text_structure.xml
42.9 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
<?xml version='1.0' encoding='UTF-8'?>
<teiCorpus xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude" xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0">
<xi:include href="PPC_header.xml"/>
<TEI>
<xi:include href="header.xml"/>
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">Otwieram posiedzenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Witam prezesa Najwyższej Izby Kontroli, pana Mirosława Sekułę wraz z towarzyszącymi osobami, oraz przedstawicieli Ministerstwa Finansów. Tematem dzisiejszego posiedzenia są kryteria kontroli Najwyższej Izby Kontroli w świetle konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o NIK. Proszę o zabranie głosu pana prezesa.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#PrezesNajwyzszejIzbyKontroliMiroslawSekula">Najwyższa Izba Kontroli, zgodnie z art. 203 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izby Kontroli, przeprowadza kontrole pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Zwracam zaś uwagę, że kryteria te stosowane są odmiennie w stosunku do różnych rodzajów administracji. I tak administracja samorządowa nie jest sprawdzana pod względem celowości, a środki publiczne wydawane przez instytucje niepaństwowe, czyli nie rządowe i nie samorządowe, podlegają tylko dwóm kryteriom: legalności i gospodarności. Przepisy prawa dotyczące Najwyższej Izby Kontroli nie definiują żadnego z tych kryteriów, pozostawiając tę kwestię wykładni. Obwiązująca w NIK wykładnia kryteriów kontroli w zarysie przedstawia się w sposób następujący: kontrola pod względem kryterium legalności oznacza badanie, czy kontrolowana działalność była zgodna z obwiązującymi w danym czasie w określonej dziedzinie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Chodzi w tym wypadku o akty prawa o charakterze wewnętrznym, jak również o umowy i decyzje wydawane w sprawach indywidualnych lub o inne rozstrzygnięcie podjęte przez uprawnione podmioty. Kryterium legalności dotyczy także oceny prawidłowości stanowienia przepisów wewnętrznych nałożonych na poszczególne jednostki. To kryterium wydawało się bardzo proste i wręcz podstawowe, kryterium, które można było najłatwiej stosować. Jednak od pewnego czasu i to kryterium nastręcza dość dużo kłopotów interpretacyjnych, szczególnie, gdy dochodzi do zderzenia odmiennych regulacji prawnych, stanowionych w różnych dziedzinach prawa. Często więc dochodzi do takiej sytuacji, że nasi kontrolerzy, porównując dane rozwiązania z ustawą dotyczącą jednego obszaru, stwierdzają, że coś jest prawidłowe, jednak porównując te same czynności z regulacjami dotyczącymi innych obszarów prawa, stwierdzają naruszenie tego prawa. Mówiąc o tym, chciałem jedynie zasygnalizować że pojawiają się kłopoty z jednoznacznym zastosowaniem kryterium legalności, które do tej pory było uznane za kryterium łatwe. Kontrola pod względem gospodarności oznacza badanie, czy działalność kontrolowanej jednostki była zgodna z zasadami efektywnego gospodarowania, przy czym ważne jest, aby mieć na uwadze uwarunkowania ekonomiczno-organizacyjne, w jakich działała kontrolowana jednostka. Natomiast kontrola pod względem celowości oznacza badanie, czy działania podejmowane przez kontrolowaną jednostkę mieściły się w celach określonych dla niej w aktach normatywnych, regulujących funkcjonowanie tego typu jednostek w akcie kreującym daną jednostkę, a więc na przykład w statucie i na stwierdzeniu, czy zastosowane środki były optymalne i odpowiednie dla osiągnięcia założonych celów i czy cele te zostały osiągnięte. Kryterium to należy do kryteriów trudnych i bardzo często jest podstawą kierowania naszych zawiadomień do prokuratury z zarzutu postępowania niegospodarnego. Kiedy jednak podczas posiedzenia Komisji do Spraw Kontroli Państwowej spotkaliśmy się z prokuratorem krajowym, mówiliśmy o "sprawności" naszych zawiadomień do prokuratury.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#PrezesNajwyzszejIzbyKontroliMiroslawSekula">Stwierdziliśmy wówczas, że wiele zawiadomień jest umarzanych, a dotyczy to najczęściej zawiadomień o popełnieniu przestępstwa niegospodarności. Dodam, że omawiane kryterium jest trudne zarówno dla naszych kontrolerów, jak i dla prokuratury oraz sądów. Kontrola pod względem rzetelności oznacza z kolei badanie, czy pracownicy i inne osoby odpowiedzialne za określoną działalność w kontrolowanej jednostce wykonywali swoją działalność z należytą starannością i sumiennością we właściwym czasie, czy zobowiązania danej jednostki były wykonywane zgodnie z ich treścią, czy przestrzegano wewnętrznych reguł funkcjonowania jednostki oraz czy określone działania lub stany faktyczne są udokumentowane zgodnie z rzeczywistością. W związku z tym pozwolę sobie na dygresję. Otóż w numerze specjalnym "Kontroli Państwowej", który został dostarczony państwu posłom, znalazło się sprawozdanie z posiedzenia seminaryjnego Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, poświęconego właśnie kryterium kontroli. Chcieliśmy bowiem, zapraszając językoznawcę, etyka i prawników, jeszcze raz zastanowić się nad tym, co słowa te oznaczają. Przytoczę opinię, jaką otrzymaliśmy na temat pojęcia rzetelności od prof. Jana Miodka, który był jednym z referentów na tym naszym Kolegium. Otóż pan profesor powiedział między innymi, że przymiotnik "rzetelny", z pierwotnego "zrzetelny" - czyli "przejrzysty", "przezroczysty", "widoczny", od staropolskiego "zrzeć", czyli "patrzeć", ma wiele znaczeń. A więc rzetelny jest zarówno ten, kto wypełnia należycie swoje obowiązki, dotrzymuje zobowiązań, jest uczciwy, solidny, sumienny, godzien zaufania, należyty, właściwy, dokładny, jak coś, co jest przejrzyste, przezroczyste, widoczne. Kryterium rzetelności ma więc znaczenie podobne do tego, jakie kryje się za chętnie obecnie używanym słowem "transparentny". Opinie tę chciałem przytaczam jako uzasadnienie faktu, że kontrolując pod względem rzetelności, nasi kontrolerzy domagają się również udokumentowania stanu faktycznego, zgodnego z rzeczywistością. Do tej pory nie stosujemy tego kryterium jako oceny, czy na przykład jest wykonywana ustawa o dostępie do informacji publicznych w kontekście modnej "transparentności", ale to stoi przed nami i wymaga dokładnego zinterpretowania. W tym względzie liczę na dyskusję w Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Czy nie należałoby w większym stopniu, korzystając z tego kryterium, wracać do źródłosłowu, czyli do interpretacji przedstawionej przez prof. Miodka? W "Podręczniku kontrolera", czyli w zbiorze zasad, którymi powinni się posługiwać kontrolerzy, w szczegółowy sposób zdefiniowane zostały kryteria kontroli NIK. Należy jednak stwierdzić, że niektóre z nich, choć nie mają rangi ustawowej, zawierają elementy będące same w sobie odrębnymi kryteriami, według których Izba ocenia realizację zadań przez kontrolowane podmioty. I tak w kryterium gospodarności zawiera się również kryterium wydajności, to jest związku pomiędzy produktami, usługami czy innymi wynikami z zasobami wykorzystanymi do ich wytworzenia. Wydajność oznacza również dobry, czy optymalny stosunek pomiędzy nakładem a efektem kontrolowanej działalności. Takie oceny staramy się stosować, rozważając kryterium gospodarności. Innym rodzajem podkryterium kryterium gospodarności jest oszczędność, czyli minimalizacja kosztów zasobów wykorzystywanych do działalności z uwzględnieniem osiągnięcia odpowiedniej jakości.</u>
<u xml:id="u-2.2" who="#PrezesNajwyzszejIzbyKontroliMiroslawSekula">Kryterium celowości również obejmuje skuteczność, to znaczy zakres, w jakim cele są osiągane oraz związek pomiędzy zamierzonymi a uzyskanym skutkami działalności. Wymienione elementy podlegają ocenie przy kontroli wykonania zadań, które Izba prowadzi albo w ramach kontroli kompleksowych, czyli całościowych, albo w ramach tylko odrębnych, szczegółowych kontroli realizacji zadań. Pragnę zwrócić uwagę, że kryterium celowości niekiedy nie jest stosowane, w związku z art. 203 ust. 2 Konstytucji, czyli w przypadku kontroli jednostek samorządu terytorialnego. Czasami są z tym problemy, bo kiedy stwierdzimy, że pieniądze wydawane są w sposób zgodny z przepisami, czyli legalnie, a działalność była prowadzona rzetelnie, lecz cel nie został osiągnięty, to nie mamy żadnych podstaw po temu, żeby kwestionować działanie samorządu. Jest to pewnego rodzaju ułomność naszych kontroli prowadzonych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Zwracam na to uwagę po to, aby wówczas, gdy państwo posłowie nawiązują do kontroli prowadzonych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, mieli państwo świadomość, że nie wolno nam oceniać samorządu pod tym względem. Możemy jedynie przedstawić stosowne materiały i pozostawić je do indywidualnej oceny osoby korzystającej z nich. Pragnę podkreślić, że problemy w jednoznacznym rozumieniu ustawowych kryteriów kontroli mają określone konsekwencje i to zarówno wewnątrz NIK, gdy prowadzona jest ocena kontrolowanej działalności, jak też w sytuacjach, gdy pojawiają się rozbieżności interpretacyjne pomiędzy Najwyższą Izbą Kontroli a kontrolowanym podmiotem. Należy także zaznaczyć, iż nasze kryteria prezentują się bardzo korzystnie na tle kryteriów kontroli stosowanych przez najwyższe organy kontroli innych państw europejskich. Ostatnio wśród najwyższych organów kontroli państw Unii Europejskiej bardzo modne jest prowadzenie tak zwanych kontroli value for money, co należy przetłumaczyć jako wartość za pieniądze. Kontrole te przedstawiane są jako osiągnięcie owych organów kontrolnych. Czasami są też one określane angielskim terminem performance audit, co w języku polskim oznaczałoby kontrole wykonania zadań, dlatego że większość organów kontrolnych państw Unii Europejskiej koncentrowała się na pracy z zakresu czystego audytu finansowego. Oznacza to czystą kontrolę finansową, czyli w zasadzie potwierdzenie poprawności rachunków i sposobów rozliczeń. Natomiast nasze doświadczenia są inne, gdyż dotyczyły głównie kontroli wykonania zadań, czyli kontroli pod względem kryterium celowości, gospodarności i rzetelności. W tej chwili są doceniane nasze osiągnięcia i wiele najwyższych organów kontroli stara się o to, aby we współpracy z nami wymienić się wiedzą. Oznacza to, że my od nich czerpiemy wiedzę dotyczącą kontroli finansowych, oni zaś od nas uczą się kontroli wykonania zadań. Myślę, że to jest i będzie korzystne dla wielu instytucji, w tym również dla Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, który początkowo zajmował się wyłącznie sprawdzaniem poprawności rachunków Unii Europejskich, ale ostatnio przeprowadza również coraz więcej kontroli dotyczących celowości niektórych poczynań Komisji Europejskiej, a zwłaszcza celowości wydatkowania środków, co już było powodem nawet skandali w UE. Przypomnę, że ostatnia Komisja Europejska podała się do dymisji - czy też została odwołana, bo to różnie jest interpretowane - właśnie w konsekwencji kontroli przeprowadzonych przez ETO i stwierdzenia przezeń, że pieniądze wydawane były co prawda zgodnie z obowiązującymi przepisami, ale zupełnie niecelowo i zupełnie niegospodarnie. Ostatnio słyszy się także o problemach Komisji Europejskiej, której ETO zarzucił niecelowe i niegospodarne wydawanie pieniędzy. Na zakończenie pragnę podkreślić, że w celu bardziej precyzyjnego określenia kontrolowanej działalności oraz lepszego formułowania wniosków pokontrolnych NIK, obok kontroli prawidłowości, pracuje nad metodologią badań kontrolnych w zakresie kontroli wykonania zadań.</u>
<u xml:id="u-2.3" who="#PrezesNajwyzszejIzbyKontroliMiroslawSekula">Nowe metody badawcze, zamieszczone w "Podręczniku kontrolera", są tematem szkoleń wewnętrznych dla kontrolerów NIK. Kwestia kryteriów kontroli, jak już wspomniałem wcześniej, była również przedmiotem seminaryjnego posiedzenia Kolegium Izby z udziałem przedstawicieli świata nauki. Referaty wygłoszone na tym posiedzeniu zamieszczone zostały w "Kontroli Państwowej", w ubiegłorocznym numerze specjalnym. Podczas seminarium sformułowano także generalne stwierdzenie etyka, ks. prof. Nagórnego. Powiedział on, że zasadnicze zadanie Najwyższej Izby Kontroli, zawarte już w samej nazwie tego organu, dotyczy kontroli, która otrzymuje rangę kontroli państwowej. Z art. 203 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika wyraźnie, że kontrola powinna być odniesiona instytucjonalnie do instytucji, jaką jest państwo i że chodzi o coś więcej aniżeli dobro państwa, bo może to być czasami podejmowane okazjonalnie, a nawet czasami zbyt łatwo utożsamiane z dobrem jakiejś określonej ekipy rządzącej. Natomiast nade wszystko chodzi o to, że samo państwo jest wspólnym dobrem narodu, czyli całej społeczności, która w nim żyje. A więc odwoływanie się do kategorii dobra wspólnego należy uznać za punkt wyjścia i fundament refleksji na temat kryteriów kontroli podejmowanych przez NIK. Jest to nowe i cenne podejście, nieco zaskakujące dla kontrolerów, a zaskoczenie wynika z faktu, iż podejście to pozwala na inne patrzenie na cele przeprowadzonych kontroli. Oznacza to, że kontrola nie polega na tropieniu i wynajdowaniu nieprawidłowości, ale na próbie znalezienia prawidłowego obrazu funkcjonowania jakiejś dziedziny w naszym państwie i na zdiagnozowaniu tego stanu, jak również na pokazaniu obszarów wymagających naprawy. Jest to materiał stosunkowo nowy dla Najwyższej Izby Kontroli, gdyż ów numer specjalny, gdzie zamieszczono wspomniane materiały, wydany został w grudniu 2002 roku. Pragnę zwrócić uwagę, że NIK jest instytucją bardzo stabilną, co oznacza, że interpretacje dotyczące kryteriów i metod prowadzenia kontroli zmieniają się stosunkowo powoli. Materiał będący dorobkiem posiedzenia seminaryjnego Kolegium ciągle "żyje" w Izbie i bywa powodem żywych sporów. Dlatego też bardzo dziękuję, że Komisja do Spraw Kontroli Państwowej podjęła ten temat, gdyż dyskusja przeprowadzona na forum Komisji również będzie miała wpływ na to, jak kryteria kontroli będą interpretowane przez naszych kontrolerów. W trakcie wspominanej dyskusji stwierdzono m.in., że w zasadzie należałoby starać się o doprecyzowanie wymienionych kryteriów, ale jednocześnie bardzo ostro skrytykowano takie podejście, utrzymując, że próba zapisania kryteriów na przykład w ustawie lub choćby próba ich dokładnego określenia w rozporządzeniu prezesa NIK mogłyby w znaczący sposób ograniczyć możliwości kontrolerów i że znacznie lepszym rozwiązaniem jest pozostawienie kryteriów sformułowanych tak jak w Konstytucji i w ustawie oraz prowadzenie dyskusji i szkoleń na temat interpretacji kryteriów. Już tylko informacyjnie dodam, że osobą, która uważała, iż kryteria jednak należy doprecyzować, była dr Krystyna Pawłowicz, jej oponentką zaś sędzia Niezgódka-Medek, będąca jednym z referentów, oraz prawie wszyscy pozostali uczestnicy dyskusji.</u>
<u xml:id="u-2.4" who="#PrezesNajwyzszejIzbyKontroliMiroslawSekula">Również ja uważam, że próby doprecyzowania kryteriów, przy przyjęciu za punkt wyjścia wypowiedzi prof. Miodka, jak również tego, co powiedział prof. Szewczyk, zawiodłyby nas w ślepą uliczkę i spowodowałyby nałożenie na kontrolerów zbyt dużych ograniczeń. Raz jeszcze proszę członków Komisji o przemyślenie sprawy kryteriów, gdyż bardzo chętnie w naszej wewnętrznej dyskusji skorzystamy z wiedzy i poglądów państwa posłów.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">Czy są chętni do zabrania głosu? Wobec braku zgłoszeń pozwolę sobie przedstawić kilka refleksji. W czasie poprzednich posiedzeniach kilkakrotnie mówiłem, iż w praktyce kontrolerskiej zdarza się często, że postawienie tezy, iż coś, co zostało zrobione legalnie, w konsekwencji okazuje się niegospodarne. Mam w tym względzie osobiste doświadczenia, gdyż jako prezydent miasta rozpocząłem wielką inwestycję na bagnistym terenie podczas gdy jeszcze nie uprawomocniło się pozwolenie na budowę. Gdybym czekał na owo uprawomocnienie, inwestycja ruszyłaby w październiku, co mogłoby spowodować, że koparki utopiłyby się w grząskim gruncie. A w takiej sytuacji postawiono by mi zarzut niegospodarności. Do tego nie doszło, postawiono mi natomiast zarzut, że rozpoczęcie inwestycji w opisanych okolicznościach było nielegalne. Jako osoby publiczne musimy brać pod uwagę fakt, że pojawienie się np. w środkach masowego przekazu informacji, iż prezydent, prezes czy też dyrektor zrobił coś nielegalnie, w potocznym rozumieniu tego słowa oznacza, że osoby te powinny zostać pozbawione wolności z racji złamania prawa. Dlatego też proszę o wyjaśnienie, co osoby pełniące funkcje publiczne powinny robić w sytuacji, w której każde z rozwiązań jest złe i w konsekwencji obraca się przeciwko nim. Interesuje mnie też, jakie kryteria obowiązują w Europejskim Trybunale Obrachunkowym i czy potrzebne będą ewentualnie zmiany w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli. Co prawda, w art. 203 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostały już wpisane te cztery kryteria, ale nie wiem, czy będzie to miało jakieś konsekwencje po wejściu Polski do Unii Europejskiej.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Bardzo często kontrolerzy mają do czynienia z konfliktem zarysowującym się między poszczególnymi kryteriami. Najczęstszym konfliktem jest konflikt legalności i celowości, nasilający się ostatnio, a wiąże się to z tym, co już powiedziałem o kryterium legalności. Jest bowiem pewien kłopot ze stosowaniem tego kryterium, a to z uwagi na dużą zmienność, a czasami i sprzeczność przepisów prawa. Jeżeli trudno określić legalność, to bardzo często dochodzi do takich sytuacji, że osoba pełniąca jakąś funkcję publiczną, która postępuje celowo i gospodarnie, jest nieuchronnie skazana na naruszenie niektórych przepisów, co z kolei oznacza, że może być skazana na popełnienie czynu nielegalnego. W takiej sytuacji kontrolerzy NIK mogą wykazać jako główny zarzut postępowanie nielegalne. Jeżeli kontrolerzy stosują praktykę, w myśl której głównym celem kontroli jest znalezienie nieprawidłowości, to postępują w ten właśnie sposób. Jeśli jednak przyjmują szerszą i bardziej odpowiedzialną definicję swoich obowiązków i celów kontroli - gdy pamiętają, iż kontroler NIK jest kontrolerem państwowym i musi prowadzić weryfikację przede wszystkim dla dobra państwa - to stwierdzenie nielegalności zawsze opatrują obszernym komentarzem. Jedno jest pewne: wspomniany konflikt występuje. Kiedy jako pracownik samorządowy byłem kontrolowany, również zdarzało mi się znaleźć w okolicznościach, w których następowało zderzenie kryterium gospodarności z kryterium legalności. W chwili obecnej nie mamy jeszcze wypracowanego docelowego modelu postępowania w takich właśnie sytuacjach. Pozostawiamy to raczej uznaniu zespołu kontrolującego. Rzeczywiście, zdarza się, że nasze kontrole są nadużywane przez przeciwników osób pełniących funkcje publiczne i bywają powodem bardzo ostrych ataków na te właśnie osoby, choć zdaniem kontrolerów wywiązują się one ze swoich obowiązków rzetelnie, a postępowanie ich jest celowe. Jak postępować w takiej sytuacji to dylemat większości kontrolerów. Próbowali się na ten temat wypowiadać także nasi goście, którzy przygotowali referaty na seminaryjne posiedzenie Kolegium NIK. Mam nadzieję, że towarzyszący mi dyr. Bogusław Mozga powie o tym nieco więcej.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#DyrektorDepartamentuStrategiiKontrolnejNIKBoguslawMozga">Ocenianie zgodnie z kryterium celowości i legalności jest sprawą bardzo ważną. Nierzadko zdarza się, że jakaś działalność z punktu widzenia celowości oceniona zostaje pozytywnie, a jednocześnie okazuje się, że była nielegalna. Bardzo dobra jest więc sugestia jednego z referentów seminaryjnego posiedzenia Kolegium - że skoro celowa i gospodarna działalność narusza prawo, to ustalenie takie powinno prowadzić do negatywnej oceny obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Z tego wniosek, że nie powinno się szukać usprawiedliwień dla podjętej działalności, ale powinno się szukać prawdy tam, gdzie ona rzeczywiście się znajduje, czyli po stronie prawa, które zawiera nie w pełni prawidłową regulację, stwarzającą sytuacje, o których mówił zarówno poseł Zdzisław Kałamaga, jak i prezes Mirosław Sekuła. Myślę, że należy unikać sytuacji, w której będzie się oceniało jakąś część działalności według kryterium gospodarności, rzetelności czy celowości, aby następnie ocenić ją w pod względem legalności. Legalność powinna być oceniana tylko wówczas, gdy można wprost wskazać przepis, który został naruszony, nie powinno się natomiast w ramach kryterium gospodarności, rzetelności czy celowości szukać takiej interpretacji, która pozwoli przejść do kryterium legalności. W "Podręczniku kontrolera" bardzo wyraźnie zostały wskazane fragmenty odnoszące się do poszczególnych kryteriów. Łatwo ocenić legalność, gdyż wystarczy przywołać przepis, który został naruszony, z punktu widzenia zaś kontrolera znacznie trudniejsze jest dokonywanie takich ocen według kryterium gospodarności. Żeby wskazać, iż jakaś działalność jest niegospodarna, trzeba dokładnie podać założenia, metody rachunku ekonomicznego oraz metody szacunku stanowiące podstawę do takiej oceny. Podobnie przy badaniu celowości i rzetelności trzeba bardzo wyraźnie wskazać, dlaczego kontrolujący czy też NIK uważa, że dana działalność była niecelowa bądź nierzetelna. Jeżeli mówimy, że działanie jakiegoś urzędnika było nierzetelne, to musimy wskazać, jaki dokument został niestarannie sporządzony bądź też nie został przygotowany w odpowiednim terminie. Jeśli chodzi o terminy, kryje się tu pewna trudność dla kontrolującego. Jeżeli bowiem jakiś dokument nie został przygotowany w terminie określonym prawem, oznacza to, że jest wykonany niezgodnie z prawem. W takiej sytuacji trzeba bardzo starannie rozważyć, czy niedotrzymanie terminu można oceniać z punktu widzenia działania niezgodnego z prawem, czy też punktu widzenia rzetelności postępowania urzędnika. Trzeba też przeanalizować, czy działanie to było świadome, czy też wynikało ze zwykłej pomyłki, co jest bardzo istotne. Zupełnie inną sprawą jest błąd popełniony zamierzenie, a zupełnie inną błąd natury rachunkowej.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">Chyba zbyt często się zdarza, że NIK ocenia dane działanie jako niegospodarne i w konsekwencji kieruje sprawę do prokuratury, prokurator zaś nie widzi w tym działaniu znamion niegospodarności. Proszę więc powiedzieć, jakimi jeszcze kryteriami przy takiej ocenie posłuje się prokurator, skoro dzieje się tak, jak się dzieje. Mam bowiem przeświadczenie, że w tym zakresie pozostaje coś jeszcze do zrobienia.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Podam przykład kontroli, w toku których kontrolerzy bardzo często mieli do czynienia z konfliktem między kryterium legalności i kryterium celowości. Otóż konflikty te pojawiły się przy kontrolach usuwania skutków powodzi i w ogóle w związku z działaniami podejmowanymi w związku z powodzią. Regulacje prawne nie przewidziały bowiem takich ekstremalnych sytuacji, jakie występowały w czasie powodzi i w okresie usuwania jej skutków. Nasi kontrolerzy wskazywali zaś, że jakieś działanie było celowe, ale niezgodne z konkretnym przepisem. Kontrola, o której mowa, była przykrą nauczką dla kontrolerów, ale powinna być nauczką również dla tych, którzy w szczegółowych przepisach prawnych bardzo często zapominają o potrzebie pozostawienia niezbędnego marginesu swobody osobom wykonujących jakieś funkcje wówczas, gdy osoby te mają do czynienia z przypadkami nadzwyczajnymi. Jeśli chodzi o sprawę zawiadomień kierowanych przez NIK do prokuratury, a szczególnie tych, które dotyczą przestępstwa niegospodarności, to - jak już wspomniałem - jest to obszar niejednoznaczności. Chodzi o to, że wśród różnego typu zawiadomień do prokuratury właśnie te zawiadomienia są najczęściej umarzane albo na poziomie postępowania prokuratorskiego, albo też na poziomie postępowania sądowego. Wynika to z odmiennego podejścia kontrolerów NIK i prokuratury. Prokuratorzy bowiem bardzo często uważają, że niegospodarność jest wliczona w ryzyko postępowania, czyli zakładają, że osoba pełniąca jakąś funkcję ma prawo do popełnienia określonych błędów prowadzących do niegospodarności. Takie też uzasadnienia towarzyszą bardzo często umarzaniu naszych zawiadomień. A to z kolei świadczy to o tym, że powinna się odbyć pogłębiona dyskusja nad oceną stosowaną przez kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli i przez prokuratorów. Cała ta sytuacja jest dość niejednoznaczna, gdyż bardzo często spotykamy się z zarzutem, że NIK kieruje do prokuratury zbyt mało zawiadomień, a zarazem spotykamy się z opinią, że prokuratura w zbyt dużym stopniu umarza postępowania z wniosku o niegospodarność. Jestem przekonany, że bez zewnętrznej pomocy interpretacyjnej ani Najwyższa Izba Kontroli, ani prokuratura nie będą w stanie wypracować modelu, który można by uznać za złoty środek. W takiej zaś sytuacji warto poddać głębszej analizie choćby tylko niektóre przypadki. Dopiero bowiem analiza przeprowadzona przez instytucje oceniające postępowanie i prokuratury i NIK, czyli przez odpowiednie Komisje sejmowe, może być wskazówką do zmniejszenia napięć pomiędzy Najwyższą Izbą Kontroli i prokuraturą oraz napięć pomiędzy tymi dwiema instytucjami i Komisjami sejmowymi. Sprawami tymi zajmuje się Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka, Komisja do Spraw Kontroli Państwowej, a także odpowiednie Komisje branżowe. Nie mam recepty na to, jak należałoby podejść do tego problemu i jaka powinna być konkluzja. Dyskusja jest moim zdaniem zbyt mało pogłębiona, aby można było dojść do jednoznacznych wniosków. Pozostała jeszcze odpowiedź na pytanie dotyczące Europejskiego Trybunału Obrachunkowego i procedur stosowanych przezeń. Informuję zatem, że regulacje odnoszące się do najwyższych organów kontroli, które zostały przejęte z Unii Europejskiej, w żaden sposób nie naruszają regulacji przyjętych w poszczególnych krajach.</u>
<u xml:id="u-7.1" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Europejski Trybunał Obrachunkowy jest typowym trybunałem obrachunkowym, czyli ciałem wyrosłym z kontroli finansowej. W obecnych krajach członkowskich UE oraz w krajach przystępujących do niej istnieją generalnie trzy modele najwyższych organów kontroli. Jeden to tzw. trybunał sądowniczy. Trybunały tego typu funkcjonują we Francji, Hiszpanii, Portugalii, Włoszech, Rumunii i Grecji. Drugim modelem są izby obrachunkowe, a działają w Niemczech, Austrii i Luksemburgu; w takiej formule działa też ETO. Model trzeci stanowią organy kontrolne takie jak Najwyższa Izba Kontroli, najwyższe organy kontroli Anglii, Czech, Słowacji i Litwy czy Rosji. Tych typowo kontrolerskich organów jest w Europie najwięcej. Żaden z tych modeli nie będzie mieć potrzeby dostosowywania swoich rozwiązań do rozwiązań stosowanych przez UE, a to dlatego, że w Unii są jedynie zalecenia dostosowania międzynarodowych standardów kontroli, określonych przez Deklarację z Limy jako międzynarodowe standardy INTOSAI. Bazując na tych standardach oraz na wytycznych unijnych, opracowaliśmy własne standardy, co spotyka się z bardzo dużym zainteresowaniem innych organów kontroli, szczególnie tych, które są podobne w konstrukcji do NIK. Jak wspomniałem, Europejski Trybunał Obrachunkowy wyrósł z typowej kontroli finansowej i zmienia się w coraz większym stopniu w instytucję kontrolną. Jest to zgodne z oczekiwaniami, a czasem i żądaniami, Parlamentu Europejskiego. Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego, która najbliżej współpracuje z ETO, domaga się w raportach pogłębionej analizy sytuacji i pogłębionej oceny. Czyli żąda nie tylko sprawdzenia rachunków i ich poprawności, ale również informacji na temat celowości wydatkowania pieniędzy oraz rzetelności funkcjonowania danej instytucji. To właśnie kontrole określane w języku angielskim jako performance audit czy volue for money, co w przekładzie na język polski oznacza wartość, jaką uzyskuje się za określone pieniądze oraz należyte wykonanie zadań przy wydatkowaniu określonych pieniędzy. Projekt konstytucji UE właściwie dopiero nakreśli ewentualne inne ramy funkcjonowania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Na marginesie niejako, pragnę podzielić się z państwem informacją, że wczoraj odbyło się posiedzenie Komitetu Kontaktowego przy ETO; jest to spotkanie wszystkich prezesów najwyższych organów kontroli państwowej. W spotkaniu tym wzięło udział 25 prezesów najwyższych organów kontroli oraz zaproszonych jako obserwatorzy prezesów z państw kandydujących do Unii, czyli Rumunii, Bułgarii i Turcji. Prezesi podjęli rezolucję wskazującą, że proponowane w projekcie konstytucji UE regulacje nie spełniają wszystkich standardów międzynarodowych dla najwyższych organów kontroli. Rezolucja dzisiaj przesłana została do Sylvio Berlusconiego tak, aby mogła dotrzeć jeszcze przed rozpoczęciem Konferencji Międzyrządowej. Nie wiem, czy rzecz będzie miała dalszy bieg, ale wspominam o tym, by zwrócić uwagę na fakt, że 25 prezesów najwyższych organów kontroli obecnych członków Unii Europejskiej i państw przystępujących do niej również dostrzega, iż Europejski Trybunał Obrachunkowy nie ma najlepszych regulacji i istnieje prawdopodobieństwo, że regulacje te mogą nie być należycie uwzględnione w projekcie konstytucji. Przesłałem na ten temat informację do ministra spraw zagranicznych oraz do szefa Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej.</u>
<u xml:id="u-7.2" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Na odzew jednakże trzeba będzie jeszcze poczekać. Tak więc regulacje dotyczące UE nie mają bezpośredniego przełożenia na regulacje dotyczące narodowych organów kontroli. Z drugiej zaś strony pragnąłem zasygnalizować, iż mamy do czynienia ze swojego rodzaju sprzężeniem zwrotnym, polegającym na tym, że również najwyższe organy kontroli poprzez uchwały i rezolucje Komitetu Kontaktowego wpływają na ETO.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">Czy mają państwo kolejne opinie, pytania lub wnioski?</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#PoselTadeuszGajda">Proszę o informację, czy rezolucja, o której mówił pan prezes, uchwalona została jednogłośnie, czy też opinie były zróżnicowane.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Pracowaliśmy tak długo, aż rezolucję przyjęto jednogłośnie. Pierwszą propozycję uchwały zgłosiła nasza delegacja, następnie została ona znacząco zmieniona, głównie na wniosek francuskiego trybunału obrachunkowego. Nie mam w tej chwili tłumaczenia tekstu, który zredagowany został w języku angielskim, ale na życzenie państwa posłów mogę przedstawić ten dokument zarówno w brzmieniu oryginalnym, jak i w tłumaczeniu. Istotne jest, że wszyscy prezesi NOK państw Unii Europejskiej i państw przystępujących do niej zgodzili się z tym, że propozycje nowych regulacji prawnych zawartych w projekcie konstytucji europejskiej nienależycie spełniają standardy międzynarodowe dotyczące najwyższych organów kontroli i wobec tego zgłosili wniosek o zmianę tych przepisów.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#DyrektordepartamentuNIKBoguslawMozga">Pragnę uzupełnić swoją wcześniejszą wypowiedź. Otóż aby móc zdecydować, wedle jakiego kryterium mamy oceniać dane zdarzenie w sposób jednoznaczny, zawsze należy sprawdzić, czy przepisy prawa regulują ocenianą kwestię. Jeśli tak, to wówczas kryterium legalności jest kryterium najważniejszym i oceniamy dane zdarzenie z punktu widzenia właśnie legalności. Natomiast jeżeli nie ma regulacji, które mogą być zastosowane w danej sytuacji, to wybierane jest kryterium gospodarności, celowości i rzetelności, przy czym trzeba pamiętać, że wymienione kryteria dają kontrolującemu pewną swobodę w podejmowaniu decyzji.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Czasami nawet w NIK mamy kłopoty interpretacyjne z zastosowaniem pewnych kryteriów. Pragnę zwrócić uwagę, że ani konstytucja, ani ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli nie podaje kryteriów jako nierównorzędnych, podawane są one bowiem jako równorzędne. Kontrolerzy wszakże dość często popełniają błąd, polegający na tym, iż uważają, że jedno z kryteriów - najczęściej jest to kryterium legalności - powinno być nadrzędne wobec innych. Jednak tak być nie może, gdyż nie ma powodu dla takiej interpretacji. Zarówno prawnicy NIK, jak i prezes Izby, a także osoby z zewnątrz, które brały udział w seminaryjnym posiedzeniu Kolegium zwracają uwagę, że zbyt częstym błędem kontrolerów NIK jest stosowanie kryterium legalności w taki sposób, jakby było ono nadrzędne w stosunku do kryterium gospodarności, celowości czy rzetelności. Mam nadzieję że w ciągu najbliższych lat uda się nam ten błąd wyeliminować.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">O kryteriach stosowanych przez NIK można dyskutować jeszcze długo, myślę jednak, parafrazując niejako zapisy konstytucji i prawa, że można wszelkie rozważania na temat będący przedmiotem tego posiedzenia podsumować stwierdzeniem, że najważniejsze jest jednoznaczne dokonanie oceny, czy cel, jaki miała osiągnąć kontrolowana instytucja, został przez nią osiągnięty, czy też nie. Teoretycznie biorąc, sposób dojścia do tego celu jest niejako wtórny. Oczywiście, musi być zgodny z prawem, legalny, rzetelny gospodarny i celowy. W praktyce zawsze można postawić zarzut, że coś nie zostało zrobione rzetelniej, niż mogłoby być zrobione w trakcie prowadzenia na przykład jakiejś inwestycji. Dlatego też trudno byłoby dzisiaj wymyślać nowe kryteria. Niewątpliwie jednak istotna jest kwestia stosowania obecnych kryteriów, które - jak powiedzieli przedstawiciele NIK - są kryteriami równoważnymi. Jeśli członkowie Komisji wyrażą zgodę, to myślę, że warto byłoby się zastanowić, czy w "Podręczniku kontrolera" nie dać kontrolerom uprawnień do odbywania wstępnych spotkań z kierownikami kontrolowanych jednostek już na etapie opracowywania zaleceń pokontrolnych. Na spotkaniach tych byłyby omawiane najważniejsze ustalenia kontroli. Może być bowiem tak, że kontrolerzy zakwalifikują jakieś działanie jako niegospodarne, podczas gdy w rzeczywistości, w warunkach, w jakich zostało podjęte, nie można go za takie uznać. Przykład działań podejmowanych w związku z powodzią jest najlepszym przykładem na to, że działania z formalnego punktu widzenia niegospodarne w określonej sytuacji były działaniami celowymi i jedynymi, jakie można było podjąć. W czasie takich zdarzeń jak np. powódź żaden z prezydentów, wójtów czy burmistrzów nie zastanawia się, czy ludzkie mienie ratuje się legalnie czy też nie. Sądzę, że konflikty, które występują na tle interpretacji pewnych zjawisk, mogłyby zostać przedyskutowane już na etapie opracowywania zaleceń pokontrolnych. Przy literalnym czytaniu przepisów prawa coś można uznać za niegospodarne, jednak po dyskusji i pisemnych wyjaśnieniach, które będą stanowiły niezbędną dokumentację, kontrolerzy w niektórych sytuacjach mogliby odstąpić od postawienia zarzutu o niegospodarność. Oczywiście, decyzje podejmowane po tych spotkaniach powinny być kontrolowane przez zespół czy też przez kierownictwo delegatury. Ludzie, którzy w życiu za coś odpowiadają nie tylko przed Bogiem i historią, co naturalnie jest ważne, ale także przed prokuratorem, mają nieco inne spojrzenie niż spojrzenie świetnie przygotowanych do swego działania kontrolerów kontrolujących jednak np. hutę, którą widzą po raz pierwszy w życiu. Mówię o tym, gdyż z takimi sytuacjami zetknąłem się w swojej praktyce zawodowej. Z teoretycznego punktu widzenia kontroler bez wątpienia ma rację, jednak gdy uwzględni się cały kontekst, sprawa wygląda nieco inaczej i mogą się rodzić wątpliwości co do tego, czy tak ostre zarzuty jak niegospodarność powinny się znaleźć w protokołach kontroli. Myślę, że można by zastanowić się nad tą kwestią.</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#PoselTadeuszGajda">Wiem, że od niedawna w Najwyższej Izbie Kontroli efektem przeprowadzonych kontroli są protokoły pokontrolne, w których wyszczególnia się nie tylko, mówiąc nieco umownie, wady, ale i zalety, podczas, gdy jeszcze niedawno w dokumentach tych widniały tylko wady. Tak przygotowana dokumentacja daje możliwość szerszego spojrzenia na całość problemu. Każdy, kto sięgnie do takiego protokołu, ma jaśniejszy i czytelniejszy obraz przeprowadzonych działań kontrolnych. Wiem, że wszystkiego nie da się zapisać i bardzo dobrze, że NIK broni się przed tym, aby każdy kontroler otrzymał gotowy szablon. W działaniach kontrolnych trzeba polegać na umiejętnościach osób prowadzących te działania, na ich osobistej kulturze, ale przede wszystkim na ich fachowości. Po prostu ludziom tym trzeba dać wiarę, gdyż inaczej funkcjonowanie całej instytucji nie miałoby sensu. Modele działań kontrolerskich wypracowywane są przez lata praktyki, gdyż inaczej być nie może. Mnie jednak interesuje, czy w poszczególnych delegaturach pod wpływem ich kierownictwa nie powstają nowe modele czy też nieco inne kryteria. Inaczej mówiąc: czy delegatury nie są w jakimś sensie "państwem w państwie"? Istotne jest też, czy centrala NIK jest w stanie to wszystko "spiąć". Przy pozostawieniu pewnego marginesu swobody w moim przekonaniu pewne interpretacje mogą nieco odbiegać od tych, które "są przypisane" do centrali.</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Odpowiem nieco żartobliwie: szlachcic na zagrodzie równy wojewodzie. Dyrektor delegatury równy jest w województwie prezesowi NIK. Jeśli zaś chodzi o pytanie pana posła, to potwierdzam jego przypuszczenie, istotnie bowiem spotykamy się ze wspomnianym problemem. Znów pozwolę sobie na nieco lżejszy ton. Otóż zauważyłem, że w czasie oficjalnych spotkań w często odwiedzanych przeze mnie delegaturach znacznie większą atencją miejscowe elity darzą dyrektorów delegatur niż prezesa NIK. Wynika to zapewne z faktu, że większość tych dyrektorów przeżywa już czwartego czy nawet piątego prezesa. Przedmówca nawiązał do nieco głębszego tematu, który już kiedyś poruszaliśmy podczas posiedzeniu Komisji do Spraw Kontroli Państwowej, kiedy to zastanawialiśmy się, czy nie należałoby w przyszłości wprowadzić kadencyjności funkcji dyrektorów delegatur. Rzeczywiście bowiem, co otwarcie potwierdzam, mamy do czynienia z problemem funkcjonowania "różnych szkół" w Najwyższej Izby Kontroli. Jeśli ktoś pełni funkcję dyrektora przez kilkanaście lat, to jego wpływ na interpretację kryteriów siłą rzeczy jest znaczący. Również osoby odbywające aplikację kontrolerską stwierdzają niejednokrotnie, że w NIK funkcjonują "różne szkoły". Zjawisko to staramy się minimalizować. Osobiście szczególną uwagę zwracam na to, żeby standaryzować podejście kontrolerów w postępowaniu kontrolerskim. Kwestia ta została omówiona w "Podręczniku kontrolera". Jest to nowa publikacja, zatwierdzona przeze mnie w czerwcu ubiegłego roku do stosowania na rok, a po upływie tego terminu już do stosowania stałego. Jednak tak naprawdę podręcznik ten ciągle jeszcze powstaje, a jego wpływ na zmianę podejścia kontrolerskiego będzie widoczny dopiero po upływie kilku lat, czyli wtedy, kiedy nie tylko starzy kontrolerzy zechcą go dobrze przestudiować i będą "odpytani" z jego znajomości, ale również kiedy nowo wyszkoleni w ramach aplikacji kontrolerzy, będą w stanie w większym stopniu narzucać nieco inne spojrzenie na przeprowadzone kontrole. Bardzo się cieszę, że poseł Tadeusz Gajda zauważył różnicę w sposobie sporządzania protokołów kontroli czy też wystąpień pokontrolnych. Rzeczywiście, bardzo dużą wagę przywiązujemy do tego, aby w mniejszym stopniu dokonywać wyłapywania nieprawidłowości, a w większym ukazywać obraz funkcjonowania instytucji. Dzięki temu ktoś, kto korzysta z naszych materiałów, może mieć nie tylko rejestr nieprawidłowości, ale także informację o tym, jak działa konkretna instytucja, czy też jak funkcjonuje jakiś obszar państwa.</u>
</div>
<div xml:id="div-16">
<u xml:id="u-16.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">Czy mają państwo jeszcze pytania bądź uwagi? Nie. Wobec tego również nieco żartobliwie powiem, że były w NIK czasy, które na pewno już nie wrócą, kiedy to kontroler, zależnie od tego, ile razy w swoim protokole pokontrolnym użył słów "legalność" czy "niegospodarność", otrzymywał wyższe wynagrodzenie. Myślę, że większy stopień zaufania do kontrolerów, przy nadzorze kierownictwa delegatur, umożliwiłby naprawdę gospodarską ocenę. Ocena taka pozwoliłaby na jednoznaczne stwierdzenie, czy kierownik kontrolowanej jednostki, działający w bardzo skomplikowanym mechanizmie finansowania, przy trudnym dostępie do środków finansowych, przy ograniczonych możliwościach wykonawczych, przy nieraz wątpliwej rzetelności wykonawców i podwykonawców, mógł od początku do końca rzetelnie wykonać przedmiot zamówienia. Bywa bowiem tak, że NIK stawia zarzut niegospodarności Bogu ducha winnemu człowiekowi, który tak naprawdę zajmował się tylko działalnością organizatorską. A niegospodarność stwierdzona przez NIK nabiera lokalnego rozgłosu i tym samym przyczynia się do obniżenia prestiżu osoby publicznej, która musi udowadniać, że nie jest wielbłądem. Wyczerpaliśmy dzisiejszy porządek. Dziękuję naszym gościom, dziękuję państwu posłom. Zamykam posiedzenie Komisji.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>