę w 242 jednostkach samorządu terytorialnego. NIK przeprowadziła kontrolę, w okresie od 13 czerwca do 23 grudnia 2002 r., w 96 jednostkach samorządu terytorialnego. Do kontroli wytypowano jednostki z wysokim wskaźnikiem zadłużenia. Regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły kontrolę od 1 sierpnia do 30 listopada 2002 r. w 146 jednostkach samorządu terytorialnego. Były to jednostki zaplanowane do kontroli kompleksowej w 2002 r. Kontrolę przeprowadzono w jednostkach samorządu terytorialnego o bardzo zróżnicowanym poziomie zadłużenia. Kontrolą objęto okres od 31 grudnia 1999 r. do 30 czerwca 2002 r. W okresie objętym kontrolą wystąpił znaczny wzrost zadłużenia kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego. Dług samorządowy będący częścią państwowego długu publicznego, nie ma dotychczas znaczącego wpływu na jego wielkość (na koniec 2001 r. stanowił 3,3% długu ogółem). Niepokojące jest jednak szybkie tempo przyrostu zadłużenia kontrolowanych jednostek. W kilku przypadkach NIK stwierdziła przekroczenie dopuszczalnego poziomu zadłużenia określonego w ustawie o finansach publicznych (60% dochodów). Trudności w sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego przejawiają się m.in. w rosnących kwotach zobowiązań wymagalnych (z tytułu dostaw towarów i usług, składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy). Jakie są najważniejsze problemy związane z zadłużeniem jednostek samorządu terytorialnego? Po pierwsze - udzielanie kredytodawcom, tytułem zabezpieczenia kredytu lub pożyczki, nieodwołalnego do czasu spłaty tych zobowiązań, pełnomocnictwa do dysponowania bieżącym rachunkiem bankowym jednostki samorządu terytorialnego. Nie stwierdzono wprawdzie przypadku, aby bank skorzystał z takiego pełnomocnictwa i zajął rachunek jednostki samorządu terytorialnego, ale NIK i regionalne izby obrachunkowe uważają, iż taka praktyka powinna być zakazana. Skorzystanie przez kredytodawcę z tej możliwości mogłyby bowiem sparaliżować działalność jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - wysokie zadłużenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których samorządy są organami założycielskimi. Dług zakładów opieki zdrowotnej, który w okresie objętym kontrolą systematycznie wzrastał, stanowi zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wszystkie jego zobowiązania przejmuje organ założycielski, czyli samorząd. W trakcie kontroli stwierdzono trzy takie przypadki. Nie jest to zatem teoretyczna możliwość. Po trzecie - skutki finansowe dla budżetów gmin miejskich i miast na prawach powiatu może wywołać zadłużenie samorządowych osób prawnych, wykonujących zadania własne jednostek samorządu terytorialnego w zakresie usług użyteczności publicznej. Po czwarte - nieujawnianie w sprawozdawczości budżetowej części zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi o zobowiązania wobec wykonawców różnych zadań inwestycyjnych, którzy zaciągają kredyty w bankach.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">Podmiotem zaciągającym kredyt nie jest jednostka samorządu terytorialnego, ale zobowiązuje się ona wobec banku do przejęcia zobowiązań przedsiębiorcy w wypadku gdyby ten nie spłacał kredytu. Nie jest to klasyczne poręczenie, dlatego nie jest wykazywane w sprawozdawczości. Stanowi jednak potencjalne zagrożenie dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Poziom zadłużenia objętych kontrolą jednostek, określany jako procentowa relacja kwoty długu do dochodów, był bardzo zróżnicowany. Najwyższe zadłużenie wystąpiło w gminach wiejskich, najniższe w samorządach województw. Dopuszczony ustawą o finansach publicznych poziom zadłużenia (60% dochodów) w końcu 1999 r. przekroczyło 5 jednostek, w końcu 2001 r. - 14 jednostek. Trzeba jednak wyraźnie stwierdzić, że jest to efekt pewnych zaszłości, kredytów zaciągniętych przed wejściem w życie przepisu ustawy o finansach publicznych, który wprowadził limit 60%. Niepokojącym zjawiskiem jest zaciąganie długoterminowych zobowiązań wobec wykonawców inwestycji. Te zobowiązania nie są tytułem dłużnym wykazywanym w sprawozdawczości, w prognozach długu tych jednostek i przy wyliczeniu wskaźników ich zadłużenia. Niemniej jednak są realnym zobowiązaniem. Wspominałem o rosnącym zadłużeniu zakładów opieki zdrowotnej. Dynamika wzrostu w kontrolowanym okresie wynosi 25%, czyli to zadłużenie przyrasta rocznie o 1/4. Stanowi to realne zagrożenie dla finansów komunalnych. Kontrola potwierdziła tezę, że jednostki samorządu terytorialnego to dobrzy kredytobiorcy. Przypadki płacenia odsetek za zwłokę, czy innych tego typu należności były sporadyczne. Dotyczyły bardzo niewielkich kwot. Należy zatem przypuszczać, że skłonność banków do kredytowania jednostek samorządu terytorialnego będzie pewną trwałą tendencją. Trzeba zwracać na to uwagę. Skierowano 34 wnioski o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: 26 - regionalne izby obrachunkowe, 8 inspektorzy NIK. Dotyczą one różnego rodzaju uchybień np. przekroczenie przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia rady co do wielkości kwoty zaciąganego zobowiązania czy nieprawidłowości również z zakresu rachunkowości. Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego ma bardzo ważne znaczenie w kontekście wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Możliwość wykorzystania przez jednostki samorządu terytorialnego środków pomocowych z Unii Europejskiej jest uzależniona od ich sytuacji finansowej. Warunkiem pozyskania tych środków jest zapewnienie przez jednostkę własnego udziału w finansowaniu zamierzonych przedsięwzięć, a w wielu przypadkach najpierw sfinansowanie z własnych środków danego przedsięwzięcia, aby następnie uzyskać refundację. Systematyczny wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego stwarza realne zagrożenie dla tej możliwości. Jednostki, które osiągnęły pułap zadłużenia lub zbliżają się do jego osiągnięcia będą miały bardzo duże trudności z pozyskiwaniem środków pomocowych z Unii Europejskiej. NIK i regionalne izby obrachunkowe formułują trzy wnioski adresowane do Rady Ministrów. Po pierwsze - wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych przepisu zobowiązującego jednostki samorządu terytorialnego zamierzające zaciągnąć kredyt, pożyczkę albo wyemitować papiery wartościowe do uzyskania od regionalnej izby obrachunkowej opinii w sprawie możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.</u>
<u xml:id="u-2.2" who="#WiceprezesNajwyższejIzbyKontroliPiotrKownacki">Obecnie praktyka jest zróżnicowana. Większość jednostek zwracała się o takie opinie. Uważamy jednak, że ze względów bezpieczeństwa tej sfery finansów publicznych takie opinie powinny być obligatoryjnie wymagane przez prawo. Po drugie - wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych przepisu zakazującego jednostkom samorządu terytorialnego udzielania kredytodawcy pełnomocnictwa do dysponowania bankowym rachunkiem bieżącym jednostki samorządu terytorialnego jako sposobu zabezpieczenia spłaty kredytu. Trzecia sprawa - obecnie łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego jak też łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów, pożyczek itp. jest odnoszona do poziomu dochodów danej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem część tych dochodów - niekiedy znacząca - to dotacje, z których nie można spłacać żadnych pożyczek. Nasza propozycja zmierza do wyznaczenia innego punktu odniesienia. Chodzi o to, aby nie odnosić poziomu dopuszczalnego zadłużenia do całej kwoty dochodów, ale np. do dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego, a więc z pominięciem dotacji z budżetu państwa. Wówczas wskaźniki określone w ustawie o finansach publicznych musiałyby ulec zmianie. Nie mogłoby pozostać 60% dochodów w przypadku łącznej kwoty długu i 15% planowanych dochodów w przypadku łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku rat kredytów, pożyczek itp. To odniesienie do dochodów własnych byłoby adekwatne do rzeczywistej zdolności kredytowej danej jednostki samorządu terytorialnego. Innym możliwym rozwiązaniem jest wyliczenie limitów np. w relacji do wskaźnika określającego udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem danej jednostki. Udział inwestycji w wydatkach ogółem pokazuje przecież obraz zdolności rozwojowej jednostki. Niestety, będę musiał opuścić posiedzenie Komisji, ponieważ muszę uczestniczyć w posiedzeniu Kolegium NIK poświęconemu analizie wykonania budżetu państwa za ubiegły rok. Pozostaje pani Czesława Rudzka-Lonretz dyrektor Departamentu Administracji Publicznej NIK, który prowadził kontrolę oraz panowie prezesi Tadeusz Dobek i Jerzy Urbaniak. Odpowiedzą oni na szczegółowe pytania państwa posłów.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#PosełWaldyDzikowski">Dziękuję panu prezesowi Piotrowi Kownackiemu. Proszę pana ministra Jacka Uczkiewicza o przedstawienie informacji dotyczącej stanu zadłużenia i finansów jednostek samorządu terytorialnego.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#PodsekretarzstanuwMinisterstwieFinansówJacekUczkiewicz">Chciałbym pogratulować NIK przedsięwzięcia podjętego wspólnie z regionalnymi izbami obrachunkowymi. Istotnie dotyka ono jednego z najważniejszych - obecnie i w przyszłości - problemów samorządów terytorialnych. Wnioski z kontroli formułowane przez NIK i regionalne izby obrachunkowe są realizowane m.in. w szeregu projektach ustaw, które w niedługim czasie zostaną skierowane do laski marszałkowskiej. Chodzi m.in. o zmianę ustawy o finansach publicznych, jak również rozporządzeń dotyczących sprawozdawczości budżetowej i zasad rachunkowości. Ministerstwo Finansów prowadzi stały, regularny monitoring sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Publikuje informacje dotyczące niemal wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Prowadzimy szczegółowe analizy stanu zadłużenia uwzględniając nie tylko kwestie zadłużenia i poziomu należności, ale również wnikając w strukturę tych zadłużeń oraz próbując wykryć tu pewne mechanizmy. Jedną z istotnych przyczyn zadłużania jednostek samorządu terytorialnego jest zadłużenie, które określiłbym jako zadłużenie się ponad miarę, zadłużenie się inwestycyjne ponad potrzeby, zwłaszcza pod koniec kadencji. Po rozpoczęciu nowej kadencji szefowie zarządów, wójtowie, burmistrzowie i prezydenci informują Ministerstwo Finansów, że poprzednie władze doprowadziły do takiego zadłużenia, iż jedynym ratunkiem jest zarząd komisaryczny. Chciałbym zwrócić uwagę, że oprócz obiektywnych czynników uzasadniających konieczność zaciągania kredytów bankowych, występują również czynniki, które nie są uzasadnione. Chodzi np. o przeinwestowanie czy nadmierne rozkręcanie inwestycji. Dlatego wniosek NIK, aby jednostki samorządu terytorialnego zamierzające zaciągnąć kredyt, pożyczkę albo wyemitować papiery wartościowe były zobowiązane do uzyskania od regionalnej izby obrachunkowej opinii w sprawie możliwości spłaty, kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, jest bardzo ważny. Analiza stanu zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego wskazuje, że łączna kwota zadłużenia tych jednostek w 2002 r. była wyższa o 25,2% od zadłużenia za 2001 rok. Wskaźnik zadłużenia - liczony jako udział zobowiązań ogółem wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w wykonywanych dochodach ogółem - w 2001 r. wynosił 15,4%, a w 2002 r. - 19,2%. Według oceny Ministerstwa Finansów stan zadłużenia nie stanowi zagrożenia dla sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Innym problemem jest poziom tego zadłużenia w poszczególnych jednostkach. Na 2425 gmin 2256 jest zadłużonych. 52 gminy osiągnęły poziom zadłużenia w przedziale 50–60%, 19 gmin przekroczyło poziom 60%. Poziom 50% uznajemy za czerwoną linię, po przekroczeniu której gmina powinna być objęta szczególnym monitoringiem zarówno ze strony Ministerstwa Finansów, jak też regionalnej izby obrachunkowej. 102 gminy osiągnęły poziom zadłużenia w przedziale 40–50%, 183 - w przedziale 30–40%, 338 - w przedziale 20–30%, 656 - w przedziale 10–20% i 906 - poniżej 10%. Z 66 miast na prawach powiatu wszystkie były zadłużone, w przypadku 1 miasta poziom zadłużenia przekraczał 60%, 3 miasta przekroczyły 50%, poziom zadłużenia 34 miast na prawach powiatu nie przekroczył 20%.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#PodsekretarzstanuwMinisterstwieFinansówJacekUczkiewicz">Żaden z powiatów nie przekroczył poziomu zadłużenia 60%, 2 powiaty przekroczyły poziom 50%, poziom zadłużenia 270 powiatów nie przekroczył 20%. Województwa samorządowe były stosunkowo najsłabiej zadłużone. Poziom zadłużenia 13 województw nie przekroczył 20%, 3 województwa osiągnęły poziom zadłużenia w przedziale 20–30%. Ministerstwo Finansów odnotowuje fakt znacznego, 25% zwiększenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. Nie uważamy, żeby ten poziom zadłużenia stanowił zagrożenie dla sytuacji finansowej tych jednostek, z wyjątkiem najbardziej zadłużonych. Przyczyny zadłużenia są bardzo zróżnicowane. Pod względem poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w relacji do dochodów ogółem w latach 1999–2002 największą grupę stanowią jednostki o zadłużeniu poniżej 20%. Liczba jednostek w tej grupie wynosiła w 2001 r. - 67,7%, a w 2002 r. - 66,5% wszystkich zadłużonych jednostek. Kwota zobowiązań wymagalnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. była niższa od kwoty tych zobowiązań z 2001 r. o 2,5%. W stosunku do 2001 r. wzrosła kwota zobowiązań wymagalnych w miastach na prawach powiatu o 30,5%. Nieznaczny wzrost o 4,8% kwoty zobowiązań wymagalnych w stosunku do roku 2001 odnotowano w samorządach województw. Udział zobowiązań wymagalnych w zobowiązaniach ogółem dla wszystkich jednostek w 2002 r. wynosił 4,6% przy poziomie 6% w 2001 r. Kolejny problem dotyczy należności. Analiza stanu należności wskazuje, że łączna kwota należności jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. była o 32,8% wyższa od należności za 2001 r. Pod względem poziomu należności jednostek samorządu terytorialnego w relacji do wykonanych dochodów ogółem największą grupę stanowią jednostki o należnościach poniżej 10%. Liczba jednostek w tej grupie stanowiła w 2002 r. - 76,4%, w 2001 r. - 79% wszystkich jednostek. W 2002 r. w 22 gminach oraz 2 miastach na prawach powiatu wskaźnik należności w stosunku do rocznych planowanych dochodów ogółem przekroczył 40%. W grupie powiatów i samorządów województw wszystkie jednostki zmieściły się w przedziale wskaźników poniżej 20%. Udział należności wymagalnych w należnościach ogółem dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. wynosił 98,4%, przy poziomie 97,2% w 2001 r. Konkludując uważam, że wnioski NIK zmierzają do poprawy dyscypliny gospodarowania środkami publicznymi i poprawy sprawozdawczości. Są to wnioski bardzo zasadne. Po drugie - uważamy, że ten poziom zadłużenia nie stanowi zagrożenia sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem najbardziej zadłużonych. Po trzecie - w naszych analizach należy większą uwagę zwracać na kwestie należności jednostek samorządu terytorialnego i egzekwowania tych należności. Po czwarte - należy objąć wzmożonym monitoringiem te jednostki, których poziom zadłużenia zbliża się do 50%. Wniosek pana prezesa Piotra Kownackiego o zmianę zasad obliczania poziomu zadłużenia nie został przedstawiony w informacji NIK. Dlatego nie potrafię w tej chwili odnieść się do niego w sposób całościowy i kompetentny. Działania rządu idą w kierunku zwiększania puli dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Obawiam się jednak, że odniesienie poziomu zadłużenia do dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego może spowodować pewne istotne problemy. Mogłoby to również doprowadzić do obniżenia w ocenie banków zdolności kredytowej samorządów.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#PrezesRegionalnejIzbyObrachunkowejwBydgoszczyTadeuszDobek">Chciałbym wskazać na znaczenie nadzoru realizowanego przez regionalne izby obrachunkowe. Uchwały organów stanowiących dotyczące budżetu, zmian w budżecie, wprowadzania określonych zadań inwestycyjnych są przedmiotem badania regionalnych izb obrachunkowych. Izby kontrolują również sprawozdania. 21 gmin w 2001 r. i 19 gmin w 2002 r. przekroczyło poziom zadłużenia 60%. Należy jednak zwrócić uwagę, że ten poziom zadłużenia jest konsekwencją zobowiązań zaciągniętych przed 31 grudnia 1998 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych. Te gminy będą miały trudności z obniżeniem poziomu zadłużenia. Jednej z tych gmin udało się obniżyć poziom zadłużenia, ale do 59,7%. Zgadzam się z panem ministrem Jackiem Uczkiewiczem, że poziom zadłużenia 50% wymaga szczególnego monitoringu. Regionalne izby obrachunkowe badając uchwały budżetowe, czy uchwały zmieniające budżet wskazują jednostkom samorządu terytorialnego pewne zagrożenia. Obserwujemy trudności w spłacie zobowiązań nie tylko przez jednostki, które są zadłużone na poziomie 50%, ale niekiedy na poziomie 20–30%. Propozycję zmiany podstawy odniesienia poziomu zadłużenia do dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego uważam za słuszną. Taka podstawa byłaby bardziej obiektywna i eliminowałaby rozbieżności, jakie niekiedy występują między radnymi a zarządami jednostek w kwestii poziomu zadłużenia. Wypada też zauważyć, że dotacje i subwencje są „pieniądzem znaczonym”, są to środki przeznaczone na finansowanie określonych zadań. Samorządy nie mogą dowolnie decydować o ich wydatkowaniu. Uważam, że to uzasadnia zmianę podstawy odniesienia poziomu zadłużenia do dochodów własnych. Po wejściu w życie ustawy o funkcjonowaniu dużych miast, kiedy te miasta przejęły na zasadzie porozumień szereg zadań finansowanych z dotacji odbyła się dyskusja na temat bezpiecznego progu obciążenia budżetu spłatami kredytów, pożyczek. Obowiązywał próg 15%. W trakcie tej dyskusji wyraźnie wskazywano, że bezpiecznym progiem dla miast realizujących zadania przejęte od rządu, które mają zwiększony udział dotacji w dochodach, bezpiecznym progiem jest nie 15%, lecz 12%. Zatem wniosek o zmianę podstawy odniesienia poziomu zadłużenia wynika też z pewnej praktyki. Do parlamentu należy ocena wniosków prezentowanych przez instytucje kontrolne. Konkludując ten wątek chciałbym podkreślić, że obserwujemy indywidualną zdolność jednostek samorządu terytorialnego do obciążenia budżetów spłatami zobowiązań. Problemy występują na etapie spłat. Zdarza się, że jednostki, których poziom zadłużenia wynosi 20–30% mają problemy ze spłatą zobowiązań. Dopuszczalny przez ustawę o finansach publicznych poziom zadłużenia 60% ma charakter normy prawnej, a więc charakter teoretyczny. Praktyczna sytuacja jednostki samorządu terytorialnego, na którą składają się: struktura dochodów, wielkość dochodów, wielkość obciążeń, tytuły realizowanych zadań, różni się od sytuacji normatywnej, do której odnosi się regulacja ustawowa. Chciałbym też zwrócić uwagę na zagrożenie jakie dla budżetów samorządów, szczególnie powiatów, stanowi wysokie zadłużenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których samorządy są organami założycielskimi. To zagrożenie w dalszym ciągu istnieje. W niektórych przypadkach może dojść do konieczności przejęcia długów zakładu opieki zdrowotnej przez organ założycielski. Stanowi to zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki finansowej tych jednostek samorządu terytorialnego.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#DyrektorDepartamentuAdministracjiPublicznejwNajwyższejIzbyKontroliCzesławaRudzkaLorentz">NIK zdaje sobie sprawę, że kontrole przeprowadzane przez Izbę nie zastąpią monitoringu dokonywanego przez Ministerstwo Finansów, który daje pełny obraz długu publicznego. NIK zwraca uwagę na szybkie tempo przyrostu zadłużenia kontrolowanych jednostek. Uznaje to za zjawisko niepokojące. Z informacji o państwowym długu publicznym, którą przygotowało Ministerstwo Finansów w sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa wynika, że państwowy dług publiczny w ciągu ubiegłego roku wzrósł o 16%, natomiast samorządowy - o 47%. Następna kwestia dotyczy należności i zobowiązań. Zestawienie należności i zobowiązań jest słuszne z metodologicznego punktu widzenia. Należy jednak pamiętać, że należności mają charakter bieżący i krótkoterminowy, poza tym jest kwestia ich ściągalności. Natomiast zobowiązania są w znacznej większości długoterminowe. Jeśli chodzi o zmianę punktu odniesienia poziomu zadłużenia, to w informacji NIK jest zawarta propozycja, a nie wniosek, żeby w pracach nad nową ustawą zastanowić się nad ewentualną zmianą tych progów.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#PodsekretarzstanuwMFJacekUczkiewicz">Z naszych informacji wynika, że samorządy nie egzekwują swoich należności. Zwracaliśmy na to uwagę. Nie wyobrażam sobie sytuacji, w której kwestia trudności w ściąganiu należności mogłaby być okolicznością uwzględnianą w przypadku gmin, a w przypadku wojewodów, czy innych organów administracji - nie. Każdy organ administracji musi dołożyć maksymalnych starań, żeby egzekwować należności. Zgadzam się, że możliwość wykorzystania przez jednostki samorządu terytorialnego środków pomocowych z Unii Europejskiej jest uzależniona od ich sytuacji finansowej. Warunkiem pozyskania tych środków jest zapewnienie przez jednostkę własnego udziału w finansowaniu zamierzonych przedsięwzięć. Dlatego proponujemy, aby kredyty zaciągane na kofinansowanie unijnych programów strukturalnych nie wchodziły w limit zadłużenia. Natomiast propozycja odniesienia poziomu zadłużenia do dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego będzie mąciła metodologię oceny długu publicznego i udziału samorządów w tworzeniu tego długu.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#PosełBogdanZdrojewski">Koreferaty do informacji różnych agend rządowych najczęściej mają charakter albo polemiczny, albo pewnego rodzaju recenzji, albo też pewnego rodzaju uzupełnienia. Nie ma tutaj jednolitej tradycji. Gdybym spodziewał się wystąpienia pana ministra Jacka Uczkiewicza, to w swoim koreferacie zawarłbym te wszystkie elementy. Ograniczę się jednak do kwestii, które są przedmiotem szczególnego zainteresowania Komisji. Postaram się uzupełnić te informacje, a w niektórych wypadkach zaproponować pewne oceny. Jednak przede wszystkim skupię się na jednym wątku lekko krytycznym. Otóż, w przedłożonych Komisji materiałach, pomimo ich niewątpliwej jakości, pojawiają się pewne luki, również w ocenach. Informacja NIK i regionalnych izb obrachunkowych o wynikach kontroli jednostek samorządu terytorialnego jest niewątpliwie dokumentem wycinkowym. Przyznają to jego autorzy. Kontrolą objęto 242 jednostki, które zostały wytypowane na podstawie określonych kryteriów. NIK przeprowadziła kontrolę w okresie od 13 czerwca do 23 grudnia 2002 r. w 96 jednostkach samorządu terytorialnego z wysokim wskaźnikiem zadłużenia według stanu na 31 grudnia 2001 r. Natomiast regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły kontrolę od 1 sierpnia do 30 listopada 2002 r. w 146 jednostkach zaplanowanych do kontroli kompleksowej w 2002 r. Sposób porównywania z okresami wcześniejszymi jest wyjątkowo trudny m.in. dlatego, że zmieniają się definicje różnego rodzaju zobowiązań. Celem kontroli było ustalenie i ocena stanu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, poziomu, dynamiki, struktury i przyczyny zadłużenia tych jednostek. Nie każde zadanie postawione przez NIK i regionalne izby obrachunkowe zostało w pełni wykonane. Generalnie rzecz biorąc dokument przedstawiony przez NIK jest jakościowo dobry. Natomiast dokument przedłożony przez Ministerstwo Finansów jest znakomity. Jest to najpełniejsza informacja, jaką do tej pory Komisja otrzymała. Pierwszy problem dotyczy faktycznego zadłużenie samorządów na dzień 31 grudnia 2002 r. Dokument NIK nie zawiera w pełni tej informacji. Przedstawia poziom zadłużenia w wybranych według pewnej metodologii gminach, powiatach oraz wszystkich województwach samorządowych. Nawiasem mówiąc wychwycenie wszystkich zobowiązań w przypadku województw nie było łatwe. Kwota zadłużenia została podana w dokumencie Ministerstwa Finansów. Jest to istotnie ogromne zadłużenie. Drugi problem dotyczy struktury zadłużenia. W dokumencie Ministerstwa Finansów i dokumencie NIK zostały wymienione prawie wszystkie typy zobowiązań. Ale występują problemy z oceną tych grup. Przytoczę te zobowiązania dla uświadomienia różnego stanu prawnego, jak też stopnia trudności w ocenie stanu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Na zobowiązania wymienione w obu dokumentach składają się kredyty długoterminowe oraz kredyty krótkoterminowe (pomiędzy nimi występuje różnica prawna, kredyty krótkoterminowe ze względu na dynamiczny charakter są trudniejsze do uchwycenia). Następnie - pożyczki, traktowane łącznie z kredytami, obligacje, poręczenia oraz zobowiązania wobec firm zewnętrznych z tytułu usług, zobowiązania wobec wykonawców.</u>
<u xml:id="u-8.1" who="#PosełBogdanZdrojewski">Część tych ostatnich zobowiązań nie jest ujawniana w sprawozdawczości. Dalej - zadłużenie jednostek zależnych, chodzi przede wszystkim o zakłady opieki zdrowotnej. W dokumencie NIK zakłady opieki zdrowotnej zostały połączone razem z instytucjami artystycznymi. Nie wymieniono firm komunalnych, chociaż zobowiązania takie też występują. Kolejne składniki - obciążenia hipoteczne, odroczone płatności - występuje poważny problem z ich uchwyceniem, udziały w zobowiązaniach wspólnych - w niektórych wypadkach wielkość tych zobowiązań przekracza budżety gmin uczestniczących w tych zobowiązaniach, następny element - partycypacje w nieudanych przedsięwzięciach gospodarczych. Na strukturę zadłużenia składają się też elementy, które nie zawsze są przedmiotem pełnej analizy: czas spłaty zobowiązań - jest dość dobrze przeanalizowany, koszt zaciągniętych kredytów - słabiej przeanalizowany, koszt emisji i obsługi obligacji - rzadko pojawia się nawet w dokumentach gminy. Należy również pamiętać o jakości zobowiązań i możliwości dokonywania zmian. Te elementy nie podlegały pełnej kontroli ze względu na brak odpowiednich środków. Trzeci problem dotyczy dynamiki przyrostu zobowiązań. Wymaga to spojrzenia w dłuższej perspektywie czasowej. Brak tej perspektywy powoduje, że na podstawie raportu NIK nie można ocenić jaki będzie rozkład zobowiązań w okresie po 2003 r. Interesowałem się tą kwestią. Z zebranych przeze mnie informacji wynika, że następuje kumulowanie zobowiązań finansowych. Ich poziom będzie dochodził do 15% zobowiązań w latach 1996–1998. Oznacza to, że dalsze przenoszenie zobowiązań krótkoterminowych na zobowiązania długoterminowe jako sposób rozwiązywania problemu zobowiązań jest prawie na wyczerpaniu. W zależności od grupy zobowiązań, rodzaju jednostek samorządu terytorialnego zmienia się dynamika przyrostu zobowiązań od 25% do nawet ponad 500%. W skrajnym wypadku osiąga poziom 1515%. Ale kwotowo nie jest to duży wzrost. Zatem same dane o dynamice przyrostu zobowiązań nie wyjaśniają dostatecznie problemu, a mogą wprowadzać w błąd. Czwarty problem dotyczy przeznaczenia środków z zaciągniętych zobowiązań. Tu ważna jest rola komisji rewizyjnych jednostek samorządu terytorialnego. NIK stwierdza, że ponad 70% komisji rewizyjnych nie interesuje się problematyką zobowiązań gmin. Jeśli chodzi o problem pierwszy, czyli łączną kwotę długów, to w raporcie NIK wymienia się te kwoty i ich wzrost w jednostkach objętych kontrolą. Na koniec 1999 r. łączna kwota długu wynosiła 1 mld 159 mln zł, na koniec 2000 r. - 1 mld 836 mln zł, na koniec 2001 r. - 2 mld 553 mln zł, na 30 czerwca 2002 r. - 2 mld 599 mln zł. Natomiast informacja Ministerstwa Finansów zawiera pełne dane na podstawie sprawozdań jednostek samorządu terytorialnego. Na koniec 1999 r. kwota zobowiązań ogółem wynosiła ponad 6 mld zł. Relacja zobowiązań do wykonanych dochodów ogółem wynosiła 9,5%. Na koniec 2000 r. kwota ta wynosiła ponad 9 mld zł. Natomiast relacja zobowiązań ogółem do wykonanych dochodów ogółem - 12,9%. Na koniec 2001 r. ta kwota wynosiła ponad 12 mld zł, a relacja zobowiązań ogółem do wykonanych dochodów ogółem - 15,4%.</u>
<u xml:id="u-8.2" who="#PosełBogdanZdrojewski">Na koniec 2002 r. odpowiednio ponad 15 mld zł i 19,2%. Rozbieżność pomiędzy danymi NIK i Ministerstwa Finansów jest oczywista. W pierwszym wypadku dane dotyczą wybranych jednostek samorządu terytorialnego, w drugim - praktycznie wszystkich jednostek. Chciałbym jednak zwrócić uwagę, że zarówno kwoty podane przez NIK, jak i przez Ministerstwo Finansów nie oddają pełnego obrazu stanu zadłużenia, ponieważ część zobowiązań nie jest ujęta w sprawozdawczości. Dlatego też należy oczekiwać, że przeprowadzane kontrole powinny odkryć te właśnie zobowiązania. Z danych regionalnych izb obrachunkowych, Ministerstwa Finansów, GUS oraz innych instytucji wynika, że od 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego powoli, ale skutecznie przenoszą część zobowiązań poza budżety. To powinno być przedmiotem szczególnego zainteresowania. Jeśli chodzi o strukturę zadłużenia, to trzeba zwrócić uwagę m.in. na obligacje. Pojawiły się one w połowie lat 90-tych, w 1996 wartość wyemitowanych obligacji wynosiła zaledwie 35 mln zł, przy bardzo niskich kosztach obsługi. Te niskie koszty obsługi utrzymały się do 1999 r. Od 1999 r. koszty emisji obligacji zaczęły wzrastać, w niektórych wypadkach są wyższe od kosztów kredytów. W 2002 r. wartość wyemitowanych obligacji wyniosła 720 mln zł. Ocena tego typu praktyki wydaje się być opatrzona wieloma znakami zapytania, uwzględniwszy wysoki wzrost kosztów emisji obligacji. Zobowiązania obligacyjne w latach 1996–2002 wyniosły ponad 2 mld zł. Do tego należy dodać kwoty w euro, jedna gmina emitowała obligacje na ponad 30 mln euro. W 2003 r. zobowiązania obligacyjne wyniosą prawie 3 mld zł. Następna kwestia dotyczy poręczeń. Z informacji NIK wynika, że łączna kwota zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji w 2001 r. wynosiła 123 mln zł. Brak jest precyzyjnych danych za 2002 r., a planowane na 2003 r. są słabo wykazywane. Jeśli chodzi o informację Ministerstwa Finansów, to wynika z niej, iż w strukturze zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. dominują kredyty i pożyczki - 79,7%, obligacje -15,5%, inne - 5%. Jeśli uwzględnić wszystkie zobowiązania przenoszone poza budżet, to ta struktura byłaby nieco inna. Globalne zadłużenie planowane na 2003 r. powinno się zamknąć kwotą ok. 17 mld zł. Trudno przewidzieć, czy tak będzie. Sądzę, że może nastąpić znaczny wzrost zobowiązań, jeżeli skończy się możliwość przenoszenia zobowiązań poza budżety jednostek samorządu terytorialnego. Stan zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi zagrożenia dla ich sytuacji finansowej. Jeżeli obliczymy globalnie zobowiązania gmin i zobowiązania Skarbu Państwa i porównamy do budżetów, którymi dysponują te dwie struktury publiczne, to nie ma powodu do wszczynania alarmu. Niepokojąca jest jednak struktura zobowiązań oraz dynamika przyrostu zobowiązań. W raporcie NIK wymieniono sporo różnego rodzaju zagrożeń. Wymienię najważniejsze z mojego punktu widzenia. Pierwsze - szybkie tempo przyrostu zadłużenia. Rosną kwoty zobowiązań długoterminowych. Ich udział w strukturze zobowiązań przekroczył 91%. Oznacza to, że gminy w coraz mniejszym stopniu spłacają zaciągnięte kredyty i pożyczki.</u>
<u xml:id="u-8.3" who="#PosełBogdanZdrojewski">Przenoszenie kredytów krótkoterminowych, albo kredytów 2–3-letnich na kredyty 8–9-letnie powoduje, że zobowiązania wymagalne są odkładane na czas dalszy. Zwiększają się kwoty pożyczek i kredytów na finansowanie wydatków bieżących, a nawet na spłatę wcześniejszych zobowiązań, co jest też zjawiskiem niepokojącym. Zbyt często pojawia się instytucja nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania bieżącym rachunkiem bankowym gminy. W raporcie NIK jest zapisane, że to pełnomocnictwo jest zbędne. Ale jeżeli ta możliwość zostanie wyeliminowana, wówczas zdolność kredytowa i atrakcyjność jednostki samorządu terytorialnego znacznie spadnie. W niektórych instytucjach bankowych udzielenie takiego pełnomocnictwa przez jednostki samorządu terytorialnego traktowane jest niemalże jako warunek. Trzeba się zastanowić, czy nie należałoby zmodyfikować tej możliwości, zwłaszcza w przypadku kredytów krótkoterminowych. Następna kwestia dotyczy zadłużenia zakładów opieki zdrowotnej, dla których organami założycielskimi są jednostki samorządu terytorialnego. Z niezrozumiałych dla mnie powodów w dokumencie NIK zakłady opieki zdrowotnej zostały potraktowane łącznie z instytucjami kultury. Niewątpliwie zadłużenie zakładów opieki zdrowotnej zaczyna wpływać na zobowiązania powiatów, miast na prawach powiatu i województw samorządowych. Większość zobowiązań szpitali i innych zakładów opieki zdrowotnej nadal nie figuruje w materiałach, które potem są źródłem informacji przedstawianej przez Ministerstwo Finansów. Dlaczego? Odpowiedź na to pytanie znajdujemy w raporcie NIK. Otóż, zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Jednakże w sytuacji, gdy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może pokryć ujemnego wyniku finansowego, a jego dalsze istnienie jest uzasadnione celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, to ujemny wynik finansowy pokrywa organ założycielski. Organ założycielski przejmuje zobowiązania zakładu opieki zdrowotnej w przepadku jego likwidacji. Dlatego większość samorządów toleruje istnienie zadłużonych zakładów opieki zdrowotnej, bo obawia się przejęcia zobowiązań w przypadku ich likwidacji. Nadal nie ma korzystnego dla obu stron prawa upadłościowego, dlatego zadłużone jednostki służby zdrowia muszą istnieć dla dobra organów założycielskich. Jeśli chodzi o wydatki inwestycyjne, to ten problem w raporcie NIK i RIO został potraktowany wycinkowo, zatem dane nie są w pełni reprezentatywne. Pojawia się opinia o nieznacznym spadku wskaźnika wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem. W 1999 r. wynosił on 23%, w 2000 r. - 21,4%, w 2001 r. - 21,1%, w I półroczu 2002 r. - 10,4%. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że wydatki inwestycyjne w 1999 roku stanowiły 22,8% w wydatkach ogółem, w 2000 r. - 19%, w 2001 r. - 17%. Na 2003 r. prognozuje się 15,5%. Jest to bardzo poważny spadek. Nie można go lekceważyć. Jeśli chodzi o rozkład zobowiązań, to chcę podkreślić, że zobowiązania zaczynają się kumulować po 2005 r. Jeżeli się podsumuje, to okaże się, iż pojawi się dość duża grupa gmin, która w 2006 r. i w 2007 r. będzie musiała spłacać rocznie zobowiązania pomiędzy 10% a 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów.</u>
<u xml:id="u-8.4" who="#PosełBogdanZdrojewski">Jest to też pewien sygnał ostrzegawczy. Zobowiązania długoterminowe przekroczyły 91%, a planowano, że w 2003 r. przekroczą 80%. Jest to bardzo ważna kwestia. Wypada też zauważyć, że jednostki samorządu terytorialnego przesuwają zobowiązania krótkoterminowe na dłuższe terminy podpisując nowe umowy. Kolejna sprawa dotyczy struktury zobowiązań. Jeśli chodzi o długoterminowe zobowiązania wobec inwestorów, to kontrola NIK i RIO wykryła tylko dwa takie zobowiązania. Wiem, że 6 gmin wymienionych wśród 242 kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego posiada takie zobowiązania. Burmistrzowie i wójtowie tych gmin mówili o tych zobowiązaniach, podkreślając, że zręcznie je ukrywają. Mówię o tym dlatego, że istotnie jest to dla nich poważny problem. Chcą go rozwiązać tak, aby uniknąć zagrożenia sytuacji finansowej tych gmin. Kolejna kwestia - ponad 70% komisji rewizyjnych nie kontroluje stanu zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego. Jest to poważny problem. W komisjach rewizyjnych rzadko zasiadają prawnicy czy finansiści, przeważnie są to politycy. Komisja rewizyjna cieszy się wielkim prestiżem, jest powoływana na mocy ustawy, ma do wykonania żmudną pracę. Uważam, że należałoby wspomóc komisje rewizyjne. Np. przygotować określone formularze, które umożliwiałyby wykazywanie zobowiązań według tytułów i kryteriów, o których wcześniej wspomniałem. Następna sprawa - w raporcie NIK i RIO mówi się o rosnących kwotach zobowiązań wymagalnych z tytułu dostaw towarów i usług, składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Jest to bardzo ważna kwestia. Przesuwanie tych zobowiązań ma bardzo krótką perspektywę. Należy jednak podkreślić, że większość jednostek samorządu terytorialnego reguluje zobowiązania. Od czasu do czasu problemem są składki na ZUS. Chciałbym teraz przystąpić do omówienia wniosków NIK i RIO i zaproponować Komisji moje wnioski. W pierwszym wniosku NIK i RIO proponują wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych przepisu zobowiązującego jednostki samorządu terytorialnego zamierzające zaciągnąć kredyt, pożyczkę albo wyemitować papiery wartościowe do uzyskania od regionalnej izby obrachunkowej opinii w sprawie możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. Uważam, że jest naruszenie pewnej subtelnej suwerenności gmin w stanowieniu o swoich finansach. Ponieważ jest to jednak pewien problem, należałoby poprzez nowelizację ustawy o finansach publicznych ustalić obligatoryjną konieczność przekazywania informacji o strukturze zadłużenia, o wszystkich zobowiązaniach, tak aby regionalna izba obrachunkowa mogła skutecznie wypełniać swoje funkcje. W drugim wniosku NIK i RIO proponują wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych przepisu zakazującego udzielania kredytodawcy pełnomocnictwa do dysponowania bankowym rachunkiem bieżącym jednostki samorządu terytorialnego jako sposobu zabezpieczenia spłaty kredytów. Proponuję, aby ograniczyć korzystanie z tej możliwości. Całkowita likwidacja pogorszyłaby sytuację jednostek samorządu terytorialnego. Trzeci wniosek NIK i RIO dotyczy poprawy sprawozdawczości budżetowej. Zgadzam się z tym wnioskiem. Odpowiednie formularze powinny zawierać wszystkie tytuły zobowiązań.</u>
<u xml:id="u-8.5" who="#PosełBogdanZdrojewski">Ułatwi to pełnienie funkcji kontrolnych. Uważam, że trzeba umożliwić gminom zaciąganie kredytów na pozyskiwanie środków z Unii Europejskiej na inwestycje. Mówił o tym pan minister Jacek Uczkiewicz. Uważam za niezbędne, aby od 2004 r. takie kredyty nie były wliczane w limit zadłużenia. Regionalne izby obrachunkowe mogą poprzez określone formularze wymusić na komisjach rewizyjnych stałe monitorowanie zobowiązań gminy. Konieczne jest przygotowanie rozwiązań prawnych dotyczących procesu upadłości zakładów opieki zdrowotnej. Trzeba też zliberalizować warunki udzielania kredytów krótkoterminowych. Umożliwi to jednostkom samorządu terytorialnego reagowanie na przejściowe kłopoty związane ze zobowiązaniami np. wobec nauczycieli czy innych dużych grup społecznych. Można dyskutować nad utrzymaniem spłacanych rocznie zobowiązań na poziomie 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostek samorządu terytorialnego, choć uważam, iż ten poziom jest właściwy. Natomiast w Polsce niewątpliwie potrzebna jest dalsza decentralizacja finansów publicznych. Przypomnę, że zaledwie 11% środków pozostaje w gestii samorządu. Komisja otrzymała stanowisko zarządu Związku Miast Polskich w sprawie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. To stanowisko nie jest do końca konsekwentne. Niemniej jednak należy się zgodzić z jedną oceną sformułowaną w tym stanowisku - dynamika wzrostu zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego jest bardzo niepokojąca.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#PosełWaldyDzikowski">Dziękuję panu posłowi Bogdanowi Zdrojewskiemu za precyzyjny koreferat. Informacja przedstawiona przez organy kontrolne określa stan finansów komunalnych, jak też strukturę zadłużenia. Okazuje się, że łączna kwota zadłużenia nie stanowi zagrożenia sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, ale struktura tych zobowiązań budzi niepokój. Jak wynika z danych, środki przeznaczane są na wydatki bieżące. Świadczy to nie tyle o słabości samorządów, lecz o coraz mniejszych możliwościach inwestycyjnych. A samorządy były dotychczas największym inwestorem. Otwieram dyskusję. Kto z państwa posłów chciałby zabrać głos?</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#PosełAndrzejCzerwiński">Powinniśmy zastanowić się dlaczego jednostki samorządu terytorialnego zaciągają zobowiązania, a nie tylko ograniczać się do stwierdzeń i wskaźników procentowych. Trwają prace nad nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nie znamy założeń tej ustawy. Gdy je poznamy, będziemy mogli dokonać pewnych ocen. Skoro jednostki samorządu terytorialnego zaciągają zobowiązania, to trzeba zastanowić się czy mają wystarczającą ilość środków na realizację określonych zadań. Trzeba też zastanowić się nad standardem tych zadań. Po drugie - jeżeli mówimy o rozwoju, to nie można o tym mówić w oderwaniu bez inwestycji. Niektórzy fachowcy twierdzą, że 10% inwestycji w gminach, to próg świadczący o stagnacji. Wielu gmin nie stać na inwestycje, często nie stać ich na wykonanie pewnych zadań. Jedną z przyczyn może być niewłaściwe gospodarowanie, ale i to, że zadania przekazywane są bez źródeł finansowania. Samorząd jest czymś więcej niż przedsiębiorstwo. Kontrolowany jest nie tylko przez instytucje państwowe, ale również przez społeczności lokalne. Decyzje podejmowane są nie zawsze przez fachowców, lecz często przez ludzi wybranych w większościowych wyborach, którzy decydują o pewnych środkach publicznych. Owo bezmyślne zadłużenie, o którym wspominano nie wynika z braku dobrej woli, tylko z niewiedzy. Dlatego w przygotowywanej ustawie powinny być zagwarantowane środki np. na edukację, na szkolenie, na uzupełnienie wiedzy. Kolejny problem dotyczy kredytów. Jeżeli przedsiębiorca zamierza zaciągnąć kredyt, to bank interesuje przede wszystkim to, czy kredytobiorca jest w stanie spłacić kredyt z odsetkami. Kontrolujący twierdzili, że gminy są dobrym płatnikiem, nie płacą odsetek karnych, czyli w większości potrafią wywiązać się z zobowiązań zaciągniętych w banku. Jeżeli zatem damy gminom możliwość rozsądnego podejmowania decyzji finansowych, to one mogą zainwestować w rozwój gospodarczy. Alternatywą takiego podejścia jest przeznaczenie w budżecie państwa środków na zadania inwestycyjnie łącznie. Wówczas nie będzie potrzeby kontrolować samorządów, pieniądze będą rozdzielane centralnie przez budżet państwa. Przypominam, że od tego systemu odeszliśmy 13 lat temu. Jak pokazało życie, gminy potrafią racjonalnie wydawać te środki. Kiedyś dokonaliśmy wyboru państwo czy samorząd. Obecnie powinniśmy zastanowić się nad ustawowym umożliwieniem gminom decydowania o lokalnym rozwoju w ramach zrównoważonego rozwoju regionu, państwa. Poseł Bogdan Zdrojewski wspomniał o umożliwieniu gminom zaciągania kredytów na pozyskiwanie środków z Unii Europejskiej na inwestycje. Jest to bardzo ważna sprawa. Jeżeli nie będzie możliwości poręczenia przez państwo środków koniecznych do udziału własnego, albo nie będzie gwarancji dla biednych gmin skorzystania z dotacji rządowych, to dobre projekty przygotowane przez samorządy nie zostaną zrealizowane. Powinniśmy też skoncentrować się nad takim zainwestowaniem środków pomocowych, aby przyczyniły się do rozwoju gospodarczego. Chodzi przede wszystkim o finansowanie projektów, które w dłuższej perspektywie czasowej zdecydują o rozwoju, a nie tych, które owszem spełniają formalne warunki, ale jedynie konsumują pewne środki. Konkludując - dokumenty NIK i RIO oraz Ministerstwa Finansów przypominają sprawozdania instytucji księgujących przychody i dochody, aktywa i pasywa. Trzeba jednak w zasadniczy sposób zmienić ramy prawne. Oczekuję na ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.</u>
<u xml:id="u-10.1" who="#PosełAndrzejCzerwiński">Należy też zagwarantować w budżecie państwa środki na udział własny gmin, tak aby mogły partycypować w środkach pomocowych Unii Europejskiej. Trzeba też zagwarantować środki na szkolenia, aby decyzje podejmowane przez samorządy przy zaciąganiu zobowiązań były oparte o wiedzę, również ekonomiczną.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#DyrektorDepartamentuAdministracjiPublicznejNIKCzesławaRudzkaLorentz">Chciałabym odnieść się do propozycji modyfikacji wniosków NIK i regionalnych izb obrachunkowych. Jeśli chodzi o pierwszy wniosek, to intencją NIK i regionalnych izb obrachunkowych było ujednolicenie przepisów o wydawaniu opinii przez regionalne izby obrachunkowe. W jednym akcie prawnym jest zapisane, że regionalna izba obrachunkowa wydaje opinię, w innym, że wydaje na wniosek. Chcielibyśmy, żeby to było jasne. Nie twierdzę, że jest najważniejsze, aby w każdym przypadku opinia o możliwości spłaty była obligatoryjna, ale powinno być jasne czy ta opinia jest obligatoryjna, czy nie jest. Dlatego pierwszy wniosek można nieco zmodyfikować. Jeśli chodzi o kwestię udzielania pełnomocnictw, to po ocenie NSA i naszych analizach prawnych zwracamy uwagę, że udzielanie takich pełnomocnictw jest nielegalne. Proponujemy, aby zakazać udzielania takich pełnomocnictw. Zdaję sobie sprawę, że dla banków takie pełnomocnictwo może mieć ważne znaczenie. Ale skorzystanie przez banki z tej możliwości może doprowadzić do sytuacji dramatycznej. Dlatego, w imieniu NIK podtrzymywałabym ten wniosek. Chodzi o stwierdzenie, że udzielanie kredytodawcy pełnomocnictw do dysponowania bankowym rachunkiem bieżącym jednostki samorządu terytorialnego jako sposobu zabezpieczenia spłaty kredytów jest niezgodne z prawem. Można zastanawiać się nad możliwością zabezpieczenia spłaty kredytu na tej części dochodów, która nie spowodowałaby katastrofy finansowej w gminie, w przypadku gdy bank obciąży rachunek zgodnie z umową. Jeśli chodzi o kredyty na współfinansowanie, czy przede wszystkim na prefinansowanie tych zadań, które będą przygotowywane w oparciu o fundusze, to trzeba jasno i precyzyjnie określić warunki udzielania takich kredytów. Jeśli chodzi o liberalizowanie warunków udzielania kredytów krótkoterminowych, to NIK i regionalne izby obrachunkowe nie zwracały uwagi na tę kwestię. Chodziło nam raczej o to, żeby było jasne jaki kredyt jest krótkoterminowy, a jaki długoterminowy. W świetle obowiązujących przepisów ta kwestia nie jest jasna. Uważam, że warto się zastanowić się nad tym, aby kredyt krótkoterminowy służył autentycznemu zasilaniu w sytuacjach chwilowej utraty płynności finansowej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Istotnie maleje udział wydatków inwestycyjnych w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Na początku gminy dysponowały budżetami ze stosunkowo dużym udziałem środków własnych nawet do 30%, później zaczęto przekazywać zadania, nie tyle bez środków finansowych, ile z wyraźnie znaczonymi środkami. Obszar swobody w dysponowaniu środkami finansowymi zaczął się zmniejszać, dlatego zmniejszył się również udział wydatków na inwestycje. Należy zatem stworzyć możliwość elastyczności gospodarowania budżetem gminnym.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#PosełJanKochanowski">Powiedziano ogólnie, że zadłużenie samorządów na dzień dzisiejszy nie stanowi zagrożenia. Chciałbym jednak zwrócić uwagę na zadłużenie zakładów opieki zdrowotnej, dla których samorządy są organami założycielskimi. Tu tkwi zagrożenie dla sytuacji finansowej samorządów. Likwidacja szpitali może doprowadzić do bankructwa, szczególnie powiaty. Trzeba w krótkim czasie przygotować rozwiązanie, które zabezpieczałoby samorządy przed takim rozwojem wypadków. Nie można uciekać od tego problemu.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#PodsekretarzstanuwMFJacekUczkiewicz">Uważam, że nie należy modyfikować czy zmieniać wniosków NIK i RIO. Pierwszy wniosek dotyczący wydawania opinii przez regionalne izby obrachunkowe opinii w sprawie możliwości spłaty kredytu czy pożyczki nie narusza swobody jednostki samorządu terytorialnego w podejmowaniu decyzji. Ta opinia ma ułatwić samorządowi podjęcie racjonalnej decyzji, zwłaszcza w sytuacji kiedy większość komisji rewizyjnych nie monitoruje stanu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego w tym wniosku nie dostrzegam groźby zamachu na istotę samorządności. Chodzi o pomoc organom gminy w podejmowaniu jak najlepszych decyzji dotyczących gospodarowania finansami publicznymi. Chciałbym też podkreślić, że mówimy o opinii, a nie o tym, czy ma być ona decydująca, czy nie.</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#PosełBogdanZdrojewski">Komisja będzie przyjmować informacje do wiadomości, więc nie ma specjalnego znaczenia jaką subtelną różnicę przyjmiemy w interpretacjach określonych wniosków. Zgadzam się z opinią pani dyrektor Czesławy Rudzkiej-Lorentz, jeśli chodzi o kredyty krótkoterminowe. Trzeba odróżnić dwie sprawy. Po pierwsze - doraźne reagowanie jednostki samorządu terytorialnego na trudną sytuację, często spowodowaną niewywiązywaniem się Skarbu Państwa z określonych zobowiązań. Do rozwiązania takiej trudnej sytuacji mogłoby służyć zaciągnięcie kredytu krótkoterminowego. Zgadzam się, że ten kredyt jak i warunki jego udzielania powinny być lepiej zdefiniowane. Np. w jednym akcie prawnym jest zapisane, że kredyt krótkoterminowy to kredyt spłacany w roku budżetowym, w którym został zaciągnięty. Czy oznacza to, że np. kredyt zaciągnięty w grudniu powinien być spłacony w grudniu? Drugi element - to zobowiązania długoterminowe, w tych przypadkach opinia regionalnej izby obrachunkowej powinna być obligatoryjna, choć nie może mieć charakteru wiążącego. Jeśli chodzi o drugi wniosek NIK i RIO, to zmierza on we właściwym kierunku. Trzeba doprowadzić do sprecyzowania zapisu dotyczącego możliwości udzielania przez samorządy pełnomocnictw bankom do dysponowania bankowym rachunkiem bieżącym jednostki samorządu terytorialnego jako sposobu zabezpieczenia spłaty kredytów. Taka możliwość istotnie stwarza pewne zagrożenie. Ale wprowadzenie całkowitego zakazu udzielania takiego pełnomocnictwa nie jest dobrym rozwiązaniem. Zalecałbym ostrożność w tej kwestii. Zgadzam się z trzecim wnioskiem NIK i RIO dotyczącym sprawozdawczości budżetowej. Wnoszę, aby Komisja przyjęła do wiadomości przedłożone informacje.</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#PosełWaldyDzikowski">Jeśli chodzi o wydatki inwestycyjne, to istotnie jedną z przyczyn stagnacji są malejące dochody samorządów. Ale należy również podkreślić, że modelowa gmina ma 95% lub 97% wydatków stałych. Skąd zatem wziąć środki na zrealizowanie i utrzymanie inwestycji? Na pewno będziemy jeszcze dyskutować o tych sprawach. W imieniu Komisji dziękuję wszystkim kontrolującym za przedstawienie informacji o stanie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli nie usłyszę sprzeciwu, to uznam, że Komisja przyjęła przedłożone informacje do wiadomości. Sprzeciwu nie słyszę. Stwierdzam, że Komisja przyjęła przedłożone informacje do wiadomości. Na tym wyczerpaliśmy porządek dzienny. Zamykam posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>