text_structure.xml
62.8 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
120
121
122
123
124
125
126
127
<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml" />
<TEI>
<xi:include href="header.xml" />
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#komentarz">Dnia 18 lutego 1987 r. Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz Trybunał Konstytucyjny, obradujące pod przewodnictwem prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. Alfonsa Klafkowskiego i przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posła Romana Paszkowskiego (PZPR), rozpatrzyły:</u>
<u xml:id="u-1.1" who="#komentarz">- problemy zgodności prawa z Konstytucją PRL.</u>
<u xml:id="u-1.2" who="#komentarz">Prezes Trybunału Konstytucyjnego prof. Alfons Klafkowski: W Trybunale co pewien czas organizowane są narady seminaryjne poświęcone węzłowym zagadnieniom występującym w jego pracy. W ramach tych narad sędziowie Trybunału rozważają najistotniejsze problemy związane z działalnością tej instytucji.</u>
<u xml:id="u-1.3" who="#komentarz">Referat poświęcony problemom zgodności prawa z Konstytucją PRL przedstawił sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Kazimierz Działocha: Referat, którego tekst dostarczony został uczestnikom obrad przed posiedzeniem, poświęcony jest zagadnieniu zgodności prawa z Konstytucją jako pozytywno-prawnej zasadzie naszego systemu prawa oraz gwarancji prawnej tej zasady, jaką jest kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności prawa z Konstytucją.</u>
<u xml:id="u-1.4" who="#komentarz">Tak sformułowany przedmiot referatu można było przedstawić w różny sposób. Celem mojego wystąpienia jest prezentacja pewnych podstawowych problemów i pytań, jakie na gruncie teorii prawa i nauki prawa konstytucyjnego stwarza realizacja zasady zgodności prawa z Konstytucją po powstaniu Trybunału Konstytucyjnego. W większości są to problemy sformułowane już wcześniej w nauce prawa lub co najmniej przez nią sygnalizowane. W małym stopniu - jak dotąd - wystąpiły one w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wcześniej czy później będą jednak musiały być przez Trybunał Konstytucyjny podjęte. Celowe jest więc ich wcześniejsze przedyskutowanie.</u>
<u xml:id="u-1.5" who="#komentarz">Poglądy, jakie zaprezentowałem w dostarczonym uczestnikom obrad pisemnym opracowaniu są moimi własnymi poglądami, zwłaszcza gdy idzie o kierunek rozwiązania postawionych problemów. Nie referuję stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, ani nie mam zamiaru czy możliwości ukierunkowania tego stanowiska przez to co zostało napisane. Chodzi tylko o spowodowanie dyskusji nad problemami, których Trybunał Konstytucyjny w swej działalności nie uniknie. Poglądy wyrażone w referacie zostały sformułowane na gruncie interpretacji obowiązującego prawa. Są to zatem uwagi de lege lata. Jeżeli wynika to z rozważań, to autor sygnalizuje możliwości innych rozwiązań legislacyjnych rangi ustawowej, a więc propozycje de lege ferenda. Tekst nawiązuje do toczących się prac takich, jak prace nad ustawą o tworzeniu prawa oraz - do zapowiedzianych prac nad Konstytucją.</u>
<u xml:id="u-1.6" who="#komentarz">Jaki może być wspólny przedmiot zainteresowania problematyką zawartą w referacie nie tylko sędziów Trybunału Konstytucyjnego, lecz również posłów - członków Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej? Mimo, iż referat napisany został z myślą przede wszystkim o ustawowych zadaniach Trybunału Konstytucyjnego, może on zainteresować w dużym stopniu także Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej.</u>
<u xml:id="u-1.7" who="#komentarz">Gdy wziąć pod uwagę wspólne tło powołania Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu i związanej z Trybunałem Stanu Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, a także określoną zbieżność ustawowych kompetencji Trybunału, to trzeba przyjąć, że Konstytucja i jej przestrzeganie w działalności prawotwórczej państwa, bądź też w zachowaniu osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie, stanowi główny motyw powołania i najważniejszy cel ustrojowy działalności wymienionych organów.</u>
<u xml:id="u-1.8" who="#komentarz">Naruszenie Konstytucji - obok naruszenia ustawy - stanowi podstawę prawną odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Naruszenie to oznacza czyn (zachowanie) niezgodne m.in. z normami zawartymi w Konstytucji. Czyn ten w ujęciu typologicznym może polegać - obok stosowania prawa i „czynów faktycznych” - także na tworzeniu prawa (np. na wydawaniu rozporządzeń przez podmioty odpowiadające przez Trybunałem Stanu).</u>
<u xml:id="u-1.9" who="#komentarz">Wydaje się więc, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie konstytucyjności prawa będzie stanowiło przedmiot zainteresowania Trybunału Stanu i Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej z punktu widzenia ich własnych ustawowych zadań. Założenia i reguły orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego co do konstytucyjności prawa, o których traktuje referat, siłą rzeczy także.</u>
<u xml:id="u-1.10" who="#komentarz">Kluczowym, wspólnym zagadnieniem działalności Trybunału Stanu i Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej są problemy wykładni norm Konstytucji (obok ustaw) jako reguł odniesienia zarówno w przypadku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jak i Trybunału Stanu. Na to wspólne, „interpretacyjne” pole aktywności Trybunałów zwrócił już uwagę prof. J. Wróblewski w swoim opracowaniu o Trybunale Stanu.</u>
<u xml:id="u-1.11" who="#komentarz">Istnieją wreszcie powiązania proceduralne Trybunału Stanu i Trybunału Konstytucyjnego wyrażające się w formach wzajemnego oddziaływania. Są to wnioski wstępne Trybunału Konstytucyjnego do Prezydium Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz wnioski Trybunału Stanu do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego.</u>
<u xml:id="u-1.12" who="#komentarz">W swoim wprowadzeniu do dyskusji nie zamierzam prezentować szczegółowych tez referatu, gdyż został on wcześniej doręczony uczestnikom.</u>
<u xml:id="u-1.13" who="#komentarz">Referat składa się z czterech części. Część I poświęcona jest głównie pojęciu zgodności prawa z Konstytucją oraz określeniu stosunku zasady zgodności prawa z Konstytucją do pojęcia najwyższej mocy prawnej Konstytucji. W związku z pojęciem zgodności prawa z Konstytucją, rozumianej jako niesprzeczność prawa z Konstytucją, omówiono także rodzaje sprzeczności w systemie prawa i ich przyczyny.</u>
<u xml:id="u-1.14" who="#komentarz">Rozważania nad pojęciem zgodności prawa z Konstytucją prowadzone są nie in abstracto, lecz w ścisłym związku z kompetencjami i zadaniami Trybunału Konstytucyjnego. Są to, jak wiadomo, kompetencje orzecznicze w zakresie badania konstytucyjności i legalności aktów normatywnych oraz kompetencje sygnalizacyjne, wykonywane w trybie art. 5. Pojęcie zgodności prawa z Konstytucją odnosi się do tych pierwszych. W związku z drugą grupą kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w referacie wskazuję na problem zupełności systemu prawa jako odrębną - w porównaniu ze zgodnością - cechą systemu prawa.</u>
<u xml:id="u-1.15" who="#komentarz">Do najważniejszych tez I części referatu należy stwierdzenie, że zgodność prawa z Konstytucją to brak sprzeczności o charakterze realnym między normami Konstytucji a jakimikolwiek innymi normami systemu prawa. Zgodność nie jest natomiast ani stosunkiem tożsamości (identyczności) między normami, ani też pełnej zgody czy harmonii. Do sformułowania sądu o zgodności norm wystarczy stwierdzenie braku sprzeczności między nimi.</u>
<u xml:id="u-1.16" who="#komentarz">Podobnie jak prof. J. Wróblewski, przez sprzeczność rozumiem taki stosunek między co najmniej dwiema normami (np. Konstytucji i ustawy), gdy przy identyczności jednego z elementów normy (np. hipotezy, dyspozycji czy sankcji) w obu porównywanych normach jeden z możliwych elementów jest sprzeczny z odpowiednim elementem drugiej normy. Sytuacja taka (zwana sprzecznością abstrakcyjną lub niezgodnością typu logicznego) prowadzi do tego, że dwie normy należące do danego systemu nie mogą być zrealizowane, bo zrealizowanie jednej uniemożliwia zrealizowanie drugiej.</u>
<u xml:id="u-1.17" who="#komentarz">Zgodność prawa z Konstytucją, w ramach zakresu pojęcia zgodności systemu praw w ogóle, ma swoją cechę specyficzną. Ma ona wyłącznie charakter zgodności hierarchicznej, tj. między normą hierarchicznie wyższą i normą hierarchicznie niższą. Stosunkiem tym rządzi zasada „lex inferior non derogat legi superiori”. W konsekwencji zasada ta służy eliminacji sprzeczności normy hierarchicznie niższej z normą hierarchicznie wyższą procesie wykładni prawa w systemie zinstytucjonalizowanej prawnie kontroli konstytucyjności prawa w postaci trybunałów konstytucyjnych. Reguła ta leży u podstawy orzeczeń trybunałów stwierdzających sprzeczność norm hierarchicznie niższych z Konstytucją, ze wszystkimi skutkami tych orzeczeń. Inne, „poziome” sprzeczności w prawie (np. między dwiema ustawami) nie są objęte pojęciem niezgodności prawa z Konstytucją i usuwane są przy pomocy innych uznanych w prawie reguł kolizyjnych.</u>
<u xml:id="u-1.18" who="#komentarz">Na tle art. 33a Konstytucji oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zasadne jest pytanie o zakres pojęcia zgodności prawa z Konstytucją ze względu na istnienie wieloszczeblowej (zasadniczo trójszczeblowej) struktury aktów normatywnych. Sprowadza się ono do pytania, czy pojęcie zgodności z Konstytucją obejmuje tylko zgodność z Konstytucją aktów ustawodawczych i aktów podustawowych w zakresie właściwości rzeczowej Trybunału Konstytucyjnego, czy także zgodność z ustawą aktów podustawowych w granicach tejże właściwości. A zatem, czy celowe jest wyróżnianie obok pojęcia zgodności z Konstytucją (konstytucyjności) także pojęcia zgodności z ustawą (legalności), czy też należy ograniczyć się do pojęcia konstytucyjności? Możliwe są w tej sprawie dwa stanowiska:</u>
<u xml:id="u-1.19" who="#komentarz">a) zgodność z Konstytucją to także zgodność z ustawą, bo naruszenie ustalonego porządku (hierarchii aktów normatywnych) godzi w Konstytucję, wykazuje więc cechy tego, co nazywamy niekonstytucyjnością;</u>
<u xml:id="u-1.20" who="#komentarz">b) zgodność z Konstytucją obejmuje tylko zgodność ustaw i innych aktów normatywnych z Konstytucją.</u>
<u xml:id="u-1.21" who="#komentarz">Wydaje się, że to drugie stanowisko ma lepsze uzasadnienie. Konstytucja określa wprawdzie podstawowe źródła (akty) i tryb stanowienia prawa, jednak w przypadku tzw. otwartego systemu źródeł prawa - a do nich należy nasz system - niektóre akty normatywne mają swoją podstawę prawną tylko w ustawach. Nie można zatem mówić o ich sprzeczności z Konstytucją, gdy idzie o regulację prawną kompetencji i trybu ich wydania i trzeba posługiwać się pojęciem zgodności z ustawą pod tym względem. Gdy idzie natomiast o treść owych aktów, to można ją odnieść także do Konstytucji (zgodność materialna).</u>
<u xml:id="u-1.22" who="#komentarz">Drugim zagadnieniem rozważanym w pierwszej części referatu jest sprawa stosunku pojęcia zgodności prawa z Konstytucją do pojęcia najwyższej mocy prawnej Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-1.23" who="#komentarz">Zasada zgodności prawa z Konstytucją wynika z zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji - ustanawia ją pod względem formalno-prawnym. Nie są one jednak tożsame. Zgodność prawa z Konstytucją rozumiana jako brak realnej sprzeczności między jej normami i jakimikolwiek innymi normami systemu prawa pozwala na uściślenie stosunku tego pojęcia do pojęcia najwyższej mocy prawnej Konstytucji. Tak rozumiana zgodność pokrywa się w całości z tym elementem pojęcia najwyższej mocy prawnej Konstytucji, który wyraża się w zakazie wydawania aktów normatywnych sprzecznych z konstytucyjnymi normami dotyczącymi kompetencji prawotwórczych i trybu wydawania aktów normatywnych.</u>
<u xml:id="u-1.24" who="#komentarz">Inaczej przedstawia się ten problem gdy idzie o relację między pojęciem zgodności prawa z Konstytucją a podstawowym (według S. Rozmaryna) elementem najwyższej mocy prawnej Konstytucji, jakim jest pozytywny obowiązek realizacji norm Konstytucji przez kształtowanie treści aktów normatywnych i ich norm. Pojęciem zgodności prawa z Konstytucją w rozumieniu tutaj przyjętym można objąć tylko sytuacje, charakteryzujące się niesprzecznością treści innych aktów normatywnych i ich norm z odpowiednimi treściami norm Konstytucji. Poza zakresem pojęcia zgodności z Konstytucją pozostaje natomiast nie tylko bezczynność organu prawotwórczego co do wydawania aktu normatywnego, lecz także cała dająca się pomyśleć sfera wymuszonej przez najwyższą moc prawną Konstytucji pozytywnej aktywności organów prawotwórczych nakierowana instrumentalnie na to, by stanowione przez nie normy służyły optymalnej realizacji norm Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-1.25" who="#komentarz">Sprawę wzajemnej relacji wymienionych pojęć podnoszę po to, by zwrócić uwagę na ograniczoność kontroli zgodności prawa z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w stosunku do wymogów, jakie wynikają z zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji. A zatem, by podkreślić potrzebę i komplementarność (w stosunku do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego) innych gwarancji, zarówno prawnych, jak i politycznych, najwyższej pozycji Konstytucji w systemie źródeł prawa. Chodzi w szczególności o kontrolne uprawnienia Sejmu w stosunku do innych organów państwowych, a także kompetencje Trybunału Stanu. Na uwagę zasługuje kompetencja Trybunału Stanu do orzekania o odpowiedzialności konstytucyjnej nie tylko za działania normatywne sprzeczne z Konstytucją, lecz także za niedziałanie (zaniechanie) w sferze prawotwórczej. Pod tym względem kompetencje Trybunału Stanu są bardziej - w każdym razie teoretycznie - doniosłe niż Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny dysponuje w takim przypadku tylko funkcją sygnalizacyjną (gdy chodzi o brak nakazanej przez Konstytucję aktywności organów prawotwórczych).</u>
<u xml:id="u-1.26" who="#komentarz">Druga część referatu dotyczy zagadnień wykładni Konstytucji jako podstawowej normy odniesienia w procesie wykładni stosowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodność lub niezgodność (sprzeczność) norm prawa z Konstytucją stwierdza się bowiem z reguły w procesie stosowania wykładni prawa.</u>
<u xml:id="u-1.27" who="#komentarz">Wykładnia Konstytucji dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny odpowiada zasadniczo wszystkim cechom i regułom wykładni operatywnej. Można jednak mówić także o pewnej specyfice (ograniczonej) wykładni Trybunału Konstytucyjnego lub o takich problemach tej wykładni, które są szczególnie ważne w odniesieniu do badania zgodności prawa z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. W tych granicach formułuję uwagi o wykładni Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny.</u>
<u xml:id="u-1.28" who="#komentarz">Trybunał Konstytucyjny - podobnie jak każdy inny interpretator - powinien wychodzić z zasady domniemania niesprzeczności systemu prawa, którego pierwszym elementem jest Konstytucja. Nakłada to na Trybunał Konstytucyjny obowiązek usuwania przedstawianych mu we wniosku (pytaniu) sprzeczności norm z Konstytucją, w istocie pozornych, poprzez interpretacyjne ich usuwanie. Wykładnia ustawy powinna bowiem zmierzać do takiego rozumienia jej przepisów, aby dać pierwszeństwo rozwiązaniom, które najlepiej realizują normę Konstytucji. Sprzeczność ustawy ze zinterpretowaną normą Konstytucji, bez względu na zakres tej sprzeczności, musi prowadzić zawsze do orzeczenia o niezgodności ustawy z Konstytucją. Niełatwym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego będzie jednak wypracowanie zasad określających granice sprzeczności pozornej i sprzeczności realnej.</u>
<u xml:id="u-1.29" who="#komentarz">Wykładnia Konstytucji powinna być oparta zawsze na postanowieniach Konstytucji jako aktu prawa pozytywnego, a nie na jakimś naturalnym czy postulowanym systemie norm jej równorzędnych. Na gruncie przyjętej u nas koncepcji prawa Konstytucja jest bowiem podstawą, a zarazem zakończeniem hierarchicznie zbudowanego systemu prawa. Za obowiązujące normy Konstytucji uznać należy jednak nie tylko reguły zachowania ustanowione przez ustrojodawcę, lecz także określone konsekwencje norm Konstytucji wyprowadzone na zasadzie powiązań logicznych czy instrumentalnych z treści jej norm. Pomimo całej złożoności problematyki konsekwencji norm jako elementu składowego systemu prawa akceptacja tej koncepcji w odniesieniu do prawa konstytucyjnego ma szczególne uzasadnienie w charakterze i strukturze norm Konstytucji. Jej dużą zwięzłość, miejscami wręcz ogólnikowość, bez akceptacji koncepcji konsekwencji norm prawa konstytucyjnego, prowadziłaby do istotnego zawężenia i osłabienia roli Konstytucji jako podstawy prawotwórstwa państwa. Pamiętać jednak należy o tym, że stanowisko to podnosi także rangę Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni Konstytucji do punktu, którego przekroczenie mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady praworządności konstytucyjnej.</u>
<u xml:id="u-1.30" who="#komentarz">Znaczenie norm Konstytucji Trybunał Konstytucyjny ustalać może tylko w oparciu o jej treść, niezależnie od tego, czy ustanowione one będą wprost w Konstytucji czy określa się je w drodze wynikania z ustanowionych norm. Nieuzasadnione jest natomiast interpretowanie norm Konstytucji na podstawia norm ustaw i w ogóle innych norm prawnych, jak to zdarza się w praktyce organów stosujących prawo, zwłaszcza gdyby wykładnia taka zmierzałaby do ograniczenia zakresu obowiązywania normy Konstytucji. Tak przeprowadzona eliminacja sprzeczności prawa z Konstytucją musiałaby prowadzić do odwrócenia hierarchii norm. Nie ma więc także uzasadnionych podstaw do akceptacji w Polsce, uznawanej czasem przez trybunały konstytucyjne innych państw, formuły „wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawami”.</u>
<u xml:id="u-1.31" who="#komentarz">W wykładni Konstytucji, a w konsekwencji w wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją, uzasadnione jest odwołanie się do tzw. - jak mówił S. Rozmaryn - „wewnętrznej hierarchii Konstytucji”. Polega ona na wyróżnieniu w obrębie norm Konstytucji, jako typu norm jednolitych pod względem stopnia mocy prawnej w stosunkach z normami innych aktów, takich norm, które mają charakter zasad o szczególnie doniosłym dla całości norm konstytucyjnych znaczeniu oraz norm pozostałych (zwykłych), w tym norm nazwanych „techniczno-organizacyjnymi” (według A. Burdy). Pojęcie owych zasad „szczególnych”, „wewnętrznie nadrzędnych” zbliżone jest do pojęcia i roli „zasad systemu prawa”, jeżeli jednym i drugim przypisać charakter norm prawa obowiązującego. Niekiedy ich treściowe zakresy mogą się pokrywać. Różnią się jednak zawsze podstawą prawną obowiązywania (Konstytucja - ustawa). Katalog i treść owych zasad na gruncie Konstytucji nie są bezsporne, wyznacza się im jednak tę samą zasadniczą rolę w procesie wykładni Konstytucji. Uważa się mianowicie słusznie, że zasadom należy dawać pierwszeństwo przed innymi normami Konstytucji dlatego, że zasady wyrażają najbardziej podstawowe treści prawne ustroju, a inne normy Konstytucji pełnią w stosunku do nich rolę mniej czy bardziej służebną. W razie wątpliwości co do zgodności norm ustaw i innych aktów normatywnych z normą Konstytucji o ich konstytucyjności powinna decydować ostatecznie wykładnia normy Konstytucji z uwzględnieniem treści zasad. Konstrukcja wewnętrznej hierarchii Konstytucji jest ważnym instrumentem poprawnej wykładni Konstytucji, gwarantować może spójność samej Konstytucji, jak i całego systemu prawa. Przed orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stoi jednak zadanie wypracowania katalogu zasad Konstytucji i sprecyzowania ich treści w oparciu o wspólne, możliwie zobiektywizowane podstawy. Dotychczasowe ustalenia w tej mierze opierają się w gruncie rzeczy tylko na nie zawsze spójnej analizie doktrynalnej.</u>
<u xml:id="u-1.32" who="#komentarz">Ze względu na silny (silniejszy niż w sytuacji innych norm systemu prawa) związek, zarówno negatywny, jak i treściowy, norm Konstytucji z aksjologią prawa i całego porządku społecznego, wykładnia Konstytucji odwoływać się musi do wartości i norm, które się na tę aksjologię składają. Struktura norm Konstytucji, ich duża nieokreśloność i ogólność, a niekiedy także odwoływanie się wprost do określonych norm pozaprawnych (np. do zasad sprawiedliwości społecznej) wymagają wręcz ustalenia znaczenia norm Konstytucji z uwzględnieniem wartości socjalizmu. Odnosi się to w szczególności do norm dwóch pierwszych rozdziałów Konstytucji i rozdziału o podstawowych prawach i obowiązkach obywateli, zawierających główne zasady Konstytucji, w mniejszym stopniu do norm organizacyjno-proceduralnych, regulujących zwłaszcza system organów państwa. Co więcej, ponieważ aksjologia prawa socjalistycznego nie stanowi ani zwartego, ani uporządkowanego systemu, wykładnia Trybunału Konstytucyjnego będzie musiała ją współtworzyć. Pod tym względem jego rola nie może zasadniczo odbiegać od tej, którą tego typu organa pełnią w innych państwach. Granice jej na gruncie Konstytucji PRL musi wyznaczać jednak zasada praworządności jako zasada Konstytucji (art. 8), ta zaś wymaga, by w procesie wykładni Konstytucji, tak jak każdego prawa, przyznać pierwszeństwo wykładni językowej i systemowej. Wykładnia funkcjonalna oparta na ocenach wartościujących, jak te, do których odwołują się przepisy Konstytucji, albo które wspierają jej normy, nie może prowadzić do wyniku przekreślającego wynik wykładni językowej i systemowej.</u>
<u xml:id="u-1.33" who="#komentarz">Wykładnia Konstytucji jako punktu odniesienia dla ustalenia zgodności innych norm prawnych z Konstytucją wymaga uwzględnienia faktu, że konstytucyjna determinacja treści prawa i procesu jego stanowienia ma mimo wszystko charakter ograniczony. W szczególności stosunek Konstytucji do ustaw nie polega na tym, że przynajmniej najważniejsza treść ustawodawstwa zwykłego zawarta jest już w samej Konstytucji i ustawy zwykłe jedynie ją rozwijają i konkretyzują, ani też nawet na tym, że w Konstytucji mieszczą się wszystkie najważniejsze treści ustaw zwykłych, np. w postaci zasad poszczególnych dziedzin ustawodawstwa. To samo należy odnieść do konstytucyjnej determinacji formy prawa, tzn. gdy chodzi o unormowanie w niej zagadnień kompetencyjno-proceduralnych tworzenia prawa. W szczególności „niezamknięcie” w Konstytucji systemu aktów normatywnych organów państwa w sensie dopuszczalności także takich, o których w Konstytucji nie ma mowy, nie pozwala przypisać Konstytucji znaczenia jedynego aktu określającego w sposób pozytywny wszystkie elementy ważne z punktu widzenia oceny zgodności kompetencji i trybu stanowienia prawa z Konstytucją. W Konstytucji nie została uregulowana także na miarę jej funkcji, jako zasadniczej ustawy państwa, ważna współcześnie, nie tylko w Polsce, problematyka mechanizmów kształtowania treści prawa z udziałem społecznych podmiotów władzy (obywateli i ich organizacji) - pomimo treści art. 9 i art. 86 Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-1.34" who="#komentarz">Powyższa cecha konstytucyjnej regulacji prawotwórstwa organów państwa nie jest charakterystyczna tylko dla Konstytucji PRL. We współczesnej nauce prawa konstytucyjnego uważa się, że Konstytucja, która wiąże działalność ustawodawczą nie jest wprawdzie tylko „duchową nadbudową” ustaw zwykłych, nie jest jednak także „porządkiem zamkniętym”. Łączy się to z osobliwościami samej Konstytucji i strukturą jej norm. Konstytucje posługują się pojęciami ogólnymi, klauzulami generalnymi i abstrakcyjnymi, które wymagają dopiero opracowania. Nie są też wolne od luk, czasami nawet celowo je stwarzają, aby polityczne siły w państwie, a także parlament i rząd jako polityczne organa państwowe miały pole do rozwijania swojej działalności. W dużym stopniu dopiero orzecznictwo trybunałów konstytucyjnych ustala znaczenie poszczególnych formuł Konstytucji, wewnętrzną hierarchię jej norm i ich skuteczność prawną w stosunku do innych aktów normatywnych. W parze z tym idzie wysiłek nauki prawa, starającej się bliżej opisać charakter związania prawotwórczej działalności państwa normami Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-1.35" who="#komentarz">W opisanej sytuacji, wskazującej na ograniczoną rolę Konstytucji PRL w kształtowaniu zarówno treści, jak i formy ustaw i innych aktów normatywnych należy w procesie wykładni Konstytucji brać pod uwagę, że nie zawsze będzie można - nawet przy bardzo rozszerzającym pojmowaniu zakresu unormowań konstytucyjnych - ustalić normę, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla działalności prawotwórczej organów państwa. W konsekwencji nie ma podstaw nie tylko do przyjęcia poglądu, iż wymóg zgodności prawa z Konstytucją oznacza pewną harmonię porównywalnych norm, o czym już była mowa, lecz także dostatecznych podstaw co do tego, by w każdym rozpatrywanym przypadku stwierdzić istnienie lub brak sprzeczności normy danego aktu z normą Konstytucji. Taki możliwy wynik kontroli zgodności prawa z Konstytucją tłumaczyć można częściowo znaczną ogólnikowością i lukami obowiązującej Konstytucji. Uchwalenie nowej, doskonalszej pod względem zakresu i stopnia unormowanej materii, nie wyeliminuje do końca roli wykładni, o której mowa. Formalnie także i taki wynik wykładni będzie podstawą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego sprzeczności prawa z Konstytucją.</u>
<u xml:id="u-1.36" who="#komentarz">Dyskusyjny jest problem charakteru prawnego wykładni Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny. Wykładnia Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny jest, moim zdaniem, rodzajem wykładni legalnej. Zajmuje w każdym razie, w porównaniu z innymi rodzajami wykładni, miejsce szczególne, dlatego że przedmiotem jej jest Konstytucja. Ze względu na ten przedmiot, ustalenia w niej zawarte wiążą wszystkie organa państwa i wszystkie osoby z mocą właściwą dla interpretowanej normy Konstytucji. Pod tym względem jest taka sama, jak wykładnia Konstytucji, której dokonać może Trybunał Stanu: różnice między nimi mogą mieć tylko charakter ilościowy, a ponadto wykładnia Trybunału Stanu ma miejsce w procesie stosowania prawa. Wykładnia ustaw dokonana przez Trybunał Konstytucyjny wiąże Sejm i inne organa, gdy ma charakter afirmujący, a także Sejm, jeżeli nie skorzysta on z przysługującego mu z mocy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym prawa do oddalenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność ustawy. W przeciwnym przypadku wykładnię Trybunału Konstytucyjnego zastępuje autentyczna (dokonana w trybie właściwym dla zmiany Konstytucji) wykładnia Sejmu. Jest ona obowiązująca dla Trybunału Konstytucyjnego skoro sprawa objęta orzeczeniem Trybunału w przedmiocie zgodności ustawy z Konstytucją nie może być ponownie przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wykładnia Konstytucji dokonana przez Trybunał Konstytucyjny wiąże, moim zdaniem, natomiast w całości Radę Państwa, która nie ma kompetencji wykładni Konstytucji, a jedynie ustaw zwykłych i dekretów z mocą ustawy. Nie bez znaczenia jest ponadto to, że orzeczenie w przedmiocie konstytucyjności dekretów oddalone może być nie przez nią, lecz przez Sejm. Bardziej złożona jest sprawa stosunku wykładni Trybunału Konstytucyjnego do wykładni sądowej, łącznie z wykładnią Sądu Najwyższego. Wykładnia sądowa ma moc wiążącą zasadniczo w stosunku do danego przypadku stosowania prawa lub spraw rodzajowo określonych (zasady prawne Sądu Najwyższego, wytyczne stosowania prawa). W obydwu przypadkach wykładni sądowej, także Konstytucja może być - co potwierdza praktyka - interpretowana samoistnie lub tylko na zasadzie „współwykładni” przy okazji wykładni ustaw i w celu nadania im takiego znaczenia, które służy najlepiej realizacji treści Konstytucji, lecz wykładnia ta mieści się tylko w procesie stosowania prawa. Wykładnia sądowa nie może nigdy służyć stwierdzaniu sprzeczności ustawy z Konstytucją, gdyż sądy podlegają ustawom i to może być uznane za podstawę uznania wiążącego charakteru wykładni Konstytucji dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny dla sądów. Zagadnienie wymagałoby jednak osobnej dyskusji.</u>
<u xml:id="u-1.37" who="#komentarz">W trzeciej części referatu zwraca się uwagę, że ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny w procesie wykładni zgodności lub niezgodności prawa z Konstytucją zależy najogólniej biorąc od możności określenia właściwego znaczenia postanowień Konstytucji. Tymczasem swoistość postanowień Konstytucji, za pośrednictwem których wysławiane są jej normy, jak również duża niekiedy niezupełność tych postanowień, stwarzają pod tym względem istotne trudności. Można mieć nawet wątpliwości co do tego, czy określone postanowienia wyrażają jakieś normy prawne. Wymagało to ustosunkowania się do problemu normatywności postanowień Konstytucji, który sprowadza się do pytania, czy wszystkie przepisy Konstytucji, a jeśli tak - to w jaki sposób - formułują normy zachowania o charakterze prawnym.</u>
<u xml:id="u-1.38" who="#komentarz">Problem ten nie jest nowy. Należy on do spornych zagadnień w polskiej i obcej nauce prawa konstytucyjnego. Najgłośniej dyskutowane jest to zagadnienie w odniesieniu do wstępów (preambuł) konstytucyjnych, lecz nie tylko do nich.</u>
<u xml:id="u-1.39" who="#komentarz">W polskiej nauce prawa konstytucyjnego znany jest pogląd S. Rozmaryna, zdaniem którego Konstytucja PRL we wszystkich swych częściach i postanowieniach ma charakter prawny - dlatego, że wszystkie one stanowią podstawę do ustalenia norm konstytucyjnych. Nie jest to jednak pogląd uznawany powszechnie. Nauka prawa opowiada się dzisiaj za potrzebą daleko idącego różnicowania prawnego charakteru postanowień Konstytucji, co łączy się bezpośrednio z rozbudową postanowień o charakterze deklaratoryjnym i programowym po częściowej zmianie Konstytucji w 1976 r. Wypada uznać to drugie stanowisko za słuszne, lecz biorąc pod uwagę specyfikę Konstytucji należy jednocześnie przyjąć w odniesieniu do niej względnie szerokie pojęcie normy prawnej, a ponadto nie odmawiać innego, możliwego znaczenia prawnego jej postanowieniom, zwłaszcza w zakresie wykładni prawa, jeżeli wypadnie odmówić im charakteru normatywnego.</u>
<u xml:id="u-1.40" who="#komentarz">W poszukiwaniu rozwiązania postawionego tutaj problemu nie należy wychodzić od żadnych a priori założonych koncepcji, lecz posłużyć się elementarnym pojęciem normy prawnej jak kluczem do odpowiedzi na pytanie o normatywny charakter poszczególnych, niejednolitych przecież, przepisów Konstytucji. Przez normę prawa w odniesieniu do Konstytucji należy, moim zdaniem, rozumieć taką regułę obowiązującego zachowania, która jest wypowiedzią sformułowaną w języku prawnym specyficznym dla Konstytucji (w dużym stopniu opisowym) i zawiera co najmniej określenie czynu nakazanego lub zakazanego adresatowi (dyspozycję).</u>
<u xml:id="u-1.41" who="#komentarz">Gdy to określenie normy konstytucyjnej przyjąć jako kryterium ustalenia normatywności postanowień Konstytucji PRL, to odpowiedź będzie w dużym stopniu zróżnicowana w odniesieniu do poszczególnych wymienionych wyżej grup postanowień Konstytucji. Pierwsza grupa postanowień Konstytucji nie ma, moim zdaniem, charakteru normatywnego. Odsyłają one do politycznego systemu normatywnego i wyznaczają w ten sposób społeczno-polityczne treści prawa stanowionego na mocy Konstytucji. Mają one charakter ideowo-politycznych, pozaprawnych kryteriów oceny prawa i działalności organów porządku prawnego. Charakter normatywny można by przyznać tym postanowieniom tylko o tyle, o ile odsyłają do zasad politycznego systemu normatywnego i nakazują kierować się nimi, lecz nie można tego charakteru przyznać treściom owych zasad kształtowanych przez zmienne okoliczności społeczno-polityczne. Ich znaczenie prawnie polega na tym, że mogą i powinny służyć jedynie ocenie tworzenia norm prawnych przez konstytucyjne organa państwa z punktu widzenia norm innego, politycznego, lecz nie prawno-konstytucyjnego systemu normatywnego. Tylko z tego punktu widzenia i w tym zakresie mają znaczenie dla procesu wykładni norm Konstytucji. Tak więc, odmawiając tej grupie postanowień charakteru normatywnego, zdolności wyznaczania reguł zachowania o charakterze prawnym, nie odmawiam im jakiegokolwiek znaczenia prawnego (czy znaczenia dla prawa).</u>
<u xml:id="u-1.42" who="#komentarz">W czwartej części referatu jest mowa o zakresie badania zgodności prawa z Konstytucją w ujęciu Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zakres ten wyznacza art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym Trybunał, badając konstytucyjność aktu normatywnego, bada zarówno treść aktu normatywnego, kompetencje do jego wydania jak i dochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu, przy czym określenie „tryb ustawowy” w przypadku badania zgodności prawa z Konstytucją może oznaczać tylko te jego elementy, które określone są w ustawie zasadniczej. Wyszczególnione tutaj składniki badania aktu normatywnego są w istocie składnikami pojęcia aktu normatywnego na gruncie przyjętej u nas koncepcji jedności treści i formy aktu. Socjalistyczna nauka odrzuciła odmienne od tego stanowiska tezy klasycznej nauki niemieckiej prowadzące do niedemokratycznych następstw. A zatem każdy z wyszczególnionych elementów aktu normatywnego może stanowić podstawę orzeczenia o konstytucyjności. Sformułowanie art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym odpowiada unormowaniu art. 33a ust. 1 Konstytucji, w którym postanawia się, że Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z Konstytucją ustaw i innych aktów normatywnych; „ustawa” w tym przepisie jest jednostkową nazwą określonego typu aktu normatywnego.</u>
<u xml:id="u-1.43" who="#komentarz">Należy podkreślić znaczenie takiego stanowiska z punktu widzenia zasad demokratycznego procesu tworzenia prawa. Zagadnienia proceduralne ściśle się łączą z zasadą demokratyzmu. Określenie procedury zapewnia funkcjonowanie tej zasady.</u>
<u xml:id="u-1.44" who="#komentarz">Prezes Trybunału Konstytucyjnego prof. dr Alfons Klafkowski: Trzeba podkreślić, że nie był to referat, ale całe studium. Dziękuję za przedstawienie tak ogromnego materiału w krótkim czasie. Proponuję, by zacząć od pytań, a następnie przejść do dyskusji.</u>
<u xml:id="u-1.45" who="#komentarz">(Dyskusja.)</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#CzesławBakalarski">Interesuje mnie problem zakresu wpływu stwierdzonego przez Trybunał Konstytucyjny trybu wydawania aktu normatywnego na zgodności tego aktu z ustawą lub Konstytucją. Jak wiadomo, zaniechanie dopełnienia wszystkich warunków wydania aktu może być podstawą orzeczenia Trybunału o niezgodności z ustawą lub Konstytucją. Ale czy zawsze? Może czasem wystarczy stwierdzenie, że tryb nie był zachowany.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#CzesławBakalarski">Sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Kazimierz Działocha: Czy ustawa o Trybunale Konstytucyjnym dopuszcza w tym przedmiocie jakieś wyłączenia?</u>
<u xml:id="u-2.2" who="#CzesławBakalarski">Jednak nie zawsze będziemy mieli do czynienia z naruszeniami jednakowej rangi. Przy drobnym naruszeniu nie będziemy chyba formalizować.</u>
<u xml:id="u-2.3" who="#CzesławBakalarski">Sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Kazimierz Działocha: Oczywiście obowiązuje rozsądek. Pod względem prawnym sprawa jest jednak jasna. Ustawa jednoznacznie traktuje wymóg dochowania trybu. Przecież może się tak zdarzyć, że gdyby wydano dany akt prawny z zachowaniem odpowiedniego trybu, to powstałaby całkiem inna regulacja. Prawa podmiotowe opiniujących nie zostałyby wówczas naruszone, a przecież wynikają one z Konstytucji. Ten, kogo pominięto przy zasięganiu opinii, może odpowiedzieć: „gdybym się wypowiadał, to inna byłaby treść norm”. Zasada, którą wyraża w tej mierze ustawa o Trybunale Konstytucyjnym ma charakter powszechny i jest przyjęta w prawodawstwie różnych krajów. Mogą oczywiście zdarzyć się jakieś małe niedopatrzenia, gdy idzie o sposób zasięgania opinii. To już jest kwestia oceny. Nie możemy jednak dopuścić do tego, by prawo było naruszane. Troska o przestrzeganie prawa stanowi rację bytu Trybunału. Badając przestrzeganie reguł postępowania prawotwórczego porównujemy fakty i normy. Jeżeli da się tak zakwalifikować fakty, by nie wskazywały one na odstępstwo od norm, to oczywiście nie będzie problemu. Jednak stwierdzenie, że wprawdzie nie dochowano wymogów dotyczących trybu, ale wszystko jest w porządku, byłoby sprzeczne z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym i Konstytucją.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#AlicjaBracławskaRewera">Dużo dziś dyskutujemy i teoretyzujemy. Nawiązując do marzeń poety i postulatów wyborców, by słowo prawo zawsze znaczyło prawo, chcę zaproponować, by nie dyskutować o odstępstwach. Odstępstwo zawsze jest odstępstwem.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#RemigiuszOrzechowski">Chciałbym przyłączyć się do poglądów sędziego Cz. Bakalarskiego. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym proklamowała zasadę, zgodnie z którą Trybunał bada tryb wydania aktu. Sędzia Cz. Bakalarski poszukuje możliwości miarkowania uchybień w tym zakresie, bo takie problemy będzie musiał rozstrzygać Trybunał. Trzeba powiedzieć, że nie ma procedury, która by nie zawierała jakiegoś wentyla bezpieczeństwa. Wydaje się, że w przypadku Trybunału nie możemy tak całkowicie poddać się zmiennej literze prawa. Byłoby to nieracjonalne. Jeżeli chodzi o dochodzenie do skutku ustaw, to proces ten jest w miarę sformalizowany w Konstytucji i Regulaminie Sejmu, co do którego natury prawnej wypowiadane są - jak wiadomo - różne poglądy. W zasadzie jednak dochodzenie do skutku ustaw jest w miarę dokładnie unormowane. Gorzej z aktami równego im rzędu. Jeszcze gorzej przedstawia się sytuacja z aktami niższej rangi. Tylko niektóre elementy trybu zostały zakodowane w Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#RemigiuszOrzechowski">Wydanie określonych przepisów wymaga konsultacji. Oczywiście, proces dochodzenia do skutku aktów niższego rzędu jest mniej sformalizowany. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której interesująca nas dziedzina nie została do końca unormowana. Może zmieni ten stan rzeczy ustawa o tworzeniu prawa.</u>
<u xml:id="u-4.2" who="#RemigiuszOrzechowski">Przed orzecznictwem stoi problem, czy interpretować zasadę ustawową zacieśniająco. Mogą istnieć przecież drobne uchybienia nie mające wpływu na treść aktu. Czy wobec tego trzeba obalać cały akt? Przecież potem, za miesiąc, zostanie ponownie wydany. Może się zdarzyć, że zamiast 14 dni przewidziano tylko 3 dni lub tydzień na konsultacje. Czy i wtedy mamy do czynienia z poważnym uchybieniem? Orzecznictwo powinno więc ustosunkować się do tych spraw. Trzeba pamiętać, że powodowanie ponownego wydania tych samych aktów nie ma sensu. Pamiętajmy też, że istnieje możliwość wykonania sygnalizacji na podstawie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Możemy też sięgnąć do możliwości, jakie daje instytucja obrad Trybunału w ramach zgromadzenia z udziałem przedstawicieli innych organów.</u>
<u xml:id="u-4.3" who="#RemigiuszOrzechowski">Sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Kazimierz Działocha: Nie zgadzam się z tym stanowiskiem. Warto pamiętać, że w ostatnich latach wykształciła się praktyka ustawowego rezerwowania dla komisji sejmowych kompetencji do opiniowania projektów aktów wykonawczych. Uprawnienia do opiniowania projektów aktów prawnych przyznano też organizacjom społecznym, co stanowiło reakcję na niedostatki legislacji. Miało to istotne znaczenie ustrojowe. Fakt, że niewiele aktów prawnych jest opiniowanych z powodu braku jednolitej koncepcji, nie oznacza, że problem nie jest istotny.</u>
<u xml:id="u-4.4" who="#RemigiuszOrzechowski">Nie podzielam poglądu, że badanie przez Trybunał Konstytucyjny trybu i kompetencji mających związek z danym aktem nie wiąże się z orzeczeniem. Uważam, że tego rodzaju badanie poprzedza wydanie rozstrzygnięcia.</u>
<u xml:id="u-4.5" who="#RemigiuszOrzechowski">Z art. 2 ustawy wynika, że Trybunał orzekając o konstytucyjności lub legalności prawa uwzględnia jako przesłankę tego orzeczenia - również kontrolę trybu wydania aktu. A więc, gdyby w ustawie powiedziano, że przesłanką orzeczenia jest tylko sprzeczność pod względem treści, to oczywiście można by uznać, że badanie trybu wydania aktu nie ma znaczenia dla istoty sprawy. Gdyby w ustawie zostało napisane, że przesłanką niekonstytucyjności jest istotne naruszenie procedury, to oczywiście takie sformułowanie pozwalałoby nam na zróżnicowane rozstrzygnięcia. A jednak ustawa tego rodzaju ograniczeń nie przewiduje.</u>
<u xml:id="u-4.6" who="#RemigiuszOrzechowski">Czy ma sens powtarzanie wadliwie zrealizowanej procedury? Czy nie jest to marnowanie czasu? Z punktu widzenia zabezpieczenia interesów podmiotów uprawnionych do opiniowania i zasady demokracji, takie rozwiązanie jest istotne. Powinniśmy zakładać racjonalność decyzji ustawodawcy, gdy do wydania aktu normatywnego wymaga się zasięgnięcia opinii określonych podmiotów.</u>
<u xml:id="u-4.7" who="#RemigiuszOrzechowski">Myślę też, że poseł A. Bracławska-Rewera sprowadziła nas na ziemię. Mamy hipotetyczne naruszenie prawa i koniec. Przecież to nasz Trybunał ma stać na straży prawa. Poczekajmy jednak na orzeczenie, które dyskutowaną tu kwestię będzie musiało rozstrzygnąć.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#NataliaGajlowa">Autor referatu wielokrotnie posługuje się pojęciem wykładni systemowej. Pojęcia tego nie tłumaczy. Literatura w tej dziedzinie nie daje jednolitego obrazu. Na podstawie literatury możemy analizować to pojęcie w różnorodnych płaszczyznach.</u>
<u xml:id="u-5.1" who="#NataliaGajlowa">Pamiętajmy też, że w języku stosowanym w aktach prawnych wiele jest terminów sztucznych, wydumanych, nie powtarzających się w następnych aktach prawnych, nie używanych w języku polskim. Ich znaczenia ustalane są następnie w aktach niższej rangi, aż do szczebla instrukcji włącznie. Trzeba postulować, by owe akty były staranniej kontrolowane przy opracowywaniu, by stosować jasną terminologię i jednoznacznie formułować przepisy.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#KrystynaJandyJendrośka">Chciałabym podkreślić rolę biur prawnych w przygotowaniu projektów. Niestety, nieczęsto pracują one na należytym poziomie. Niekiedy otrzymujemy przecież bardzo niejednoznaczne projekty. Nie można liczyć na to, że posłowie będą w stanie wykryć wszystkie wady. Dlatego też rola biur prawnych w Sejmie, w Urzędzie Rady Ministrów i w resortach jest tak ważna.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#AlbinMirończuk">Problem normatywnego charakteru Konstytucji jest szczególnie doniosły. Każda Konstytucja musi zawierać sformułowania programowe. Jednak dla organów zajmujących stanowisko w kwestiach odpowiedzialności punktem wyjścia musi być normatywny charakter Konstytucji. Sądzę, że np. rozważając problem przewidzianego w Konstytucji 8-godzinnego dnia pracy, to mając na względzie problemy, które podnosi jurysprudencja, organa orzekające powinny kierować się tekstem ustawy. Wnioski teoretyczne w tej dziedzinie powinny być traktowane jako postulaty de lege ferenda.</u>
<u xml:id="u-7.1" who="#AlbinMirończuk">Zasada konsultacji społecznych, o których wspomina się w Konstytucji, jest normowana ustawami: o planowaniu społeczno-gospodarczym, o związkach zawodowych, o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, o młodzieży, o ochronie środowiska i w rozmaitych przepisach szczególnych. Przy ich przeprowadzaniu mogą zdarzyć się niewielkie potknięcia proceduralne, które ze względu na ich niewielką szkodliwość społeczną nie powinny prowadzić do kwestionowania aktu normatywnego. Oczywiście, gdy zamiast miesiąca na konsultację przeznacza się trzy dni, to sens konsultacji zostaje przekreślony. Trzeba stwierdzić, że z prawnego punktu widzenia konsultacje są ważną częścią procedury legislacyjnej. Sądzę, że jest to sprawa o istotnym znaczeniu. Konsultacje społeczne przewidziane w naszej ustawie, której projekt jest przygotowany, będą stanowiły integralną część trybu kształtowania treści aktów normatywnych. Nowa ustawa nie podważy mocy obowiązującej poprzednio wymienionych ustaw.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#HelenaChodkowska">Z przyjemnością słucham dyskusji, choć nie należę do specjalistów. Prawo to logika, do której łatwo się przybliżyć. W sprawach, o których tu mówimy, toczą się także liczne debaty w społeczeństwie. Najważniejsze jest to, by nie deprecjonować Konstytucji, co się niestety zdarza w procesie tworzenia prawa. Przeciętny człowiek dostrzega liczne sprzeczności w ustawach i między ustawami, a także między ustawami i aktami wykonawczymi. Poza tym brakuje tekstu Konstytucji jako aktu, który trzeba przeczytać. Nie można jej nigdzie kupić. Ja również nie mam egzemplarza, bo oddałam swój tekst potrzebującym. A przecież Konstytucja stanowi podstawowe prawa wszystkich obywateli. Obywatel chciałby wiedzieć, że ta właśnie ustawa jest rzeczywiście ustawą zasadniczą.</u>
<u xml:id="u-8.1" who="#HelenaChodkowska">To dobrze, że ustanowiono Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Często spotykam się z pytaniem, czy Trybunał Stanu nie powinien zająć się odpowiedzialnością osób zobowiązanych do realizacji danej ustawy, czy też wykazujących niechęć do sformułowania odpowiedniej inicjatywy. A co z tymi, którzy są nadgorliwi w tworzeniu prawa, zmniejszają jego stabilność i osłabiają pozycję organów państwowych?</u>
<u xml:id="u-8.2" who="#HelenaChodkowska">Społeczeństwo uczestnicząc w wyborach miało nadzieję, że Sejm IX kadencji będzie porządkował prawo. Upłynęło sporo czasu odkąd zostaliśmy wybrani - co się dzieje z porządkowaniem prawa? Toczą się też dyskusje nt. normatywnego charakteru Konstytucji. Chodzi o to, by bez deprecjonowania ustawy zasadniczej stworzyć takie założenia Konstytucji, by była ona dla obywatela podstawowym instrumentem, przy pomocy którego może się bronić.</u>
<u xml:id="u-8.3" who="#HelenaChodkowska">Sądzę, że Trybunał Konstytucyjny powołano po to, by służył swoją opinią także posłom. Otrzymujemy, niestety, liczne projekty ustaw mające charakter resortowy, niezrozumiałe pod względem językowym i niespójne pod względem prawnym. Tu zaczyna się błąd. Wykładnia Trybunału powinna mieć dla nas zasadnicze znaczenie.</u>
<u xml:id="u-8.4" who="#HelenaChodkowska">Mówi się, że Konstytucja nie jest duchową nadbudową ustaw zwykłych. Często jednak tak właśnie bywa ona odbierana. Sądzę, że Konstytucja powinna być aktem otwartym, ale jednak właściwie uporządkowanym.</u>
<u xml:id="u-8.5" who="#HelenaChodkowska">Takie dyskusje jak dzisiejsza są nam bardzo potrzebne. Na spotkaniach poselskich odczuwamy potrzebę pogłębienia znajomości Konstytucji. Tego rodzaju dyskusja pomoże nam w naszych spotkaniach z wyborcami.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#StanisławMajewski">Co będzie, gdy tryb i forma konsultacji zostaną zachowane, ale nastąpią odmienne od postulowanego rozstrzygnięcia? Należy chyba mieć na uwadze zasadę supremacji Sejmu. Wiąże się to ze sprawami, o których już wcześniej mówiliśmy.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#StanisławPawela">Chciałbym poruszyć kwestię zakresu związania organów sądowych wykładnią Trybunału Konstytucyjnego. Do takiej wykładni jesteśmy zobowiązani i usprawnieni na podstawie Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał nie jest jedynym podmiotem uprawnionym do dokonywania wykładni. Prawo wypowiadania się w tym przedmiocie mają też naczelne organa sądowe. Różnica między wykładnią Trybunału a wykładnią sądową polega na tym, że tylko my jesteśmy uprawnieni do oceny zgodności i legalności aktów normatywnych. I w tym zakresie nasza wykładnia jest wiążąca. Jeżeli w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego znajdzie się wykładnia dotycząca zagadnień nie związanych z rozstrzygnięciem, to może ona wiązać jedynie siłą autorytetu Trybunału - jak np. nasza wypowiedź co do unormowania kwestii zarządu budynków mieszkalnych. Na tym polu najwyższe organa sądowe mają już pewien dorobek. Należy pamiętać, że i w naszej praktyce impuls do dokonania wykładni stanowią konkretne rozstrzygnięcia. Może oczywiście pojawić się wniosek o wykładnię prawa w związku z pytaniem prawnym, ale u jego podstaw zawsze jest konkretna sprawa.</u>
<u xml:id="u-10.1" who="#StanisławPawela">W odbiorze społecznym spotykamy się niekiedy z niewłaściwym rozumieniem roli Trybunału Konstytucyjnego, Społeczeństwo oczekuje, że nasze rozstrzygnięcia przesądzą o kierunkach praktyki. Jest to nieporozumienie, choć oczywiście orzekanie o konstytucyjności prawa niekiedy nie może się obejść bez oceny praktyki (np. praktyczna realizacja zasady równości). Pozostaje to w wyraźnej relacji do praw i obowiązków obywatelskich.</u>
<u xml:id="u-10.2" who="#StanisławPawela">Na str. 12 referatu powiedziano, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie można szukać potwierdzenia zgodności prawa z Konstytucją. Jest to stanowisko trafne, jeśli chodzi o wnioski o orzeczenie co do zgodności i legalności prawa. Może się jednak zdarzyć tak, że określony podmiot uprawniony do kierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego jest przekonany o zgodności prawa, ale przy kontrowersyjnych rozstrzygnięciach występujących w praktyce pragnie znać stanowisko Trybunału. Potwierdza to nasz pogląd o znaczeniu i mocy wiążącej wykładni Trybunału.</u>
<u xml:id="u-10.3" who="#StanisławPawela">Do wypowiedzianych już argumentów, dotyczących uznawania faktu niedochowania ustawowych warunków przewidzianych do wydania aktu normatywnego, za równorzędną podstawę orzeczenia o niezgodności prawa - dodam jeszcze jeden: skoro nie ulega wątpliwości, że w danej sprawie opinia określonego organu czy organizacji o projekcie aktu normatywnego (której nie zasięgnięto z naruszeniem wymagań ustawy) byłaby pozytywna, to tym bardziej nieuzasadnione jest pomijanie tego ogniwa. Chodzi wszak o realizację ważnej zasady demokratyzmu w postępowaniu prawotwórczym i o przestrzeganiu reguł tego postępowania. Pamiętajmy, że było już tak, że zanim Trybunał zdążył rozstrzygnąć konkretny wniosek, zainteresowany podmiot zmienił kwestionowany akt normatywny i postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym okazało się bezprzedmiotowe.</u>
<u xml:id="u-10.4" who="#StanisławPawela">Sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Henryk Groszyk: Chciałbym przytoczyć argumenty potwierdzające stanowisko referenta, co do tego, że nasza wykładnia jest wykładnią legalną mającą moc powszechnie obowiązującą. Jeżeli Sejm nie skorzysta z prawa do oddalenia naszego orzeczenia, to wówczas wykładnia znajdująca wyraz w tym orzeczeniu ma moc wiążącą. W sprawie stosunku naszej wykładni do wykładni Rady Państwa wypowiedziano już w literaturze nietrafne poglądy. Chciałbym wesprzeć tezę, że wykładnia Trybunału Konstytucyjnego wiąże Radę Państwa. Rada Państwa ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw i w całej swej działalności podlega Sejmowi. Artykuł 33a Konstytucji stanowi, że członkowie Trybunału Konstytucyjnego są niezawiśli i podlegają Konstytucji. Tymczasem w artykule Z. Rykowskiego i W. Sokolewicza w „Studiach Prawniczych”, napisanym przed ukazaniem się ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wyrażono pogląd, że wykładnia Rady Państwa wiąże Trybunał. Pamiętajmy jednak, że to właśnie Rada Państwa może zwracać się do Trybunału o ocenę zgodności prawa z Konstytucją. Nie jest więc właściwe powoływanie się na uprawnienie Rady Państwa do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw i wskazywanie, iż Konstytucja również jest ustawą - o szczególnych cechach.</u>
<u xml:id="u-10.5" who="#StanisławPawela">Chciałbym poprzeć stanowisko referenta biorąc pod uwagę względy praktyczne. Rada Państwa jest organem politycznym, a nie prawnym. Nie jest to ciało prawnicze, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny jest ciałem fachowym.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#AdamJózefowicz">Uważam, że dyskusja nt. mocy i znaczenia wykładni Trybunału Konstytucyjnego nie może być zakończona w taki sposób, jak to zostało uczynione w referacie i w wypowiedzi niektórych dyskutantów. Mam w tej kwestii odmienny pogląd. Z Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że jedynie orzeczenie Trybunału ma moc wiążącą i tylko w takim zakresie, w jakim mówi o niezgodności prawa z Konstytucją. Niekiedy orzeczenie takie musi bazować wyłącznie na wykładni norm, zwłaszcza gdy chodzi o stwierdzenie, że przepisy są zgodne, a istnieje tylko niezgodność pozorna. A zatem nie ma podstaw do twierdzenia o powszechnie obowiązującej mocy wykładni Trybunału. Chciałbym, aby nasi goście usłyszeli, że nie ma podstaw prawnych do tego, by to co się napisze w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału miało moc powszechnie wiążącą dla sądów czy Rady Państwa. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wiąże co najmniej uczestników postępowania, których dotyczy. Ustawodawca, niestety, nie przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu (jak np. Sądowi Najwyższemu) kompetencji do podejmowania powszechnie wiążących uchwał w zakresie wykładni przepisów Konstytucji i innych aktów prawnych oraz ustalania zasad prawnych. Zgadzam się z referentem, że ta sprawa powinna być ustawowo ukształtowana, tak jak to przedstawiono w referacie. Jednakże jest to postulat de lege ferenda.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#RemigiuszOrzechowski">Mówimy o konsultacjach wtedy, kiedy ustawa nakazuje zwrócić się np. do związków zawodowych lub organizacji rolniczych. Dobiegają końca prace nad ustawą o konsultacjach, której projekt utrzymuje w mocy dotychczasowe regulacje. Mamy też konsultacje na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Wydaje się, że niezbędne jest zróżnicowanie - otóż słowo „konsultacja” będzie uprawnione w stosunku do tych konsultacji, o których będzie mowa w ustawie o konsultacjach. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w ustawach szczególnych jest bliższy pojęciu współdziałania z zainteresowanymi podmiotami. Tymczasem w ustawie o konsultacjach skutki prawne zostaną ściśle określone. Podtrzymuję to, co powiedziałem. Trybunał Konstytucyjny powinien wypracować sposób miarkowania niedochowania trybu, o którym mowa w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Myślę, że za zgodą tego, kto ma projekt opiniować, można by skrócić odpowiednio terminy. Nie mógłbym się pogodzić z orzeczeniem uchylającym akt z powodu niezgodności z zasadami określającymi tryb, polegającej na dwudniowym np. odstępstwie od normy ustalającej czas na wyrażenie opinii. Taki akt trzeba by przecież po prostu powtórzyć.</u>
<u xml:id="u-12.1" who="#RemigiuszOrzechowski">Sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Kazimierz Działocha: Dyskusja była bardzo bogata i trudno ustosunkować się do wszystkich wypowiedzi. Uczestników dyskusji nurtował problem charakteru normatywnego Konstytucji. Problem jest bardzo złożony. Bardzo bym chciał, by Konstytucja była w całości aktem normatywnym i bardziej aktem proceduralno-kompetencyjnym. Takie są też oczekiwania społeczeństwa. Tymczasem w przypadku wielu uregulowań obowiązującej Konstytucji, po zastosowaniu reguł wykładni trudno ustalić kształt norm i sformułować regułę zachowania się. Chodzi tu zwłaszcza o przepisy zawarte we wstępie i w rozdziale pierwszym.</u>
<u xml:id="u-12.2" who="#RemigiuszOrzechowski">Także z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby lepiej, gdyby można było uznać, że Konstytucja ma w całości charakter normatywny. Bywają konstytucje oddzielające część normatywną od programowej. Należy do nich Konstytucja Jugosławii. Zasady zawarte w pierwszej części tej Konstytucji są podstawą interpretacji jej przepisów, choć same nie mają waloru normatywnego.</u>
<u xml:id="u-12.3" who="#RemigiuszOrzechowski">Zagadnienia wykładni są złożone. Niewiele mogę dodać do tego, co powiedziałem. Usłyszałem kilka argumentów podtrzymujących moje przekonanie co do wiążącego charakteru wykładni dokonywanej przez Trybunał. Sędzia A. Józefowicz jest innego zdania i ma swoje argumenty. Orzeczenia nie da się jednak oderwać od wykładni. Jest ono nośnikiem wykładni i funkcjonuje razem z wykładnią. Mam też wątpliwości co do tego, co mianowicie ma moc powszechnie obowiązującą - wykładnia, czy sama norma? Przecież teza o powszechnie obowiązującej mocy wykładni prowadzi do traktowania każdej wykładni jako źródła prawa. Moim zdaniem, moc powszechnie obowiązującą należy odnosić do mocy norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym. Jeżeli wykładnia dotyczy normy o określonej mocy obowiązującej, to moc obowiązująca wykładni jest mocą obowiązującą tej właśnie normy. Jeżeli mówimy o najwyższej mocy prawnej Konstytucji i ją wykładamy, to ta wykładnia jest wiążąca, ponieważ wiąże ona siłą mocy normy, czyli siłą Konstytucji. Wykładnia stanowi tłumaczenie tekstu, o mocy rozstrzyga norma.</u>
<u xml:id="u-12.4" who="#RemigiuszOrzechowski">Co się tyczy wykładni systemowej, to chodzi tu o najbardziej sporne problemy. Wystarczy zajrzeć do opracowań J. Wróblewskiego, czy Z. Ziembińskiego. Sporny jest w ogóle sam przedmiot wykładni. U J. Wróblewskiego będzie to norma, a u Z. Ziembińskiego - przepis. Jak wiadomo, przepis nie jest identyczny z normą, jest sposobem wysłowienia normy. Zwolennicy przeciwnych tez upierają się przy swoich stanowiskach. W wykładni systemowej chodzi o to, by sposobu rozumienia normy nie odrywać od szerszego kontekstu, tj. od całego systemu prawa lub jego części. Nie należy zapominać mianowicie o tym, że przepis funkcjonuje w danej dyscyplinie czy dziedzinie prawa, a ponadto jego wykładnia powinna być zgodna z systemem prawa w ogóle, z założeniami, na których system ten się opiera.</u>
<u xml:id="u-12.5" who="#RemigiuszOrzechowski">Co się tyczy konsultacji to warto zauważyć - co uczynił dyrektor A. Mirończuk - że nie ma klauzuli pozwalającej Trybunałowi Konstytucyjnemu na indywidualizację ocen, gdy chodzi o zagadnienie trybu. To nie jest bez znaczenia - ustawodawca nie pozostawił luzu interpretacyjnego.</u>
<u xml:id="u-12.6" who="#RemigiuszOrzechowski">Dobrze byłoby, by orzeczenia Trybunału wpływały na kształt procesu stosowania prawa, lecz trzeba widzieć także oddziaływanie procesu stosowania prawa i jego wykładni na orzecznictwo Trybunału. Ustawa przewiduje zwracanie się do sądu o wyjaśnienie, jak rozumieć przepis prawny w praktyce i nie możemy być obojętni, gdy chodzi o zawarte w orzecznictwie sądów zagadnienia Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-12.7" who="#RemigiuszOrzechowski">Orzecznictwo sądowe zajmowało się wielokrotnie wykładnią Konstytucji. Miejmy nadzieję, że będziemy mieli pozytywny wpływ na praktykę sądową, tak jak ona na naszą działalność.</u>
<u xml:id="u-12.8" who="#RemigiuszOrzechowski">Poseł A. Bracławska-Rewera mówiła, że obywatele pytają, czy nie należy pociągać do odpowiedzialności za nadmiar prawa? Nie można, jeśli się nie wykaże zawinionego naruszenia Konstytucji i ustaw. Można wiele uczynić, by uniknąć nadmiaru prawa. Rok temu odbyła się tu międzynarodowa konferencja poświęcona inflacji prawa. Jest to dokuczliwe ogólnoświatowe zjawisko. Zapobieganiu inflacji służą rozwiązania prawno-ustrojowe, jakie wprowadzono zwłaszcza po 1980 r. Prawo jest jednak tylko czynnikiem wspomagającym i nie należy przeceniać jego wartości. Niezbędne jest uruchamianie innych mechanizmów kontroli. Oczywiście Trybunał powinien oddziaływać także na rzecz zmniejszenia nadmiaru prawa. Rygoryzując proces tworzenia prawa będzie mógł ograniczać zbyt częste wydawanie aktów. Nie jest to jednak zadanie jedynie Trybunału.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#AlfonsKlafkowski">Sędzia Trybunału prof. K. Działocha przedstawił nam niezwykle bogate studium, które traktujemy jako jedno z zadań podjętych „na poligonie” wymiany doświadczeń. Również na tej drodze szukamy rozwiązań różnych problemów prawnych, co ma służyć doskonaleniu naszej dalszej pracy.</u>
<u xml:id="u-13.1" who="#AlfonsKlafkowski">Sądzę, że będę wyrazicielem wszystkich obecnych, jeżeli dziękując dzisiejszemu referentowi uznam jego wystąpienie za przesłankę tak bogatej dyskusji.</u>
<u xml:id="u-13.2" who="#AlfonsKlafkowski">Dziękuję członkom Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej za czynny udział w posiedzeniu i interesujące wystąpienia umożliwiające rozważenie wielu zagadnień. Dziękuję też za współprzewodnictwo przewodniczącemu Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posłowi R. Paszkowskiemu i proszę Komisję o kontynuowanie współpracy z Trybunałem Konstytucyjnym.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>