text_structure.xml 66.5 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version='1.0' encoding='UTF-8'?>
<teiCorpus xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude" xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0">
  <xi:include href="PPC_header.xml"/>
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml"/>
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Otwieram posiedzenie i witam serdecznie prezesa Najwyższej Izby Kontroli, pana Mirosława Sekułę wraz z towarzyszącymi osobami oraz dyrektor Elżbietę Suchocką z Ministerstwa Finansów, jak również członków Komisji. Porządek dzisiejszy przewiduje dwa punktu, z których pierwszy to kontrola wykonania budżetu państwa prowadzona przez NIK - stan obecny i kierunki zmian, a drugi to sprawy różne. Przepraszam państwa za zamieszanie z terminami naszych spotkań, za odwołanie posiedzenia wczorajszego, co wyniknęło z kłopotów z rozesłaniem zawiadomień; wolne dni spowodowały niejakie perturbacje w tym zakresie, tak że w efekcie minister spraw wewnętrznych i administracji, który miał być naszym gościem, stwierdził, iż nie otrzymał w porę zaproszenia, w związku z czym nie zdołał się do spotkania z nami przygotować. Dziś z kolei musieliśmy przełożyć godzinę posiedzenia, a to dlatego, że nie udało mi się wcześniejszym samolotem przylecieć z Brukseli. Czy do przedstawionego porządku posiedzenia mają państwo uwagi? Nie ma uwag, a zatem oddaję głos panu prezesowi z prośbą o przedstawienie sprawy, o której mowa w punkcie pierwszym posiedzenia.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#PrezesNajwyzszejIzbyKontroliMiroslawSekula">W nawiązaniu do wzmianki pana przewodniczącego na temat Brukseli chciałbym poinformować, że w ubiegłym tygodniu również tam byłem - na posiedzeniu Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego, gdzie wraz z przedstawicielami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz organizacji SIGMA przedstawiałem materiał rozpatrywany wcześniej przez członków Komisji do Spraw Kontroli Państwowej, dotyczący relacji między najwyższymi organami kontroli państw kandydujących a ich parlamentami. Materiał ten spotkał się z żywym zainteresowaniem zebranych, podkreślano, że wiele doświadczeń w nim przedstawionych może być użytecznych dla relacji między najwyższymi organami kontroli państw Unii Europejskiej i parlamentami tych państw. Jeśli zaś chodzi o temat niniejszego posiedzenia, pragnę wyrazić zadowolenie z możliwości ustosunkowania się do niego, gdyż kontrola wykonania budżetu państwa za rok 2002 ze strony NIK zbliża się powoli do końca. Tak jak rokrocznie, w odpowiednim terminie Izba przedłoży materiał z tej kontroli. Zaznaczyć należy, iż w roku bieżącym kontrola wykonywana jest inaczej, w sposób bardzo podobny do audytu finansowego, co znaczy, że kontrola wykonywania budżetu państwa zawiera w sobie część audytorską. Nie chciałbym, aby powstało wrażenie, że audyt finansowy ma w przyszłości zastąpić kontrolę wykonania budżetu państwa, byłoby to niewątpliwe zubożenie naszych kontroli oraz zubożenie doświadczeń, które ma zarówno nasz parlament, jak i nasza Izba, lecz w ramach wykonania budżetu państwa część audytorska ma pełną szansę zająć należne jej miejsce. Jeśli pan przewodniczący pozwoli, prosiłbym, aby zabrały teraz głos osoby wykonujące kontrolę, o której mowa, jak też ci przedstawiciele NIK, którzy zaprezentują państwu w skrócony sposób, jak kontrolę tę w roku bieżącym przeprowadzano.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Oddaję więc państwu głos.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#DyrektorDepartamentuBudzetuiFinansowNajwyzszejIzbyKontroliWaldemarDlugolecki">Zacznę od informacji, że materiały na dzisiejsze posiedzenie Najwyższa Izba Kontroli przekazała już w sierpniu roku ubiegłego. Nie aktualizowaliśmy ich obecnie, gdyż nie zaistniała taka potrzeba, a to z tego względu, że przedstawiliśmy w nich sposób, w jaki Izba zamierza przeprowadzić kontrolę wykonania budżetu państwa, a wyeksponowaliśmy w nich zwłaszcza zmiany proponowane do wprowadzenia już w kontroli za rok 2002. Jak wspomniał prezes Mirosław Sekuła, obecnie kontrola wykonania budżetu państwa, którą prowadzimy w 471 jednostkach, dobiega końca. Czynności kontrolne w zasadzie zostały zakończone podpisaniem protokołów, znajdujemy się zaś w fazie opracowywania wyników kontroli, co oznacza, że w większości wysłano już wystąpienia pokontrolne, tak że trwa w tej chwili opracowywanie informacji, które w połowie czerwca, łącznie z analizą wykonania budżetu, przekazane zostaną do Sejmu. Zapowiedzi zawarte w naszym sierpniowym materiale wdrożone zostały w praktyce. Program kontroli wykonania budżetu państwa, opracowany jesienią ubiegłego roku, uwzględnia międzynarodowe standardy kontroli INTOSAI oraz na tychże standardach oparte standardy kontroli NIK, które - jak państwo wiedzą z wcześniejszych informacji - również zostały przygotowane i wdrożone w praktyce. Przygotowaliśmy też "Podręcznik kontrolera NIK", którego część poświęcona jest właśnie problematyce kontroli wykonania budżetu państwa. Prezes zawarł w wymienionych dokumentach zalecenia dla kontrolerów, odnoszące się do sposobu kontroli wykonania budżetu z uwzględnieniem elementów badania audytorskiego. Podstawowym założeniem przyjętym przy organizowaniu kontroli wykonania budżetu było zasygnalizowane przez prezesa założenie, iż kontrola owa prowadzona jest zarówno w formie kontroli prawidłowości - czyli kontroli finansowej - jak i kontroli wykonania zadań. Połączenie tych dwóch typów kontroli wynika z wieloletniej praktyki NIK. Nie chcemy też - co czyni się w niektórych krajach zachodnich - ograniczać kontroli wykonania budżetu państwa wyłącznie do stwierdzania poprawności rachunkowej wykonania budżetu bądź też braku takiej poprawności. Dążymy do tego, by i w analizie wykonania budżetu, i w poszczególnych informacjach oprócz odniesienia się do poprawności wydatkowania środków finansowych ukazać również, co osiągnięto za te wydane pieniądze. Jeśli chodzi o część finansową kontroli wykonania budżetu, tzn. kontrolę prawidłowości, ma ona na celu przede wszystkim poświadczenia finansowego rozliczenia kontrolowanych jednostek, łącznie ze zbadaniem i oceną ksiąg rachunkowych, jak również wyrażeniem opinii na temat sprawozdań budżetowych. Wszystkie te elementy powinny być zawarte w informacjach o wykonaniu budżetu państwa, które skierowane zostaną do właściwych Komisji sejmowych. W materiałach przedstawionych Sejmowi przez Najwyższą Izbę Kontroli będzie się też znajdować poświadczenie finansowego rozliczenia wykonania budżetu państwa w poszczególnych częściach oraz budżetu państwa jako całości. Pomimo krótkiego terminu nastąpi zatem również odniesienie się do rządowego sprawozdania z wykonania budżetu państwa, szczególnie zaś do poprawności liczb w sprawozdaniu tym zawartych. Myślę, że zasadne będzie podkreślenie, iż NIK ma niezwykle mało czasu na opracowanie materiałów, o których mowa, jak i na opracowanie swojego stanowiska, ponieważ zgodnie z konstytucją rząd przedkłada sprawozdanie z wykonania budżetu do końca maja.</u>
          <u xml:id="u-4.1" who="#DyrektorDepartamentuBudzetuiFinansowNajwyzszejIzbyKontroliWaldemarDlugolecki">Zwyczajowym zaś terminem przedłożenia analizy wykonania budżetu przez Izbę jest połowa czerwca, w tym roku będzie to 16 dzień tego miesiąca. Wspomniane dwa dokumenty opracowywane są jednocześnie, a że korzystaliśmy już wcześniej ze sprawozdań rządowych, niewątpliwie utrudnia to przeprowadzenie kontroli. Zakładamy, iż kontrola wykonania zadań finansowanych z budżetu państwa pozwoli nam na ocenę kontrolowanych jednostek z punktu widzenia oszczędności, wydajności i skuteczności, czyli że stosujemy wymienione w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli kryteria, przede wszystkim zaś kryterium celowości i gospodarności. Przy takim właśnie podejściu - to znaczy podejściu zakładającym połączenie wspomnianych dwóch typów kontroli, jak również rozszerzenie w znaczącym w stosunku do lat poprzednich stopniu tej części badania poprawności finansowego rozliczenia i jednostek, i budżetu państwa jako całości - konieczne było szersze niż dotychczas zastosowanie statystycznych metod doboru próby i narzędzi informatycznych. Statystyczne metody doboru reprezentatywnej próby, które umożliwią nam, jak sądzę, ekstrapolację wyników badania na cały zbiór dokumentów objętych kontrolą, zastosowaliśmy w każdej z kontrolowanych jednostek przy badaniu poprawności sporządzania i ewidencji dowodów księgowych. Jeśli bowiem w danej jednostce mamy do czynienia z kilkoma bądź kilkunastoma tysiącami operacji finansowych, to aby mieć podstawę do oceny poprawności ewidencji finansowo-księgowej jako całości, musieliśmy opracować sposób doboru próby na podstawie metod umożliwiających ekstrapolację wyników kontroli na całość badanego zagadnienia. Wystąpiła zatem potrzeba zastosowania metod statystycznych. Ponieważ zaś wśród naszych kontrolerów niewielu jest statystyków, opracowaliśmy narzędzie informatyczne, które pozwalało na przeprowadzenie losowania spraw podlegających badaniu bez znajomości zasad statystyki bądź też przy ich znajomości w nader tylko ograniczonym zakresie. Jeśli pan przewodniczący pozwoli, po mojej wypowiedzi dokładniej tę kwestię omówi dyrektor Wiesław Kaliński. Na razie dodam tylko, że do wspomnianego badania użyliśmy specjalnie opracowanego programu komputerowego, który nazwaliśmy "Pomocnikiem kontrolera". Po raz pierwszy też zastosowaliśmy w kontroli wykonania budżetu państwa, choć używaliśmy już go w kontrolach innych, zakupione narzędzie informatyczne o nazwie Audit Command Language, w skrócie ACL, umożliwiające badanie i ułatwiające kontrolę dużych zbiorów danych. Narzędzie to wykorzystaliśmy do badania prawidłowości windykacji przez wojewodów należności z tytułu mandatów karnych. Ocenę na temat prawidłowości wykonywania zadań w tym zakresie będziemy w stanie przedstawić Sejmowi odnośnie do wszystkich województw. W kontroli budżetowej zastosowaliśmy ponadto specjalne kwestionariusze kontrolne, przeznaczone do oceny systemów rachunkowości. Zamierzamy też zamieścić w analizie wykonania budżetu państwa taki właśnie rozdział, odnoszący się do stosowanych przez ministerstwa, przez urzędy centralne, wojewódzkie i inne kontrolowane jednostki systemów rachunkowości. Jeśli chodzi o podmiotowy zakres kontroli wykonania budżetu państwa, to będzie on obejmować wszystkich dysponentów części budżetu, państwowe fundusze celowe, Narodowy Bank Polski w zakresie obsługi bankowej budżetu państwa, w większym niż dotychczas zakresie dysponentów drugiego i trzeciego stopnia środków budżetowych, czyli te jednostki, które bezpośrednio wydatkują pieniądze z budżetu. Tak jak w poprzednim roku, kontrolowaliśmy też inwestycje wieloletnie oraz znaczną liczbę jednostek samorządu terytorialnego i mimo że nie jest to część analizy wykonania budżetu państwa, zamierzamy przedłożyć Sejmowi dodatkową informację o wynikach kontroli wykonania budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego.</u>
          <u xml:id="u-4.2" who="#DyrektorDepartamentuBudzetuiFinansowNajwyzszejIzbyKontroliWaldemarDlugolecki">Warto dodać, iż w analizie wykonania budżetu wykorzystamy również wyniki innych kontroli prowadzonych przez Izbę w ciągu całego roku, kontroli wykonywanych zgodnie z planem pracy NIK, w tym także części kontroli podjętych w wyniku sugestii poszczególnych Komisji sejmowych. U dysponentów budżetu państwa badaliśmy zasady rachunkowości, rzetelność ewidencji finansowo-księgowej, prawidłowość sprawozdań budżetowych, i jest to właśnie nowy element kontroli, wprowadzony w roku bieżącym. Badaliśmy także systemy kontroli wewnętrznej z uwzględnieniem funkcjonowania nowej instytucji w postaci audytu. Sądzę, że można już na podstawie ogólnej lektury naszych wystąpień pokontrolnych stwierdzić, iż w przypadku audytu wewnętrznego ten pierwszy rok poświęcono głównie organizacji nowych komórek i szkoleniu jej pracowników. Kontrolowaliśmy dochody, według określonych dla poszczególnych jednostek jednolitych zasad, oraz realizację wydatków, stosując zarówno statystyczne metody doboru próby, jak i co pragnę podkreślić - nie odchodząc także od tradycyjnych metod kontrolnych NIK, to znaczy od doboru spraw do kontroli w sposób celowy, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych źródeł informacji. Znaczne rozszerzenie zakresu kontroli wykonania budżetu wymagało, naturalnie, zwiększonego wysiłku i odpowiedniego przygotowania kadry Najwyższej Izby Kontroli do wykonania tego zadania. Dlatego też w roku ubiegłym został rozpoczęty zakrojony na stosunkowo szeroką skalę cykl szkoleń, obejmujący przede wszystkim problemy związane z zasadami rachunkowości. Kontrolerzy nasi są w tym zakresie intensywnie szkoleni. Wspólnie z angielskim najwyższym organem kontroli realizujemy również program twinnigowy, w którym w przypadku kontroli prowadzonej pod kątem głównie finansowym, w tym zwłaszcza kontroli wykonania budżetu państwa, poddaliśmy weryfikacji metody zastosowane przez nas w tej kontroli. Jesteśmy w połowie realizowania owego programu, finansowanego ze środków PHARE, a jego zakończenie przewidujemy na przełom sierpnia i września. W myśl pierwszych sugestii ekspertów brytyjskich powinniśmy - obok nowych metod kontroli - zachować nasze metody dotychczasowe, tradycyjne. W wojewódzkim inspektoracie ochrony środowiska w Warszawie przeprowadzamy notabene kontrolę pilotażową, przy udziale ekspertów brytyjskich, kontrolę, w której stosujemy te właśnie wspomniane przed chwilą metody. Jeśli chodzi o pierwsze wyniki części odnoszącej się do audytu finansowego, to są one takie, że o ile, generalnie rzecz ujmując, kontrolowane jednostki prawidłowo ewidencjonują operacje finansowe w księgach, to stwierdzamy zarazem dość liczne nieprawidłowości w dokumentacji operacji finansowych. Szczegółowo kwestię tę będziemy referować w czasie debaty nad wykonaniem budżetu, kiedy to zaprezentowane zostaną wyniki kontroli odnoszące się do właściwych części budżetowych. Na zakończenie tego wystąpienia podnieść pragnę jeszcze jedną sprawę. Otóż materiały przedkładane Sejmowi przez NIK są bardzo obszerne. Oprócz ponad stu informacji o wykonaniu budżetu poszczególnych części, które stanowią podstawę do dyskusji w Komisjach, opracowywaliśmy też dwa niemal pięćsetstronicowe tomy analizy wykonania budżetu państwa.</u>
          <u xml:id="u-4.3" who="#DyrektorDepartamentuBudzetuiFinansowNajwyzszejIzbyKontroliWaldemarDlugolecki">Materiały odnoszące się do roku 2002 zamierzamy w istotny sposób "odchudzić", aby uczynić je bardziej czytelnymi. Tak więc zamiast dotychczasowych dwóch tomów zostałby opracowany tom jeden, dotyczący podstawowych problemów wykonania budżetu państwa, liczący około 300-400 stron, a nie około 1000 stron, jak było w roku ubiegłym. Myślę, że to już wszystko, co chciałem państwu przekazać. Proszę pana przewodniczącego o wyrażenie zgody na przedstawienie bliższych informacji przez pana Wiesława Kalińskiego.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Bardzo proszę, oddaję panu głos.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#DoradcaekonomicznywDepartamencieBudzetuiFinansowNIKWieslawKalinski">Moją rolą jest przybliżenie państwu nowych technik, o których mówił dyrektor Waldemar Długołęcki i które zostały zastosowane w tegorocznej kontroli wykonania budżetu. Nowe techniki zastosowaliśmy do trzech obszarów: do samej kontroli przeprowadzanej w jednostkach, do narzędzi kontrolę tę wspomagających oraz do metod analizy danych wynikowych. Zastosowane one zostały do dwóch tematów, to znaczy, że techniki audytorskie znalazły zastosowanie w badaniu rzetelności ewidencji finansowo-księgowej oraz poprawności sprawozdawczości budżetowej, a techniki analityczne do badania prawidłowości realizacji dochodów w zakresie mandatów karnych kredytowanych w budżetach wojewodów, polegały zaś one na analizie baz danych w tym zakresie. Jeśli chodzi o kontrolę prawidłowości sporządzania i ewidencji dowodów księgowych, została ona przeprowadzona za pomocą wspomnianego narzędzia w 370 jednostkach będących dysponentami trzeciego stopnia budżetu państwa, w tym w 106 jednostkach samorządu terytorialnego, jak też w pewnej liczbie jednostek typu zakłady obsługi. Założenie tego badania polegało na tym, iż chcieliśmy w konkluzji wydać opinię na temat poprawności sprawozdań budżetowych, a opinia owa polegała przede wszystkim na ocenie zgodności sprawozdań z ewidencją księgową, ale również na ocenie rzetelności tejże ewidencji, jak też na ocenie pewnych wybranych pozycji w zakresie wydatków i dochodów. Całość nowej techniki sprowadzała się w zasadzie do części związanej z oceną rzetelności ewidencji księgowej. Dokonaliśmy badania samego systemu rachunkowości, w tym rachunkowości komputerowej na okoliczność zgodności jej prowadzenia z ustawą o rachunkowości, a wnioski stąd płynące mogły posłużyć do określenia pewnych ewentualnych błędów systematycznych czy też systemowych, jakie są popełniane w ewidencji finansowo-księgowej już na etapie budowy systemu rachunkowości. Zasadnicze natomiast badanie, badanie przeprowadzone na podstawie metod statystycznych polegało na kontroli ewidencji finansowo-księgowej, szczególnie zaś na wypowiedzi co do prawidłowości sporządzania i ewidencji dowodów księgowych oraz co do prawidłowości zapisów księgowych. Prowadzono je na losowo wybranej statystycznej próbie dowodów, wyniki tego badania były statystycznie ekstrapolowane, z uwzględnieniem błędów systematycznych, czyli błędów nielosowych. Wydawano przy tym dwie opinie cząstkowe, to znaczy opinię o poprawności sporządzania i ewidencji dowodów, mającą wymiar raczej formalnej oceny prawidłowości prowadzenia księgowości, jak też opinię o prawidłowości zapisów księgowych. Kilka szczegółów na ten temat przekażę w dalszej części prezentacji. Główne założenie polegało na tym, iż chcieliśmy w sposób losowy dobrać dowody do kontroli, niezależnie od tego, jaka była forma prowadzenia ewidencji finansowo-księgowej w jednostce, a część jednostek prowadzi ją nadal w sposób ręczny, choć większość - w formie zinformatyzowanej. Badanie oparte było na precyzyjnie opracowanym formularzu kontrolnym, ze ściśle określonymi zasadami jego wypełniania, następnie zaś następowała ekstrapolacja wyników. Zostało do tego celu specjalnie opracowane narzędzie informatyczne, które nazwaliśmy "Pomocnikiem kontrolera", i które zostało chyba przez kontrolerów potraktowane zgodnie z nazwą. Nie ulega wątpliwości, że dokonanie doboru próby i przeprowadzenie tego badania w tak dużej liczbie jednostek bez pomocy narzędzi wspomagających byłoby praktycznie niemożliwe w tak krótkim czasie, jaki mieliśmy do dyspozycji, tym bardziej iż było to novum w kontroli, a zatem dodatkowy element, który się w związku z nią pojawił.</u>
          <u xml:id="u-6.1" who="#DoradcaekonomicznywDepartamencieBudzetuiFinansowNIKWieslawKalinski">Opracowane oprogramowanie umożliwiało przede wszystkim zidentyfikowanie populacji dowodów, czyli tych dowodów księgowych, z których dokonywaliśmy losowania. Następnie wypełniany był kwestionariusz kontrolny, a później opracowywano wyniki badania i ekstrapolowano je, po czym przeprowadzano ewentualne dolosowanie, czyli zwiększano pierwotną próbę dowodów do kontroli. Główny problem, jaki pojawił się na początku tych naszych działań, powstał na tle trudności w dostosowaniu się do tak różnorodnych systemów finansowo-księgowych, jakich występowanie przewidywaliśmy w poszczególnych kontrolowanych jednostkach, a co do istnienia których już mamy w tej chwili pewność. Zastanawialiśmy się, w jaki sposób będziemy mogli to wykonać. Wykorzystaliśmy w końcu siedem różnych możliwości dokonywania doboru, przy czym w praktyce poszczególni kontrolerzy korzystali z każdej z nich w różnym stopniu. Zastanawialiśmy się też nad tym, jak dużo dowodów należy wybrać, aby uzyskać wiarygodną opinię co do rzetelności ewidencji. Statystyka ma pod tym względem pewne zasady, pewne formuły, które przed badaniem pozwalają na określenie liczby dowodów. Nie jest tak, że zależność liczebności wylosowanej próby od wielkości populacji jest liniowa, czyli że trzeba przebadać 5 czy 10 procent dowodów, aby uzyskać wiarygodny wynik. Ta zależność nie jest liniowa i przy pewnej wielkości liczby dowodów - najczęściej było to około 3 tysięcy dowodów w jednostce - przechodzi w stan nasycenia. Przyjęliśmy pewne założenia co do dokładności badania i doszliśmy do wniosku, że będziemy losować 200 dowodów w każdej ze wspomnianych 370 jednostek i na tej to podstawie dokonywać oceny. Jakiego typu pytania były zadawane i w jaki sposób kwestionariusz kontrolny był wypełniany? Otóż część pytań dotyczyła samych dowodów, przy czym pytania odnosiły się co do kompletności zapisów w dowodzie i okazało się, że najwięcej błędnych odpowiedzi przynosiły pytania o miesiąc księgowania oraz zapisu na kontach. Pytanie następne dotyczyło kompletności w zakresie kontroli bieżącej i dekretacji. Najwięcej niepoprawności pojawiło się właśnie w tej części kwestionariusza, a związane były ze sprawdzeniem dowodów księgowych pod względem merytorycznym, pod względem formalno-rachunkowym, bardzo często także form dekretacji bądź niepoprawności owej dekretacji. W kwestii dotyczącej poprawności dowodu, a przypominam, że odróżnić należy poprawność od kompletności, główne nieprawidłowości stwierdzono w nanoszeniu korekt i poprawek w dowodach księgowych. Były to dokumenty traktowane w czysto urzędniczy sposób, nanoszono na nie poprawki przy użyciu korektorka, bez żadnego podpisu parafującego dokonane poprawki. Stwierdzono też nieprawidłowości w dekretacji, jak również w miesiącu księgowania, gdy w grę wchodziło księgowanie z opóźnieniem, czyli księgowanie dopiero w chwili zapłaty za fakturę. Część druga dotyczyła badania ksiąg w zakresie ich kompletności, przy czym najwięcej zastrzeżeń było tu co do identyfikacji dowodów księgowych, a były to głównie dowody zbiorcze, a zatem niezmiernie trudno identyfikowalne pod względem opisu operacji, która wprawdzie jest zawsze skrótowa, niemniej powinna być czytelna.</u>
          <u xml:id="u-6.2" who="#DoradcaekonomicznywDepartamencieBudzetuiFinansowNIKWieslawKalinski">Pytanie dotyczyło również samej poprawności zapisu w księgach, przy czym w grę wchodziły trzy aspekty: miesiąc księgowania, zapis na kontach - a chodziło o to, czy kwoty zaksięgowano na prawidłowych kontach - oraz wartość kwoty. Najwięcej zastrzeżeń dotyczyło miesiąca księgowania, czyli - jak już wspomniałem, księgowania z opóźnieniem, w sposób, który wpływał na powstawanie nieprawidłowości w sprawozdawczości kwartalnej w zakresie zobowiązań. Jeżeli bowiem faktury księgowano z opóźnieniem, nie były one wykazywane w zobowiązaniach, czyli właśnie w sprawozdawczości kwartalnej, zawierającej ów element zobowiązań. Sygnalizowałem już, iż cały proces kontroli był wspomagany informatycznie, łącznie z wypełnianiem formularza, z podliczaniem. Na końcu obliczono proporcje dowodów, w których stwierdzono nieprawidłowości, przy czym dokonano podziału na dowody, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości, zgodnie z zadawanymi pytaniami, oraz na dowody, w wypadku których w grę wchodziły błędne zapisy w księgach. Na tej podstawie dokonana została ekstrapolacja, czyli ocena statystyczna. I tak na podstawie badania zwanego badaniem dwustu chcieliśmy się wypowiedzieć co do naszej oceny całości ewidencji finansowo-księgowej. Przy zastosowaniu metody ekstrapolacji uzyskiwany wynik - 5 czy też 6 procent nieprawidłowości - zmieniał się z wyniku w pewien przedział. Zasady statystyczne polegają bowiem m.in. na tym, że jeśli wypowiadamy się co do całości populacji, to nie mówimy, że nieprawidłowości było np. pięć, ale że było ich pięć plus minus pewna wartość; jest to tzw. przedział ufności. W badaniu przyjęliśmy założenie, iż tzw. próg istotności, czyli taki poziom, który jest poziomem akceptowalnym nieprawidłowości, dotyczy 5 procent nieprawidłowości, jeśli chodzi o błędy formalne oraz 3 procent dowodów, jeśli chodzi o błędy dotyczące zapisów w księgach. Stosowaliśmy tu trzy formy ocen, przy czym ocena negatywna wchodziła w grę wówczas, gdy nie tylko uzyskany wynik był powyżej 5, lecz taki właśnie był cały wspominany przedział. Ocena pozytywna występowała, gdy cały przedział był poniżej 5. Jeżeli cały przedział mieścił się w granicach błędu, występowała ocena pozytywna z zastrzeżeniami. Finalny efekt był taki, że jeśli mieliśmy ewidencję księgową, w której znajdowało się np. 300 dowodów księgowych, a wylosowaliśmy z nich 200, to w praktyce opinię negatywną wydawaliśmy wtedy, gdy było minimum 17 nieprawidłowości formalnych oraz minimum 12 nieprawidłowości odnoszących się do zapisów w księgach. Czy jest to kryterium silnie restrykcyjne, czy też nie? Sądzę, że 17 dowodów nieprawidłowych na 200 ogółem to spory procent. Oczywiście, wszystkie wyniki liczone były automatycznie, a na ich podstawie powstały wyniki statystyczne, korygowane nieco po uwzględnieniu wspomnianych wcześniej ewentualnych błędów systematycznych oraz ewentualnych doborów celowych. Na podstawie tego badania zastosowaliśmy dwie techniki przetwarzania danych. Technika pierwsza to dwie opisane we wcześniejszej fazie mojego wystąpienia opinie cząstkowe, wydane w stosunku do każdej z jednostek, a następnie w stosunku do danej części. Wszystkie wyniki badań zbierane były elektronicznie i poddawane analizie statystycznej. Wiemy już zatem, jakie problemy występują najczęściej w księgowości badanych jednostek oraz w których jednostkach.</u>
          <u xml:id="u-6.3" who="#DoradcaekonomicznywDepartamencieBudzetuiFinansowNIKWieslawKalinski">Wnioski zbiorcze zostaną przedstawione w informacji podsumowującej. Kolejna sprawa to fakt, że zastosowaliśmy też technikę analityczną, wykorzystaną do badania dochodów z mandatów karnych kredytowanych w budżetach wojewodów. Warto może powiedzieć, jakie były przesłanki jej zastosowania. Otóż pierwsza z nich wynikała z wyników poprzednich kontroli NIK, przeprowadzonych zarówno w roku 1999, jak i w ramach kontroli wykonania budżetu w roku poprzednim, kiedy to stwierdzano duże opóźnienia w windykacji należności z tytułu mandatów. Przesłanka druga zarysowała się na podstawie analizy danych sprawozdawczych pochodzących ze sprawozdania nr RB 27 za rok 2001, w którym zamieszczono wyliczenia wartości procentowej dochodów w stosunku do należności z podziałem na województwa, a znaczne dysproporcje były wyraźnie widoczne. Średnia ściągalność w roku 2001, licząc dochody do należności w par. 57 kształtowała się na poziomie 42 procent. Mówimy tu o nieściągniętych w roku 2001 dochodach w kwocie sięgającej około 500 milionów złotych. Jakie są zasady ewidencji i jak można było wspomnianą metodę zastosować? Otóż w myśl założeń oczywiste jest, iż na ściągalność dochodów z mandatów ma wpływ kilka czynników, z których pierwszy to sam organ mandatowy, to, jak szybko przekazuje on dane dotyczące mandatów do wojewody, czynnik drugi to sprawność wojewody w zakresie ewidencji i w zakresie wystawiania tytułów wykonawczych, trzeci to sprawność w przeprowadzaniu egzekucji przez urząd skarbowy, a czynnik czwarty to możliwości finansowe obywatela, to, czy stać go na wniesienie konkretnej kwoty z tytułu mandatu. Zgodnie z przepisami prawa powinien należność uiścić w ciągu 7 dni od daty ukarania. Mówimy o 2 milionach w skali roku mandatów karnych kredytowanych, podlegających ewidencji w bazach informatycznych u wszystkich wojewodów. Bez tejże ewidencji byłyby one niemożliwe do ściągnięcia przy takiej ich liczbie. Zdecydowaliśmy się na przeprowadzenie metodą analityczną analizy baz znajdujących się u wojewodów i sprawdzenie ich pod kątem terminowości postępowania zarówno po stronie organu wystawiającego mandat, po stronie wojewody, jak i po stronie obywatela - w tym ostatnim wypadku chodziło nam o sprawdzenie terminowości uiszczania należności z tytułu mandatów. Zastosowaliśmy w tym celu wspomniane przez dyrektora Waldemara Długołęckiego narzędzie znajdujące się w dyspozycji Najwyższej Izby Kontroli, tzn. oprogramowanie o nazwie Audit Command Language, czyli ACL, w które wyposażone są wszystkie nasze delegatury oraz centrala. Narzędzie to pozwala na dokonywanie operacji na dużych bazach danych i na analizę tych baz, a mieliśmy w skali kraju bazę łączną rzędu 5 milionów mandatów, a to z tego względu, iż w grę wchodziły nie tylko mandaty wystawione w roku 2002, lecz również mandaty wchodzące bilansem otwarcia z lat poprzednich. Mandat umarzany jest dopiero po trzech latach od chwili wystawienia, jeśli nie został opłacony, tak że są to w zasadzie bazy z trzech lat. Z tych to szesnastu baz - z których po ustaleniu z wojewodami jeszcze na etapie przed kontrolą możliwości wykonania tego zadania - wyeksportowane zostały interesujące nas dane.</u>
          <u xml:id="u-6.4" who="#DoradcaekonomicznywDepartamencieBudzetuiFinansowNIKWieslawKalinski">Dodać chciałbym, że większość z tych baz ma innego rodzaju oprogramowanie, w związku z czym powstał niebagatelny problem przy wykonywaniu tej czynności. Następnie zaś dokonaliśmy analizy za pomocą programu ACL, a wyniki były eksportowane w postaci gotowych arkuszy Excela. Posłużyły one po pierwsze, do oceny wojewodów, gdy chodzi o postępowanie w sprawie mandatów, a po drugie, do pewnej analizy zbiorczej, którą wykonaliśmy w sposób niejako zautomatyzowany. Badaliśmy tę kwestię pod kątem poprawności i kompletności ewidencji danych, pod kątem terminowości postępowania w zakresie ewidencji i windykacji; prowadziliśmy różnego rodzaju statystyki szczegółowe dotyczące należności, dochodów i windykacji w przedziałach czasowych i z uwzględnieniem wzajemnych relacji; badaliśmy także umorzenia i przeterminowanie z mocy prawa oraz miesięczną statystykę pracy jednostek zajmujących się u wojewody ewidencją i windykacją mandatów. Zastosowaliśmy w naszym postępowaniu jednolite scenariusze, które pozwoliły nam w zautomatyzowany sposób na uzyskiwanie wyników. Już na zakończenie pragnę przedstawić państwu informację na temat realizacji dochodów z mandatów w przykładowym województwie, poinformować, jak przedstawiały się wyniki rzeczywiste. Otóż w tymże województwie w roku 2002 zewidencjonowano 203 tysiące mandatów, z czego tylko 50 tysięcy zostało zewidencjonowanych w terminie do miesiąca od chwili wystawienia, a w wypadku większości mandatów trwało to około półtora miesiąca od daty ich wystawienia. Jest i taka grupa mandatów, które podlegają wciągnięciu do ewidencji dopiero po dwóch miesiącach od chwili wystawienia. Jeśli chodzi o czas potrzebny na wystawienie tytułu wykonawczego, w owym przykładowo podanym województwie wyniki były stosunkowo złe, są województwa, w których wyniki te kształtują się znacznie lepiej. Ogólnie rzecz biorąc, w zdecydowanej większości przypadków tytuły wystawiano dopiero po dwóch miesiącach, ale bywało, że i po trzech miesiącach od daty wystawienia. Jak zaś wiadomo, termin wystawienia tytułu ma wpływ na szybkość wyegzekwowania należnej kwoty. Dodać też trzeba, że w województwie, o którym mowa, 36 procent ukaranych wpłacało pieniądze po upływie miesiąca, następnie zaś liczba wpłat radykalnie spadała i dopiero po około czterech miesiącach i później wzrastała, z tym że należy przypuszczać, iż działo się tak w efekcie windykacji, czyli w związku z egzekucją przeprowadzaną przez urzędy skarbowe. Dane te jednoznacznie świadczą, że opóźnienie ze strony wojewodów bezpośrednio wpływa na przesunięcie terminu ściągalności należności z tytułu mandatów. Szczegółowe wyniki analizy zostaną państwu posłom przedstawione, na razie zaś chciałem ukazać, na czym polegały badania, jakie przeprowadziliśmy.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#PoselAndrzejPeczak">O głos prosi jeszcze pan prezes.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Powiedzieć trzeba, że zastosowanie przedstawionych metod nie byłoby możliwe bez znaczącego postępu w informatyzacji Izby i nadzwyczaj intensywnego szkolenia jej pracowników. Myślę, że po zakończeniu kontroli wykonania budżetu za rok ubiegły, po analizie i ewentualnych poprawkach będziemy mogli z całą odpowiedzialnością stwierdzić, iż jesteśmy w stanie przeprowadzić w ramach kontroli wykonania budżetu audyt finansowy budżetu państwa, jak też, że będziemy w stanie przeprowadzać taki audyt w pełnym zakresie również w stosunku do innych jednostek. Sądzę, że to ważna informacja dla tych posłów, którzy uważają, iż powinien być wykonywany audyt finansowy budżetu państwa i jednostek okołobudżetowych. Informuję zatem, że pod koniec roku będziemy w pełni przygotowani do wykonywania takich zadań. Proszę również o zwrócenie uwagi na znaczenie stosowania nowych technik oraz dokonania się tak istotnego postępu w zakresie komputeryzacji administracji publicznej. Nie bylibyśmy w stanie skontrolować 5 milionów mandatów, gdyby nie zostały one zamieszczone w ewidencji komputerowej, gdyby urzędy wojewódzkie nie posiadały takich własnych systemów komputerowych. Dzięki temu, że dysponują nimi, dzięki temu, że Izba za pomocą swych narzędzi informatycznych jest w stanie je przeglądać, jesteśmy też w stanie podać informację pełną i sprawdzoną, czyli nie taką, która jest ekstrapolowana, a więc stanowi pewnego rodzaju przypuszczenie, ale informację wynikającą ze zbadania całej populacji zarejestrowanych mandatów, wystawionych w Polsce w ciągu ostatnich trzech lat. Nowe techniki będą również bardzo pomocne przy innych analizach i uważam, że będziemy w stanie wyprzedzać w jakimś sensie komputeryzację jednostek podlegających naszej kontroli. "Wyprzedzać" w tym znaczeniu, że w momencie, gdy będą one skomputeryzowane i dysponować będą własnymi bazami, my, korzystając z owych baz, będziemy w stanie w miarę szybko dostarczać parlamentowi oraz społeczeństwu sprawdzone pełne informacje z badania tych baz. Pragnę podkreślić fakt istnienia dobrej współpracy Najwyższej Izby Kontroli z Ministerstwem Finansów, co czynię z tym większą satysfakcją, że początkowo, zwłaszcza w roku 2001, mieliśmy ze strony ministerstwa do czynienia z pewnymi obawami, czy takie przeszukiwanie dużych baz za pomocą naszych programów komputerowych nie naruszy przypadkiem zasad dostępu do informacji niejawnych albo czy nie spowoduje niejakiego rozszczelnienia tych baz. Dzięki intensywnej współpracy, dzięki porozumieniu podpisanemu z ministrem finansów w maju roku ubiegłego, jak też dzięki znacznemu zrozumieniu, szczególnie ze strony wiceministrów i dyrektorów departamentów, wątpliwości, o których mowa, zostały już zminimalizowane i współpraca nasza przebiega poprawnie. Cieszę się, że mogliśmy przedstawić Komisji do Spraw Kontroli Państwowej ten sposób prowadzenia kontroli wykonania budżetu państwa, tym bardziej że będzie nam łatwiej referować wyniki analizy budżetu, gdy członkowie Komisji będą już dysponować wiedzą, jak to zostało przeprowadzone.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Otwieram dyskusję.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-10">
          <u xml:id="u-10.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">Dotychczas mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której rzeczywistym przedmiotem kontroli wykonania budżetu państwa nie była faktyczna realizacja zadań budżetowych określonych na podstawie wcześniej przyjętych liczb, lecz NIK pokazywała obraz wyłaniający się z dokumentów księgowych i ze sprawozdawczości przedstawianej kontrolerom Izby. Czy dokumenty te rzetelnie odzwierciedlały wykonanie budżetu państwa? Sądzę, że można mieć co do tego spore wątpliwości. Czy dokumenty owe rzetelnie ilustrowały stan finansów państwa? Stwierdzenie tego wymagałoby zapewne kolejnej wnikliwej analizy. Biorąc pod uwagę fakt, że nie da się bez audytu - czyli przyjrzenia się także sprawom rachunkowości, prawidłowości umieszczania określonych zapisów na poszczególnych kontach - przeprowadzić prawidłowej analizy wykonania budżetu państwa, stwierdzić trzeba, iż przedstawione dziś przez reprezentantów Izby działania zmierzają w bardzo dobrym kierunku. Zwracam na to szczególną uwagę i z tego względu, że jako posłowie, corocznie oceniamy sprawozdanie Najwyższej Izby Kontroli, a nie wykonanie budżetu państwa. Z bardzo bowiem różnych powodów nie jesteśmy w stanie przeanalizować wykonania budżetu, że nie wspomnę już o takim "luksusie" jak określenie, jaki jest stan finansów państwa. Dlatego też za w pełni prawidłowe uważam działania Izby w zakresie dokonywania analizy wykonania budżetu państwa. Co się bowiem potem okazuje? Że działanie takie ma ogromne konsekwencje, wynikające z udzielenia rządowi absolutorium bądź też z nieudzielenia go, o co występuje z wnioskiem Najwyższa Izba Kontroli. Mamy dziś do czynienia z analizą wykonania budżetu, lecz chcielibyśmy mieć również opinię Izby, a to z tego względu, że analiza przedstawia określone fakty w rodzaju: "zaplanowano dochody na poziomie takim a takim, nie wykonano ich". Nie wiemy, z jakiego powodu dochodów owych nie wykonano, nie mamy wiadomości na temat tego, co leżało u podstaw tego właśnie faktu. Myślę, że byłoby znakomicie, gdyby materiał NIK oprócz odniesienia się do stwierdzonych faktów zawierał również ocenę własną owych faktów. Na razie bowiem Izba w konkluzji swego sprawozdania stwierdza, że występuje z wnioskiem o udzielenie rządowi absolutorium, ukazując zarazem cały szereg nieprawidłowości w analizach budżetowych zawartych w sprawozdaniu. Ważny organ, jakim niewątpliwie jest Rada Ministrów, jest też organem, mówiąc szczerze, anonimowym. Absolutorium udziela się właśnie Radzie, która sprawuje nadzór nad wykonaniem budżetu państwa, a ja wolałbym wiedzieć, który konkretnie dystrybutor funduszu, wymieniony z imienia i nazwiska - wcale nie musi to być zresztą osoba w randze ministra, który też de facto sprawuje nadzór - dopuścił się niewykonania budżetu i z jakich przyczyn tak się stało. Czy wchodziły w grę przyczyny natury formalnej, czy też nie doszło do wykonania z powodu zwykłego niedbalstwa? Mam, oczywiście, świadomość, że wymagałoby to być może nawet zmiany przepisów konstytucji. Na razie jednak chyba w myśl jej art. 61 każdy obywatel ma prawo do rzetelnej informacji o działalności organów państwowych, ma zatem, jak sądzę, prawo dowiedzieć się, jaki to organ państwa, a także który imiennie wskazany dysponent funduszu wykazał nienależytą staranność w wykonaniu budżetu państwa. Jestem bowiem przekonany, że przytłaczająca większość obywateli nie rozumie tych wielkich liczb, mądrze określonych, dotyczących wykonania budżetu. A jako poseł, jestem też przekonany, że obywatele chcieliby wiedzieć, dlaczego ich podatki zostały rozdysponowane w sposób niewłaściwy, kto personalnie za to odpowiada i jakie ów ktoś ewentualnie poniósł konsekwencje. Jeśli to możliwe, wolałbym, aby materiał odnoszący się do wykonania budżetu nie był aż tak obszerny, jak bywało dotychczas.</u>
          <u xml:id="u-10.1" who="#PoselZdzislawKalamaga">Ze swej strony pragnę podzielić się z państwem informacją, że mnie na przykład z racji pełnienia rozmaitych funkcji w parlamencie interesują jedynie fragmenty tego dokumentu, a 99 procent posłów w ogóle go nie czyta. Dlatego też wolałbym, aby w końcowej części materiału zamieszczona była informacja, jak Rada Ministrów czy poszczególni dysponenci funduszu odnieśli się do zarzutów stawianych podczas kontroli, jak tłumaczyli się przed kontrolerami NIK z postawionych zarzutów czy choćby z wykazanych przez Izbę nieprawidłowości. I jeszcze jedna sprawa, niezwykle moim zdaniem istotna. Otóż za wykonanie budżetu państwa konstytucyjnie odpowiada Rada Ministrów, ale pozwolę sobie zadać pytanie: gdzież jest Rada Polityki Pieniężnej, gdzie jej współodpowiedzialność za wykonanie budżetu państwa? Wystarczy przecież, że sztywno, sztucznie utrzymywana wysoka wartość złotówki przy planowaniu budżetu przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności makroekonomicznych może spowodować, że niektórzy dysponenci budżetu źle wykonają zapisy ustawy budżetowej, stanowiącej przedmiot kontroli. Nic się jednak nie mówi o odpowiedzialności czy współodpowiedzialności Rady Polityki Pieniężnej za wykonanie budżetu państwa. Odnoszę wrażenie, że - a mówię to z pozycji człowieka, który był samorządowcem i nadal zresztą z samorządowcami się kontaktuje - wolne, demokratyczne wybory na stanowiska wójtów, burmistrzów i prezydentów miast mogą wkrótce spowodować, że jednoosobowa odpowiedzialność za wykonanie budżetu ponoszona niekiedy przez bardzo odpowiedzialnego człowieka wybranego na tę funkcję może sprowadzać się do tego, że człowiek ów prowadzi politykę finansową z perspektywy końca swej kadencji. Ci, których obywatele wybrali do sprawowania danej funkcji, a którzy nie mają żadnego doświadczenia w prowadzeniu gospodarki finansowej w samorządach, już doprowadzają do skrajnych i patologicznych sytuacji związanych z zadłużaniem się samorządów. Wyniki za rok 2002 nie wprost będą obciążały wójtów, burmistrzów czy prezydentów, ponieważ wybory odbyły się w tymże roku, a więc może dobrze by było, gdyby w kontroli wykonania budżetu za rok 2003 przyjrzeć się zasygnalizowanej kwestii. Informacje, jakie uzyskałem m.in. z RIO, wskazują, że z formalnego punktu widzenia obsługa kredytów i pożyczek nie przekroczyła jeszcze dopuszczalnych 15 procent, ale jest też faktem, że w niektórych gminach wykorzystanie owych 15 procent może, teoretycznie przynajmniej, oznaczać niemal niewypłacalność, a nawet wprost upadłość samorządu. Dlatego też na sytuację tę trzeba by zwrócić baczną uwagę i zacząć wyciągać z niej na bieżąco syntetyczne wnioski. Pragnę też zaznaczyć, że metoda, którą nam zaprezentowano i która znana jest nie od dziś, tyle że kiedyś nie nosiła nazwy audytu, lecz po prostu rachunkowości, zapisana jest w ustawie o finansach publicznych jako niezbędna podstawa wszelkich sprawozdań przedstawianych parlamentowi, szczególnie w tak drażliwym obszarze jak badanie stanu finansów państwa czy wykonania budżetu.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-11">
          <u xml:id="u-11.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Kto z państwa jako kolejny chciałby zabrać głos? Nie widzę na razie chętnych, a zatem powiem kilka zdań od siebie. Otóż, jak widać, nasza dyskusja nad metodami kontroli wykonania budżetu państwa przybiera konkretny kierunek. Dziękuję reprezentantom NIK za przedstawienie sytuacji w tym zakresie. Mam też do nich pytanie o to, jak widziany jest audyt od drugiej strony, czyli od strony jednostek kontrolowanych. Z jakimi uwagami spotykają się pracownicy Izby dokonujący kontroli? Wdzięczny będę także za zabranie głosu w tej sprawie przez panią dyrektor z Ministerstwa Finansów, co wydaje mi się tym ważniejsze, że w początkowej fazie dochodziły do mnie różne opinie na ten temat. Myślę, że chętnie wszyscy poznamy dzisiejsze stanowisko ministerstwa. Chciałbym również od prezesa Mirosława Sekuły dowiedzieć się, w jakich miejscach zdaniem pana prezesa trzeba dokonać usprawnień systemu. Czy zdarzyło się np., że doszli państwo do wniosku, iż w jakimś jego elemencie popełniony został błąd? Mówiąc wprost, prosiłbym o informację, co w tym systemie się nie sprawdziło i co wywołuje potrzebę modyfikacji. Jakie modyfikacje przewiduje się ponadto w wyniku ewentualnej zmiany koncepcji na tle niewątpliwego rozwoju myśli technicznej? Czy ktoś z członków Komisji chciałby zabrać głos? Nie widzę chętnych, a zatem proszę reprezentantów Izby o udzielenie wyjaśnień w sprawach już poruszonych.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-12">
          <u xml:id="u-12.0" who="#WiceprezesNIKJacekJezierski">Zacznę od nawiązania do wypowiedzi posła Zdzisława Kałamagi, odnoszącego się dwóch części, z jakich składa się tegoroczna kontrola wykonania budżetu państwa za rok 2002, czyli do kontroli typowo finansowej w rozumieniu również anglosaskim, jak też do części realizowanej dotychczas tradycyjnie przez NIK, tzn. badania efektywności wykonania zadań w ramach budżetu. Kontrola ta istotnie obejmuje wspomniane dwa elementy, a zastosowane novum w żadnym stopniu nie przesłania całej części badania wykonania zadań, które zdecydowanie to tej pory dominowały. Pan poseł bardzo słusznie zauważył, że badania sprawozdawczości, jak też badania samej ewidencji dowodów księgowych powinny stanowić podstawę wszelkich raportów przedstawianych przez kontrolerów parlamentowi. My również uważamy, że nasze kontrole powinny zaczynać się od badania ewidencji księgowej, od badania sprawozdawczości i na podstawie wyników tych kontroli wybieralibyśmy zapewne te elementy wykonania zadań, które budzą jakieś wątpliwości w sprawozdawczości właśnie. Mogłaby to być podstawa do drugiej części badania. Tak zresztą dzieje się w niektórych krajach europejskich. Najwyższa Izba Kontroli miała do tej pory bardzo dobrze rozwiniętą tę część wykonania zadań, w mniejszym zaś stopniu koncentrowaliśmy się na kontroli stricte finansowej, niemniej jednak w zasadzie zawsze łączyliśmy te elementy. Należy więc wyraźnie zaznaczyć, że tegoroczne novum polega na tym, iż część audytorska stanowi część odrębną, całościową, kończącą się poświadczeniem, certyfikacją. Niemniej elementy takiej kontroli były wprowadzane w kontrolę budżetową stopniowo już od kilku lat. Od kilku lat bowiem w coraz większym stopniu badaliśmy sprawozdawczość, badaliśmy ewidencję, lecz w roku bieżącym po raz pierwszy uznajemy to za w pewnym sensie odrębną część całej kontroli, a podkreśleniem tej odrębności jest wydanie certyfikatu każdej jednostce zbadanej w czasie kontroli budżetowej. Jeśli chodzi o kolejną kwestię podniesioną przez posła Zdzisława Kałamagę, czyli o ocenę NIK zamieszczaną w materiale oprócz analizy, to oceny takie staramy się zawierać tam, gdzie to tylko możliwe, a podstawą ocen są przede wszystkim cztery kryteria ustawowe. Oceny znajdują się zwłaszcza w informacjach cząstkowych, które opracowujemy i które rozpatrywane są przez sejmowe Komisje branżowe. W informacjach tych zamieszczamy oceny, jeśli tylko zdołamy uzyskać od dysponentów odpowiedzi na nasze wnioski, a staramy się je uzyskać. Termin składania odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne jest zgodnie z ustawą bardzo krótki, bo nie może przekraczać 14 dni i w większości wypadków wystąpienia pokontrolne zawierają klauzulę zobowiązującą adresata do udzielenia odpowiedzi w tym czasie, po to właśnie, byśmy zdążyli w informacjach cząstkowych zamieścić informację, jak dysponenci ustosunkowali się do naszych ustaleń pokontrolnych. Każda komisja sejmowa, która obraduje nad informacjami dotyczącymi poszczególnych części budżetowych, będzie zatem mieć szansę zapoznania się ze stosunkiem dysponenta głównego do tych naszych wniosków.</u>
          <u xml:id="u-12.1" who="#WiceprezesNIKJacekJezierski">W większości wypadków zresztą przedstawiciele resortów uczestniczą wówczas w posiedzeniach komisji i członkowie tych gremiów często korzystają z ich obecności, zadając pytania o realizowanie wniosków, o ustosunkowanie się do ustaleń Najwyższej Izby Kontroli. Co do konsekwencji wobec dysponentów prosiłbym o ewentualne potwierdzenie, czy dobrze zrozumiałem sugestię pana posła, by w grę wchodziło wówczas nieudzielenie absolutorium danemu dysponentowi.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-13">
          <u xml:id="u-13.0" who="#PoselZdzislawKalamaga">W swej wypowiedzi zamierzałem zwrócić jedynie uwagę na fakt, że Rada Ministrów jest ciałem nadzorującym. W przypadkach nieprawidłowości w wykonaniu budżetu można wskazać człowieka bezpośrednio odpowiedzialnego za owe nieprawidłowości; kontroler wie, kto odpowiada za stan rzeczy, nawet niekoniecznie z tytułu nadzoru - jak minister czy dyrektor departamentu - ale z tytułu takiego np., że osobie w randze głównego specjalisty powierza się fragment budżetu do formalnego i rzeczywistego nadzoru. Potem - co obserwujemy przy każdym sprawozdaniu budżetowym - sprawa ta staje się nagle kryterium politycznym. Wtedy to padają nieprzychylne opinie, które są następnie rozpowszechniane, na temat Rady Ministrów, podanego z nazwiska ministra, mimo że NIK w swym sprawozdaniu podaje, iż jej zdaniem należy udzielić absolutorium. Robi się z tego politykę i niemal nikt w mediach nie opublikuje informacji, że Radzie trzeba udzielić absolutorium, wyciąga się natomiast ze sprawozdania Izby jakiś szczegół, który na długie tygodnie staje się przedmiotem zainteresowania społeczeństwa. Niezależnie od tego, kto sprawuje funkcję premiera, niezależnie od tego, z jakiej opcji politycznej premier się wywodzi, odnosi się wrażenie, że ludzie ci nie mają nic innego do roboty, jak tylko rozważać sprawy, za które są przecież odpowiedzialni. Gdyby zapytać poszczególnych członków Rady Ministrów, okazałoby się, że nie znają oni danej sprawy, a prawdziwe przyczyny niewykonania budżetu w danym fragmencie - co może, naturalnie, budzić społeczne emocje - kryją się gdzie indziej. Kontroler NIK wie gdzie. Pamiętam sprawę sprzed kilku lat, kiedy to mieliśmy do czynienia z niewykorzystaniem przez Polskę środków finansowych przyznanych z Unii Europejskiej, nie pamiętam już, niestety, o jakie to środki chodziło. Okazało się jednak po przedstawieniu w Sejmie stosownych materiałów, profesjonalnie jak zwykle przygotowanych przez Izbę, że przyczynami powstałej sytuacji nie można obciążać formalnie odpowiadającego za nią ministra. To nie minister Czarnecki był wówczas głównym winowajcą, bo jego obowiązkiem był nadzór, a zaniedbania dopuścili się urzędnicy. Istotą mojej uwagi jest troska o to, by ani Najwyższa Izba Kontroli, ani Komisja do Spraw Kontroli Państwowej nie przyczyniły się niezamierzenie do wywołania wrażenia, że w grę wchodzą sprawy polityczne, a nie czysto merytoryczne.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-14">
          <u xml:id="u-14.0" who="#WiceprezesNIKJacekJezierski">W całościowym rozliczeniu każdego dysponenta będziemy w roku bieżącym stosowali wspomnianą już certyfikację. Jeśli więc dany dysponent otrzyma certyfikat, czy też nie otrzyma go z jakichś powodów, odpowiedzialność i tak, jak zawsze, spoczywać będzie na dysponencie głównym. Jeżeli zaś chodzi o odpowiedzialność za poszczególne zadania, Najwyższa Izba Kontroli często unika podawania nazwisk, gdyż owa odpowiedzialność nie zawsze jest precyzyjnie rozgraniczona w jednostkach - jeden dyrektor odpowiada za to, drugi za coś innego, lecz następnie się okazuje, że odpowiedzialność ta jest niepełna, ponieważ w odpowiednim czasie ten pierwszy dyrektor nie uzyskał w terminie uzgodnienia od tego drugiego. Łatwiej, naturalnie orzec, iż generalnie odpowiedzialny za całość jest kierownik, co niewątpliwie jest swojego rodzaju logiczną konsekwencją faktu kierowania instytucją. Myślę, że możemy jednak zastanowić się nad tym, jak w większym stopniu zawierać w naszych informacjach dane na temat osób bezpośrednio odpowiedzialnych za poszczególne fragmenty. Ponadto jest istotnie tak, że problem - nie tylko kontroli budżetowej i prezentacji jej wyników, ale w ogóle kontroli NIK prezentowanych mediom - polega na tym, iż media zwracają zwykle uwagę na jakiś drobny element materiału, który uważają za szczególnie smakowity kąsek i robią z tego wielki szum, w efekcie zaś pozostaje wrażenie, że działa źle cała jednostka bądź też, że mamy do czynienia z jakąś poważną aferą. W rzeczywistości zaś chodzi o drobny element, który w naszej informacji czy na konferencji prasowej podany jest wśród innych licznych elementów, ale wszelkie pozytywy są pomijane, eksponuje się natomiast wyłącznie owe smakowite kąski. Jest to zresztą poniekąd zrozumiała technika pracy dziennikarskiej. Ze swej strony wszakże, aby jakoś przeciwdziałać takim sytuacjom, staramy się opracowywać skróty informacyjne dla dziennikarzy, by nie tylko dawać im całą informację, do której mają notabene dostęp również na naszych stronach internetowych, ale też specjalnie przygotowujemy liczący mniej więcej półtorej strony skrót, w którym podawane są zbilansowane ustalenia kontroli, to znaczy i część pozytywna, i negatywna. Kolejna sprawa podniesiona przez posła Zdzisława Kałamagę to kwestia odpowiedzialności Rady Polityki Pieniężnej. W corocznej analizie wykonania budżetu jako jej część załączamy zawsze analizę wykonania założeń polityki pieniężnej. Zrobiona jest ona na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w Narodowym Banku Polskim; samej Rady Polityki Pieniężnej nie kontrolujemy. Konstytucja wprowadziła Radę już po przyjęciu ustawy o NIK, a ponadto - i były to również sugestie naszych partnerów przy dokonywaniu przeglądu partnerskiego - powinniśmy rozważyć, czy w ogóle analizować wykonanie polityki pieniężnej, jako że sprawą tą zajmuje się tak wyodrębniony organ, poddany tak niewielkiej kontroli jak Rada Polityki Pieniężnej. Nie ukrywam, że stanowi to dla nas problem formalny - na ile w ogóle możemy zajmować się oceną działań już nawet nie RPP, ale i Narodowego Banku Polskiego.</u>
          <u xml:id="u-14.1" who="#WiceprezesNIKJacekJezierski">Padło pytanie o reakcję kontrolowanych jednostek. Otóż sądzę, że więcej na ten temat będzie mógł powiedzieć dyrektor Waldemar Długołęcki, ja zaś ze swej strony mogę tylko stwierdzić, że na ogół jest to reakcja chyba dobra, zwłaszcza że sami kontrolowani widzą wymierność tej naszej oceny. Po pierwsze bowiem, próba z dokumentów jest losowana, po drugie, każde pytanie zadane w kontroli jest o tyle przejrzyste, o ile wynika z przedstawionego programu, a więc kontrolowany nie ma żadnych podstaw do podejrzewania, że kontroler kieruje się kryteriami uznaniowości. Wie i widzi, że próba jest wylosowana, że kolejne etapy badania dokumentów są ściśle określone w programie komputerowym, a końcowa ocena, która wynika z analizy dokumentów, dokonywana jest również w zasadzie przez program. Odbiegając nieco od postawionych pytań, pragnę powiedzieć, że mieliśmy niejaki problem z dziedziny funkcjonowania audytorów. Była bowiem pewna kontrowersja, choć tylko w bardzo niewielkiej części jednostek, a dotyczyła tego, na ile kontrolerzy NIK mogą zagłębiać się w działalność audytorów. Myślę jednak, że poradzimy sobie z tą sprawą, tak że w przyszłości kłopoty na tym tle nie powinny się powtórzyć. Pan przewodniczący prosił o informację, co się w naszym systemie nie sprawdziło. Dyrektor Waldemar Długołęcki informował o szczególnym procesie szkolenia naszych pracowników pod kątem kontrolowanego w tym roku wykonania budżetu, tak że kontrolerzy byli przygotowywani do tego od kilku lat, ponieważ właśnie od kilku lat wprowadzane były stopniowo nowe elementy. Sam zaprezentowany państwu program - czyli "Pomocnik kontrolera" - był jednak nowy. Jednym z elementów, który musieliśmy poprawić, był próg istotności, jaki postawiliśmy dla nieprawidłowości w dowodach księgowych. Okazało się bowiem, że niektórych nieprawidłowości formalnych jest tak wiele, że zaproponowane pierwotnie progi spowodowałyby bardzo dużo ocen negatywnych z powodów w gruncie rzeczy błahych, czysto formalnych. Skorygowaliśmy więc to od razu, co wprowadziło niejakie zamieszanie, z którym wszakże dość szybko uporaliśmy się, choć trzeba było nowe dane przekazać i poszczególnym jednostkom. Na szczęście jednak udało nam się tę usterkę stwierdzić, zanim poszczególne kontrole dobiegły końca, tak że nie trzeba było żadnych ocen wycofywać, bo udało się je zmienić przed oceną ostateczną.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-15">
          <u xml:id="u-15.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Czy pan prezes chciałby uzupełnić podane informacje?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-16">
          <u xml:id="u-16.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">Sądzę, że za pewnego rodzaju postęp, choć trudno mówić o rozwiązaniu problemu, w przekazywaniu posłom głębszej wiedzy można uznać wspominane certyfikaty poprawności. Będzie można bowiem przekonać się, komu certyfikat taki został przyznany, a komu nie, tak więc już choćby tylko pobieżne przejrzenie dostarczonego zestawienia będzie mogło w znacznym stopniu przyczynić się do zindywidualizowania oceny, bez poprzestawania na ocenie sumarycznej, o znacznym istotnie stopniu ogólności. W nawiązaniu do słów posła Zdzisława Kałamagi, mówiącego o samorządach, czuję się zobowiązany do dodania, iż kwestia ta była niedawno przedmiotem prezentowania przez nas dużej kontroli, wykonywanej wspólnie z RIO, a dotyczącej zadłużenia samorządów. Oprócz tego, że przekazałem te informacje, zwróciłem się do przewodniczących kilku komisji parlamentarnych o to, by w sposób szczególny zechcieli poświęcić uwagę wynikom tej kontroli, gdyż pokazuje ona i pewnego rodzaju stan otwarcia, ale przede wszystkim przygotowanie od strony finansowej samorządów do wykorzystywania środków na rozwój regionalny - zarówno z budżetu państwa, jak i ewentualnych środków z zewnątrz, np. z Unii Europejskiej. Gdyby ten właśnie temat szczególnie państwa zainteresował, gotowi jesteśmy do udzielenia pogłębionej informacji w kwestii samorządów. Sądzę, że sprawą tą byłaby zainteresowana zwłaszcza Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-17">
          <u xml:id="u-17.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Proszę pana dyrektora o dodatkowe informacje.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-18">
          <u xml:id="u-18.0" who="#DyrektordepartamentuwNIKWaldemarDlugolecki">Wiadomość o tym, że Najwyższa Izba Kontroli będzie badać systemy rachunkowości i prawidłowość ewidencji finansowo-księgowej, była początkowo wielkim zaskoczeniem dla niektórych jednostek. Nie była takim zaskoczeniem dla Ministerstwa Finansów, które o tym wiedziało już wcześniej. Później pojawiły się pytania o to, co to jest "Pomocnik kontrolera", w jaki sposób odbywa się losowanie prób, dlaczego przyjęta do badania próba wynosi akurat 200, a nie np. 500 dowodów. Wszystkie te sprawy były w toku kontroli wyjaśniane, przy czym nie stwierdziliśmy poważniejszych protestów czy zastrzeżeń ze strony jednostek kontrolowanych. Z tego, co mi wiadomo, nie wpłynęła żadna skarga w tej sprawie do prezesa NIK. Po przeprowadzeniu kontroli nasze wnioski czy uwagi dotyczyły m.in. potrzeby uporządkowania zwłaszcza dowodów finansowo-księgowych, w których zdarzały się np. poprawki polegające na zamazaniu jakiejś kwoty korektorkiem, a następnie napisaniu na tym nowej kwoty. Z pozoru nie ma w tym nic złego, nie podejrzewając nawet żadnego nadużycia, pomijając już formalną niezgodność z ustawą o rachunkowości takiego postępowania, daje ono przecież podstawę do zastanawiania się, czy taki system może zapewniać kierownikowi jednostki świadomość prawidłowego nadzorowania wydatkowania środków. Nasze uwagi tego rodzaju były z reguły przyjmowane. W niektórych przypadkach zgłoszone zostały zastrzeżenia w trybie przewidzianym w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli, w większości wszakże przypadków nie dotyczą one nowego aspektu naszej działalności, ale - tak jak zwykle - celowości wydatków, legalności. Niektórzy kierownicy jednostek nie zgadzają się z naszymi uwagami w kwestii nielegalności, bo ich zdaniem jest to w pełni legalne. Ogólnie rzecz biorąc, zastrzeżenia dotyczą z reguły zakresu kontrolowanego od wielu lat, w nieznacznym tylko stopniu odnoszą się do zakresu nowego. Otrzymaliśmy kilka propozycji zakupu od Izby "Pomocnika kontrolera". Prezes poinformował zainteresowanych, że nie będziemy dokonywać sprzedaży "Pomocnika...", niemniej rozważona zostanie możliwość nieodpłatnego przekazania go, z tym że nastąpi to już po udoskonaleniu przez nas tego narzędzia, co mamy zamiar uczynić po zebraniu wszystkich doświadczeń płynących z kontroli wykonania budżetu państwa.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-19">
          <u xml:id="u-19.0" who="#PrezesNIKMiroslawSekula">W ramach uzupełnienia dodam do tej wypowiedzi, że do NIK zwrócili się przede wszystkim przedstawiciele samorządów, zapytując, czy w granicach swej własnej kontroli wewnętrznej mogliby korzystać z tego właśnie programu opracowanego przez Izbę. Jeśli zaś chodzi o to, co nie sprawdziło się w praktyce, dodam z kolei, że sytuację w tym względzie dobrze ilustruje fakt siedmiokrotnego dokonywania poprawek w programie w trakcie jego stosowania, a poprawek tych dokonywano głównie na wniosek kontrolerów, czyli osób program użytkujących. Jestem zdania, że po wszelkich poprawkach, po sprawozdaniu będzie czas na dopracowanie programu, a w takiej to ulepszonej postaci zostanie on udostępniony na pewno instytucjom państwowym - rządowym i samorządowym - które chciałyby z niego korzystać dla swoich celów kontroli wewnętrznej. Widzę w tym również okazję do standaryzowania metod kontrolnych.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-20">
          <u xml:id="u-20.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Proszę o zabranie głosu reprezentantkę Ministerstwa Finansów.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-21">
          <u xml:id="u-21.0" who="#DyrektorDepartamentuBudzetuPanstwawMinisterstwieFinansowElzbietaSuchocka">Departament nasz, jak zresztą i ministerstwo nie mają żadnych informacji na temat przebiegu kontroli w poszczególnych jednostkach, choć czasami zdarza się, że w wyniku wystąpień pokontrolnych dana jednostka zwraca się do nas z prośbą o pomoc w rozwiązaniu problemu czy też w udzieleniu odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne. Na podstawie kontaktów bezpośrednich, które mam z dyrektorami wydziałów finansowych w urzędach wojewódzkich czy z innymi dyrektorami zajmującymi się realizacją budżetu można natomiast powiedzieć, że kontrola wykonania budżetu państwa przyjmowana jest jako zjawisko naturalne, które występować musi, a w związku z tym nie wzbudza jakichś szczególnych emocji. Większe emocje wzbudzają kontrole doraźne, naruszające ustalony tryb pracy i wymagające poświęcenia im dodatkowego czasu. Niekiedy jednak zwracano uwagę na fakt, że w roku bieżącym trzeba poświęcić nieco więcej czasu kontroli, o której mówimy, że potrzebne jest większe zaangażowanie pracowników wydziału czy departamentu przy udziale w kontroli, ale przyjęte to zostało ze zrozumieniem. Sądzę, że wyniki kontroli pozwolą nam na dokonanie nowelizacji niektórych przepisów, gdyż już moje bieżące kontakty z kontrolerami NIK wskazują, że pewne nowelizacje - czy w rozporządzeniu o planie kont, czy też w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o finansach publicznych - okazują się potrzebne i trzeba będzie je wprowadzić.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-22">
          <u xml:id="u-22.0" who="#PoselAndrzejPeczak">Czy ktoś z członków Komisji chciałby jeszcze zabrać głos? Nie ma chętnych. Serdecznie więc dziękuję panom z Najwyższej Izby Kontroli za prezentację przedmiotowego tematu i dodatkowe wyjaśnienia. Wskazują one, że podjęte działania zmierzają w pożądanym kierunku, takie jest w każdym razie moje zdanie. Myślę, że gdy Sejm dokona oceny wykonania budżetu, zyskamy już kompletną wiedzę na temat zastosowanych w tym roku przez Izbę metod i w drugiej połowie roku odbędziemy spotkanie podsumowujące i kontrolę wykonania budżetu, i owe metody. Pana prezesa zachęcam do tego, by zastosowany system nadal nie był traktowany jako system niezmienny i nie widzę niczego złego w tym, że w trakcie odbywania kontroli dokonano w nim siedmiu poprawek. Uważam, że to bardzo pozytywne świadectwo zwracania bacznej uwagi na sposób prowadzenia kontroli i reagowania na spostrzeżenia osób jej dokonujących. Świadczy też dobrze o kontrolerach, którzy nie wykonują swych czynności bezkrytycznie, ale starają się dążyć do wszelkich możliwych usprawnień systemu. Gdyby uwag nie zgłaszali, można by sądzić, że po prostu "odklepują" swe obowiązki, nie przykładając do nich większego znaczenia. Bez wątpienia ich uwagi wprowadziły pewne komplikacje do pracy Izby, ale - jak sami państwo mówili - szybko się z nimi uporano. Czy możemy uznać, że Komisja do Spraw Kontroli Państwowej przyjmuje informację NIK na temat kontroli wykonania państwa, mówiącą o jej stanie obecnym i kierunkach zmian? Nikt nie zgłasza sprzeciwu, a zatem uważam informację tę za przyjętą. Zachęcam pana prezesa do dalszej pracy nad sposobem kontrolowania budżetu, tak byśmy mogli otrzymywać również informacje, o których mówił poseł Zdzisław Kałamaga, to znaczy, by było wiadomo, czy pieniądze budżetowe wydane zostały prawidłowo, z jak najlepszym pożytkiem. Byłyby to informacje jak najbardziej pożądane. Czy państwo posłowie chcieliby ewentualnie zabrać głos w sprawach różnych? Brak zgłoszeń, co oznacza, że wyczerpaliśmy dzisiejszy porządek. Wszystkim państwu serdecznie dziękuję za udział w obradach. Zamykam posiedzenie.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>