text_structure.xml 60.7 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version='1.0' encoding='UTF-8'?>
<teiCorpus xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude" xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0">
  <xi:include href="PPC_header.xml"/>
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml"/>
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Otwieram posiedzenie Komisji. Witam posłów i zaproszonych gości.</u>
          <u xml:id="u-1.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Dzisiejszy porządek dzienny obejmuje tylko jeden punkt. Jest to efekt naszych wcześniejszych rozmów dotyczących różnych wniosków obywatelskich. Dotyczy projektu zmiany ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czy są uwagi do porządku obrad? Nie ma uwag, zatem stwierdzam, że porządek został przyjęty.</u>
          <u xml:id="u-1.2" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Przechodzimy do realizacji porządku obrad. Partnerem społecznym Komisji jest okręgowa Izba Radców prawnych, a w szczególności kancelaria „Sołtysiński Kawecki &amp; Szlęzak”, która przygotowała założenia do projektu zmiany ustawy. Sprowadzają się one do tego, żeby zobowiązać sądy do nakładania grzywny w przypadku orzeczenia bezczynności organu. Obecnie takie prawo nie obowiązuje, co powoduje opieszałość działania organu. Żeby temu zapobiegać, na skutek wielu wniosków obywatelskich poprosiliśmy okręgową Izbę Radców Prawnych w Warszawie o przygotowanie założeń do projektu zmian ustawy.</u>
          <u xml:id="u-1.3" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Obecnie mamy wstępny etap prac nad projektem. Jeśli uznalibyśmy, że proponowane zmiany są właściwie sformułowane, pracowalibyśmy nad nimi dalej. Dzisiejsze posiedzenie poświęcone jest temu, żeby rozstrzygnąć, czy ten kierunek nowelizacji jest przez nas akceptowalny.</u>
          <u xml:id="u-1.4" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Proszę przedstawicieli Okręgowej Izby Radców Prawnych o zabranie głosu.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#RadcaprawnyzOkregowejIzbyRadcowPrawnychwWarszawieAndrzejSzmigiel">Projekt przedstawiony przez Okręgową Izbę Radców prawnych w Warszawie zakłada urealnienie prawa strony do przyspieszenia postępowania w ten sposób, że nad organami administracyjnymi pozostającymi w bezczynności będzie wisiała realna groźba nałożenia kary grzywny. W chwili obecnej postępowanie administracyjne w przypadku pozostawania organu administracyjnego w bezczynności jest bardzo sformalizowane i wieloetapowe. Zanim dochodzi do momentu, kiedy może zaistnieć realna groźba wymierzenia grzywny, mija co najmniej kilka miesięcy. Już w samym postępowaniu administracyjnym trzeba złożyć zażalenie na bezczynność organu administracyjnego, co jest warunkiem złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ewentualnie wezwać do usunięcia naruszenia prawa poprzez pozostawanie w bezczynności. Jest to pierwszy etap, który musi się odbyć w przypadku bezczynności i uchybiania terminom załatwienia spraw administracyjnych jeszcze na etapie postępowania administracyjnego.</u>
          <u xml:id="u-2.1" who="#RadcaprawnyzOkregowejIzbyRadcowPrawnychwWarszawieAndrzejSzmigiel">Następnie sprawa trafia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd orzeka o skardze i bada, czy rzeczywiście doszło do bezczynności. Na tym etapie sąd nie jest uprawniony jeszcze do wymierzenia organowi grzywny, lecz jedynie daje dyspozycje do co terminu załatwienia sprawy i stwierdza ewentualną bezczynność. Dopiero po doręczeniu takiego orzeczenia organowi administracji, który w dalszym ciągu dopuszcza się bezczynności i uchybia terminom załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczonym przez wojewódzki sąd administracyjny, strona uprawniona jest do wezwania organu administracyjnego do zaniechania dalszej bezczynności i do wywiązania się z zaleceń sądu administracyjnego. Dopiero na tym etapie strona może do organu, który pozostaje w zwłoce, skierować skargę o wymierzenie organowi grzywny, co jest kolejnym etapem postępowania, tym razem sądowo-administracyjnego.</u>
          <u xml:id="u-2.2" who="#RadcaprawnyzOkregowejIzbyRadcowPrawnychwWarszawieAndrzejSzmigiel">Jak widać, ten proces jest wieloetapowy i na każdym z etapów może dojść do przedłużenia postępowania. Może to trwać kilka miesięcy, zważywszy chociażby na terminy sądowe, które są odległe w związku z natłokiem spraw.</u>
          <u xml:id="u-2.3" who="#RadcaprawnyzOkregowejIzbyRadcowPrawnychwWarszawieAndrzejSzmigiel">W związku z powyższym propozycja okręgowej Izby Radców Prawnych sprowadza się do tego, żeby etap wymierzania grzywny przenieść już do pierwszej skargi na bezczynność organu, kiedy sąd stwierdzający po raz pierwszy, czy doszło do bezczynności, fakultatywnie bądź obligatoryjnie wymierzałby karę grzywny. Mamy propozycję, aby wymierzanie grzywny było obligatoryjne, gdyż spowoduje do zmobilizowanie organu administracyjnego. Organ administracyjny, mając świadomość tego, że w przypadku stwierdzenia bezczynności niechybnie czeka go grzywna, z pewnością będzie zmierzał do tego, żeby podjąć merytoryczne decyzje w sprawie. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, w sytuacji, kiedy złożona zostanie skarga na bezczynność, a organ administracji w związku z wniesieniem skargi wyda merytoryczną decyzję, postępowanie sądowo-administracyjne jest umarzane z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie ma już bowiem stanu bezczynności.</u>
          <u xml:id="u-2.4" who="#RadcaprawnyzOkregowejIzbyRadcowPrawnychwWarszawieAndrzejSzmigiel">Uważamy, że nasze rozwiązanie spowoduje, iż perspektywa grzywny skłoni organ do podjęcia decyzji. Można ewentualnie rozważyć, czy samo wniesienie skargi na bezczynność, która później mogłaby się okazać zasadna, nie mogłoby stanowić podstawy do wymierzenia grzywny. Mogłoby to wpłynąć mobilizująco na wcześniejsze etapy postępowania administracyjnego. Wydaje się jednak, że można poprzestać na wymierzaniu kary grzywny w przypadku zasadności skargi.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Dziękuję bardzo.</u>
          <u xml:id="u-3.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Mamy na posiedzeniu przedstawicieli administracji. W pierwszej kolejności poprosiłbym o zabranie głosu pana naczelnika wydziału w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie chodzi o formalną opinię, lecz o wstępne stanowisko.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#NaczelnikIIIwydzialuNaczelnegoSaduAdministracyjnegoEdmundLoj">Dziękuję panu przewodniczącemu, aczkolwiek generalnie panuje taka zasada, że sąd wypowiada się jako ostatni. Mamy przedstawicieli resortu finansów i wypadałoby wysłuchać ich opinii.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Ja tu decyduję. Czy chce pan zabrać głos, czy pan rezygnuje?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Jeśli pan poseł pozwoli, przedstawiłbym kilka uwag natury ogólnej. Do wojewódzkich sądów administracyjnych wpływa około 2 tys. spraw rocznie, jeśli chodzi o skargi na bezczynność organów. W 2008 r. było 2326 skarg, w 2007 r. – 1967, w 2006 r. – 2037. Najwięcej skarg na bezczynność organów wpłynęło w 2004 r., tj. w pierwszym roku obowiązywania reformy sądownictwa administracyjnego. Ta liczba wyniosła wówczas 2067 spraw. Pomiędzy liczbą skarg wpływających a liczbą stwierdzonej przez sąd bezczynności jest bardzo duża różnica. Sporo skarg jest odrzucanych przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na niedochowanie reguł związanych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wielu skarżących nie zna dokładnie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.</u>
          <u xml:id="u-6.1" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">W 2006 r. uwzględniono ok. 27% wnoszonych skarg na bezczynność organów. W bieżącym roku ten wskaźnik zmalał do 12%. Można by dyskutować, czy spadek liczby spraw tego typu wnoszonych do sądów administracyjnych oraz spadek skarg uwzględnionych Może świadczyć o polepszeniu działania organów administracji publicznej, czy też nie. Po pytanie pozostawiam do odpowiedzi uczestnikom spotkania.</u>
          <u xml:id="u-6.2" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Przed chwilą była mowa o problemie orzekania grzywien przez sądy administracyjne. Są trzy rodzaje grzywien. Pierwszy – za bezczynność organu administracji związaną z nieterminowym przekazywaniem skargi do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią na tę skargę. Ustawowy termin wynosi 30 dni. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego skarga jest wnoszona bezpośrednio lub za pomocą organu. Skarga jest adresowana na adres organu, a organ jest obowiązany przygotować akta administracyjne oraz odpowiedź na skargę. Te dokumenty przekazuje sądowi pierwszej instancji. W tej materii notujemy spóźnienia. Wymierzyliśmy grzywnę z art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w 79 przypadkach, a wniosków było 309. Uwzględniono wnioski w 24,5%.</u>
          <u xml:id="u-6.3" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Druga okoliczność związana z możliwością wymierzenia grzywny organowi jest następująca. Jeśli w toku postępowania zaszła kwestia zobowiązania organu do przedłożenia np. dodatkowych akt administracyjnych, dokumentów bądź został nałożony inny obowiązek na organ w zakreślonym sądowym terminie, to w razie niewykonania obowiązku na podstawie art. 112 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można za tego rodzaju bezczynność nałożyć grzywnę. Tego typu przypadki zdarzają stosunkowo rzadko. W 2008 r. wymierzono grzywnę w 3 przypadkach, w 2007 r. w 5 przypadkach.</u>
          <u xml:id="u-6.4" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Trzeci rodzaj grzywny nakładany jest na podstawie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W razie niewykonania wyroku sądowego uwzględniającego skargę na bezczynność organu albo w razie bezczynności organu po wyroku stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia grzywny. Takich wniosków odnotowaliśmy 234 w 2008 r., zaś w 2007 r. – 279. W 2008 r. wymierzono grzywnę w 40 przypadkach, zaś w 2007 r. w 42 przypadkach.</u>
          <u xml:id="u-6.5" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Okazuje się, że ustawa w tej materii jest realizowana. W jakim stopniu, to zależy od aktywności strony domagającej się wymierzenia grzywny, czyli strony stwierdzającej, że w jej przekonaniu doszło do nieusprawiedliwionej zwłoki. Przy wysokości tej grzywny sąd bada czasokres zwłoki, stopień przyczynienia się organu i ewentualnie stopień przyczynienia się strony postępowania, bo i takie przypadki odnotowujemy.</u>
          <u xml:id="u-6.6" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Czy sądy administracyjne należy zobowiązywać do wymierzania obligatoryjnej grzywny w każdym przypadku? Wnioskodawcy przekonują, że to może być dodatkowy instrument powodujący większą sprawność organu administracji publicznej. W naszym przekonaniu, zobowiązywanie sądu do takiej bezwzględności budzi wątpliwości, zwłaszcza gdyby w ustawie nowelizującej nie zostały sformułowane przesłanki, dla których ta obligatoryjna grzywna byłaby wymierzana. Grzywna jest wymierzana do wysokości 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Materiał sprawozdawczy prezesa NSA znajduje się w informacji rocznej i także u pana marszałka Komorowskiego.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Dziękuję bardzo. Czy przedstawiciele Ministerstwa Finansów chcą zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuAdministracjiPodatkowejwMinisterstwieFinansowMarzenaMachowskaKubik">Chciałabym przytoczyć dane, które dotyczą grzywien wymierzonych organom podatkowym, celnym i Ministerstwu Finansów, jako całości, przy czym nie posiadam rozbicia na grzywny wymierzone z art. 55 i z art. 154. Są to łączne dane, które pokazują, że liczba grzywien w odniesieniu do naszych organów jest bardzo niewielka. W 2005 r. nałożono tylko jedną tego rodzaju karę, w 2006 r. – 2, w 2007 r. – 5, w 2008 r. nie było ani jednego takiego przypadku.</u>
          <u xml:id="u-8.1" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuAdministracjiPodatkowejwMinisterstwieFinansowMarzenaMachowskaKubik">Pragnę dodać, że podzielamy wątpliwości co do możliwości wkraczania w sferę orzeczniczą sądów. Wprowadzenie obligatoryjności orzekania grzywny eliminuje możliwość swobodnego uznania przez sędziego, czy przesłanki do orzeczenia kary zaszły, czy też nie.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Państwo oczywiście rozumiecie, że obywatel, który jest znacznie słabszy od jakiegokolwiek organu, nie może żyć w świecie, w którym większość decyzji zapadających w sprawie bezczynności organu nie skutkuje zmuszeniem organu do aktywności. Nie mieliśmy informacji, w ilu przypadkach organy nadal nie podejmowały czynności. Dla mnie jest szokujące, że może istnieć organ, który był bezczynny i nie zostaje za to ukarany grzywną. Nie wyobrażam sobie państwa, w którym organy nie podejmują decyzji, do których są zobowiązane. W Polsce mamy, niestety, wszystko postawione na głowie z punktu widzenia prawa pojedynczego człowieka. Szukałbym argumentów, jakie szczególne okoliczności mogą usprawiedliwiać fakt, że sąd nie nakazuje maksymalnej grzywny w danej sprawie.</u>
          <u xml:id="u-9.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Jak mamy chronić kogoś wielokrotnie słabszego, jakim jest obywatel wobec organu administracji, jeśli nie karzemy każdego przypadku bezczynności organu? Odstąpienie od kary powinno zdarzać się w niezwykle rzadkich przypadkach. To wydaje się normalny stan rzeczy. Obecny stan jest całkowicie nienormalny. Może być bardzo dużo decyzji stwierdzających bezczynność, ale bez konsekwencji w postaci grzywny. W tym kierunku zmierzały wnioski obywatelskie, których niemało otrzymaliśmy. Jak obywatel może liczyć na państwo, którego organy nie działają?</u>
          <u xml:id="u-9.2" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Mówimy wielokrotnie o odpowiedzialności urzędników za złe decyzje czy za zaniechania. Sprawa nie przyjęła ostatecznego kształtu ustawowego. Jednym z elementów zmiany filozofii relacji między państwem a obywatelem jest sytuacja, w której organ zawsze jest ukarany, gdy pozostaje bezczynny. Organ jest zobowiązany do podejmowania czynności na wniosek obywatela. Nie może być inaczej.</u>
          <u xml:id="u-9.3" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Pan przewodniczący Szejnfeld.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-10">
          <u xml:id="u-10.0" who="#PoselAdamSzejnfeld">Wydaje mi się, że inicjatywa, która została zgłoszona do Komisji, zasługuje na najwyższe uznanie. Po przyjrzeniu się od strony prawnej poprawności zapisów, powinniśmy ją rekomendować do dalszych prac. Osobiście znam wiele przypadków przedłużającej się bezczynności organów, ponieważ ludzie zwracali się do mnie z prośbą o interwencję w wielu sprawach. Brak sankcji dla organu, który nie realizuje swoich obowiązków, powoduje zaniechanie działania i przewlekłość postępowania. Dłużej takiej sytuacji nie powinniśmy tolerować. Znam przypadek, kiedy prosta sprawa toczyła się 4 lata. Była sprawa, która przeszła z czasów PRL do czasów demokratycznej III RP i toczyła się kilkanaście lat. W naszym kraju nikt nie ponosi odpowiedzialności za to, że nie wyda decyzji. Dlaczego miałby wydać decyzję, zwłaszcza jeśli sprawa okaże się trudniejsza?</u>
          <u xml:id="u-10.1" who="#PoselAdamSzejnfeld">Skrajny przypadek, jaki znam, wiązał się z tym, że w tym samym powiecie burmistrz i starostwa osobiście się nie lubili. Burmistrz nie wydawał staroście decyzji administracyjnej w określonej sprawie obywatela, bo uparł się, że nie załatwi jej pozytywnie. Starosta po pewnym czasie złożył skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Oczywiście, wygrał, ale burmistrz, oczywiście, powiedział, że ma ten papier w segregatorze. Sprawa toczyła się ponad 2 lata, tylko dlatego, że burmistrz nie podejmując działania nic nie ryzykował. Było to o tyle szkodliwe, że podyktowane zostało osobistą niechęcią do drugiego organu, ale koszt ponosił obywatel. To są skandaliczne sytuacje.</u>
          <u xml:id="u-10.2" who="#PoselAdamSzejnfeld">Ta propozycja wpisuje się w idee, cele i program realizowany przez obecny rząd. Przypomnę, że już w nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która obowiązuje od marca br., wprowadziliśmy dorozumianą zgodę. Idea dorozumianej zgody jest rozszerzana i znajduje się aktualnie w projekcie ustawy o świadczeniu usług. Wiadomo mi, że była rozpatrywana przez Komitet Europejski Rady Ministrów i w najbliższych dniach powinna trafić pod obrady Komitetu Stałego i Rady Ministrów. Rząd decyduje się na wprowadzenie jeszcze dalej idącego rozwiązania, tzn. instytucji dorozumianej zgody w każdej sprawie. Jeśli jest wniosek w jakiejś sprawie i nie ma rozstrzygnięcia w określonym terminie (30+60 dni), to rozumie się, że organ wydał pozytywną decyzję. Jest to najlepsza walka z zaniechaniami. Niezależnie od tego sankcja za bezczynność organu powinna być wprowadzona.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-11">
          <u xml:id="u-11.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy ktoś z posłów chciałby jeszcze zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-12">
          <u xml:id="u-12.0" who="#PoselJacekZalek">Mam pewna niejasność co do dokumentów, które otrzymaliśmy. Czy do organów administracyjnych również można zaliczyć prokuraturę i sąd? Czy zapis mówiący o wartości grzywny nie powinien być uzależniony od przedmiotu, którego dotyczy decyzja? Może być decyzja, od której zależy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz decyzja, która materialnie nie ma wielkiej wartości. Zrównywanie kary w jednym i drugim przypadku budzi wątpliwości.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-13">
          <u xml:id="u-13.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Proszę wnioskodawców o udzielenie odpowiedzi.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-14">
          <u xml:id="u-14.0" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Jeśli chodzi o postępowania sądowo-karne, sądowo-cywilne czy sytuację, gdy proces karny toczy się na etapie postępowania przygotowawczego, informuję, że są to odrębne postępowania. Nie stosuje się do nich przepisów o postępowaniach administracyjnych. Istnieją odrębne regulacje, które mają przeciwdziałać ewentualnej przewlekłości tych postępowań. Nie można mieszać władzy sądowej z władzą administracyjną oraz postępowań sądowo-administracyjnych i administracyjnych z postępowaniami przed sądami powszechnymi. Są to odrębne materie. Jeśli chodzi o sprawy cywilne, to jest odrębna ustawa o skardze na przewlekłość sądu i związane z tym konsekwencje.</u>
          <u xml:id="u-14.1" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Zgadzam się z opinią, że zasadą powinno być karanie za bezczynność. Bezczynność zakłada zaniechanie organu władzy publicznej. Nie ma podstaw do konstruowania takiej figury prawnej, w której zasadą będzie niekaranie. Jeśli organ władzy publicznej dopuścił się zaniechania, to zasadą powinna być kara. Jeśli chodzi o pewne wątpliwości związane z konkretnymi przypadkami, to można sformułować przesłanki, kiedy sąd może odstąpić od wymierzenia grzywny, np. z związku ze znikomą szkodliwością. Można pozostawić dyskrecjonalną władzę sądu. To nie pozostaje w sprzeczności z zasadą karania grzywną, od której mogą być wyjątki.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-15">
          <u xml:id="u-15.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy w tej sprawie ktoś chce zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-16">
          <u xml:id="u-16.0" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Sprawa nie jest tak jasna, jak to przedstawił przedmowca. W niektórych przypadkach organ sądowy czy prokuratorski może być uznany za organ administracji publicznej, zwłaszcza na tle dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje również te jednostki. W przypadku uznania, że organ sądowy miał obowiązek udzielenia informacji, jest on traktowany jak organ administracji publicznej. W tej materii odnotowaliśmy w roku ubiegłym przypadek ukarania prokuratora grzywną w wysokości 100 zł. Nie znam szczegółów tej sprawy. Mamy orzeczenie sądu gdańskiego w tej materii, które nie jest prawomocne, gdyż została wniesiona skarga kasacyjna. Ta skarga do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-17">
          <u xml:id="u-17.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Ostateczny projekt nie może budzić wątpliwości. Komisja jest zdania, żeby nadal zajmować się tą sprawą, mimo pewnych wątpliwości ze strony przedstawicieli administracji. Chcielibyśmy otrzymać od wnioskodawcy zapis przedłożony w ramach druku. Prosiłbym o uwzględnienie kwestii, które pojawiły się w wypowiedziach uczestników dyskusji. Tego typu dokument nie byłby już szeroko dyskutowany na posiedzeniu Komisji, tylko sprawdzilibyśmy, czy odpowiada przedstawionym założeniom. Następnie projekt zostanie skierowany do Biura Analiz Sejmowych z prośbą o ekspertyzę. Zapewne poprosimy o dwie niezależne ekspertyzy, ze względu na ważkość proponowanej nowelizacji. Po uzyskaniu ekspertyz odbędziemy kolejną, pogłębioną dyskusję.</u>
          <u xml:id="u-17.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy są inne wnioski w sprawie tego projektu? Nie ma.</u>
          <u xml:id="u-17.2" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Kto jest za przyjęciem wniosku? Kto jest przeciw? Kto się wstrzymał?</u>
          <u xml:id="u-17.3" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Stwierdzam, że wniosek został przyjęty jednogłośnie.</u>
          <u xml:id="u-17.4" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Druga propozycja przedkładana w dniu dzisiejszym dotyczy obowiązku zapoznania strony z projektem decyzji. Proszę wnioskodawców o przedstawienie propozycji.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-18">
          <u xml:id="u-18.0" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Istotą postępowania administracyjnego jest to, żeby umożliwić jego stronie aktywny udział na całym etapie postępowania, zarówno w aspekcie dowodowym, jak i wypowiadania się co do okoliczności faktycznych i ich kwalifikacji prawnych. Jest to emanacja konstytucyjnej zasady prawa do procesu i prawa do obrony, dlatego ma charakter normy ustrojowej. Jest ważne, aby można było tę zasadę w pełni rzetelnie realizować. Niektórzy przedstawiciele nauki prawa administracyjnego twierdzą, że jest to w pewnym sensie współtworzenie strony orzeczenia, które zapada na etapie postępowania administracyjnego.</u>
          <u xml:id="u-18.1" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Często bywa tak, że w toku postępowania administracyjnego strona nie ma wiedzy ani podstaw do przypuszczeń co do tego, jakie jest stanowisko organu administracyjnego w jej sprawie, jak ukierunkować ewentualnie postępowanie dowodowe, jakie zarzuty zwalczać, a jakich nie zwalczać. Nasza propozycja jest taka, aby po przeprowadzeniu zasadniczego postępowania dowodowego, na etapie, kiedy stronie umożliwia się zapoznanie z aktami i wypowiadanie przed wydaniem decyzji w sprawie, organ administracyjny ma być zobowiązany do przedstawienia projektu decyzji administracyjnej, której podatnik może się spodziewać. Nie doda to wielu obowiązków organowi administracyjnemu, który i tak musi przygotować decyzję. Na podstawie projektu decyzji i wskazania antycypowanego rozstrzygnięcia, z którego wynika, jakim dowodom organ administracyjny dał wiarę, a jakim nie dał wiary, strona może zrewidować albo właściwie ukierunkować aktywność w tym postępowaniu, formułować wnioski dowodowe lub ewentualnie zarzuty co do rozumowania organu pierwszej instancji. To pozwoli na ewentualne zrewidowanie stanowiska organu jeszcze przed podjęciem decyzji, zatem przed postępowaniem odwoławczym.</u>
          <u xml:id="u-18.2" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Zrealizowanie tego projektu wiązałoby się również z przyspieszeniem postępowania administracyjnego. W wielu przypadkach mogłoby to doprowadzić do tego, że nie dojdzie do zaskarżenia decyzji, albowiem w wyniku postępowania administracyjnego właściwie ukierunkowanego decyzja nie zostanie zaskarżona. Ten postulat koresponduje również z zasadą budowania zaufania do organu administracyjnego i do państwa oraz z zasadą przekonywania co do racji, na których swoje rozstrzygnięcie oparł dany organ administracyjny.</u>
          <u xml:id="u-18.3" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Jeśli chodzi o kwestie postępowania podatkowego, to pani Beata Sokołowska przedstawiłaby kilka uwag w tej materii.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-19">
          <u xml:id="u-19.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Bardzo proszę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-20">
          <u xml:id="u-20.0" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">Jeśli chodzi o postępowanie administracyjne, to odnosi się ono również do postępowania podatkowego. Istotna wydaje się możliwość wypowiedzenia się podatnika w sprawie bezpośrednio go dotyczącej jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji czy też drugiej instancji. Taka instytucja jest już przewidziana w przepisach ordynacji podatkowej. Jest to instytucja domagania się przez podatnika przedstawienia przez organ podatkowy ustaleń faktycznych, jakich organ dokonał. Istnieje obowiązek organu przedstawienia oceny prawnej w sprawie oraz prawo podatnika do złożenia zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych, jak również oceny prawnej przedstawionej przez organ podatkowy.</u>
          <u xml:id="u-20.1" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">Chodzi o odpowiednie przepisy dotyczące postępowań kontrolnych (rozdział 6 Ordynacji podatkowej – Kontrola podatkowa). Jeśli chodzi o postępowanie kontrolne, to po przeprowadzonej kontroli organ wydaje protokół pokontrolny, w którym m.in. powinny się znaleźć ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak również ocena prawna. Jeśli chodzi o przepis dotyczący oceny prawnej, to był on wprowadzany do ustawy, a potem został usunięty. Od bieżącego roku ponownie obowiązuje. Przepis powoduje, że organ podatkowy „zdradza” swoje zamiary w stosunku do podatnika.</u>
          <u xml:id="u-20.2" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">Dlaczego wspominam o odpowiednich przepisach Ordynacji podatkowej? Przede wszystkim, żeby podkreślić, że taka instytucja jest już w prawie przewidziana. Chodzi o przeniesienie tych obowiązków również do postępowania podatkowego, które bezpośrednio zmierza do wydania decyzji. Uważam, że podatnik powinien mieć prawo wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Istotny w tym zakresie wydaje się obowiązek przedstawienia przez organ stanu faktycznego i oceny prawnej, aby podatnik miał do czego się odnosić.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-21">
          <u xml:id="u-21.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">W tym przypadku mamy więcej wątpliwości. Komisja zajmowała się podobnymi propozycjami ponad rok temu. Zdajemy sobie sprawę, że uruchamia się pewien proces gry między przedstawicielem administracji a podatnikiem. Mogłoby to mieć charakter negocjowania ostatecznej kary. Wiemy, że są kraje, w których tak to funkcjonuje. Mamy pewne wyobrażenie, że to może być przedmiot niekontrolowanej wymiany usług między przedstawicielem administracji a podatnikiem.</u>
          <u xml:id="u-21.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Sama zmiana podoba nam się, gdyż jest przywróceniem dialogu i podmiotowości stron, ale bez wątpienia niesie ze sobą pewne ryzyko.</u>
          <u xml:id="u-21.2" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Otwieram dyskusję. Poproszę przedstawicieli resortu finansów o zabranie głosu.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-22">
          <u xml:id="u-22.0" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Rzeczywiście, Komisja zajmowała się tym tematem ponad rok temu. Wtedy zrezygnowano z dalszych prac nad tym projektem, więc pozostaje mi powtórzyć argumenty, które wówczas prezentowało Ministerstwo Finansów. Jaka jest różnica między kontrolą podatkową a postępowaniem podatkowym? Otóż, protokół kontroli podatkowej nie przyznaje żadnych praw ani nie nakłada żadnych obowiązków. Stanowi swego rodzaju fotografię rzeczywistości zastanej u podatnika i opis tej rzeczywistości. Protokół zawiera ocenę prawna, ponieważ podatnik uzyskał prawo do złożenia korekty po kontroli podatkowej, czyli przed wszczęciem postępowania. Żeby ułatwić podatnikowi rozpoznanie jego sytuacji prawnej, protokół zawiera ocenę prawną.</u>
          <u xml:id="u-22.1" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">W żadnym razie nie znaczy to, że treść protokołu kontroli jest w jakimkolwiek zakresie dla strony wiążąca. Protokół kontroli, jeśli już wszczęte zostanie postępowanie podatkowe, traktowany jest jako jeden z dowodów w toku postępowania. Nie ma ani większej, ani mniejszej mocy niż inne dowody. Nie ma domniemania prawdziwości wyjaśnień czy oceny prawnej zawartej w protokole kontroli. Wielokrotnie zdarza się w pracy organów podatkowych, że w toku postępowania podatkowego, bardziej pogłębionego, nie związanego z pewnymi terminami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, weryfikuje się ustalenia zawarte w protokole kontroli. Organ może uznać za niewiarygodne ustalenia zawarte w protokole kontroli i uznać za wadliwe oceny prawne zawarte w protokole kontroli.</u>
          <u xml:id="u-22.2" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Porównywanie tych dwóch instytucji i procedur wydaje się nieporozumieniem. Postępowanie administracyjne, którego odmianą jest postępowanie podatkowe, ma swoje etapy. Pierwszą fazą jest postępowanie dowodowe i art. 200 Ordynacji podatkowej przyznaje podatnikowi prawo do ostatniego słowa na etapie kończenia postępowania dowodowego. Podatnik może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym, z całokształtem akt sprawy i złożyć w tym zakresie zastrzeżenia, wyjaśnienia, nowe wnioski dowodowe. Prawdą jest, że obecnie antycypowanie decyzji nie jest traktowane jako część materiału dowodowego. Takie rozumienie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Projekt decyzji nie ma żadnej wartości do opisu rzeczywistości, nie ma żadnej wartości poznawczej. Jest to tylko zbiór ocen zawartych projekcie decyzji.</u>
          <u xml:id="u-22.3" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Dziś Ordynacja podatkowa daje podatnikowi prawo do czynnego udziału w toku postępowania dowodowego i współpracy z organem podatkowym w kształtowaniu i poznawaniu rzeczywistości obiektywnej, która ma być następnie przedmiotem decyzji. Decyzja zawiera uzasadnienie prawne, które stanowi ustosunkowanie się do poszczególnych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, oceniając, które z tych dowodów są wiarygodne, a które nie. W tym momencie można dopiero prowadzić polemikę w zakresie zarzutów, podstaw prawnych, prawidłowości oceny prawnej decyzji. Te dwie fazy są wyraźnie oddzielone. Cezurą jest wydanie i doręczenie decyzji.</u>
          <u xml:id="u-22.4" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Propozycja, którą państwo przedstawiliście, spowodowałaby kompletną dezorganizację tych dwóch faz postępowania podatkowego. Mielibyśmy coś w rodzaju „pradecyzji’ i „praodwołania”. Każda strona postępowania, wiedząc, jakie są prognozy co do rozstrzygnięcia sprawy, starałaby się podjąć już na tym etapie polemikę prawną. Polemika nie toczyłaby się w zakresie stanu faktycznego sprawy, tylko mielibyśmy do czynienia z „praw odwołaniem”, kiedy strona prowadziłaby polemikę co do oceny prawnej zawartej w projekcie decyzji. Nie sposób nie wspomnieć o presji korupcyjnej, jaka wiązałaby się z wprowadzeniem tego typu rozwiązania. Część podatników próbowałaby podejmować działania zmierzające do zmiany tej prognozy rozstrzygnięcia bądź do zmiany osoby prowadzącej daną sprawę, wiedząc, że w tym przypadku nie mogą liczyć na pozytywne rozstrzygnięcie.</u>
          <u xml:id="u-22.5" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Obawiam się, że mielibyśmy do czynienia z pełnym katalogiem różnych czynności i zachowań, które byłyby ukierunkowane na przedłużenie postępowania, zmianę osób prowadzących postępowanie albo na przedłużenie w czasie wydania decyzji, jeśli strona już wie, że ta decyzja będzie niekorzystna.</u>
          <u xml:id="u-22.6" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Etap wydawania decyzji zawiera etap przygotowania. Referent sprawy przygotowuje analizę materiału dowodowego i sporządza pewien projekt, który oceniany jest przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Prognozy i przemyślenia referenta w żadnym wypadku nie są wiążące dla jego przełożonego, tzn. osoby upoważnionej do wydania decyzji. Nie są również wiążące dla stron. Zdarza się, że osoba upoważniona do wydania decyzji inaczej ocenia pewne dowody zawarte w aktach sprawy niż referent i wydaje polecenie zmiany sposobu uzasadnienia decyzji. Czasem prowadzi to do zmiany sentencji decyzji. Ukazywanie stronie wcześniej prognoz referenta sprawy co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy mogłoby w wielu przypadkach prowadzić do nieporozumień, czyli wprowadzenia strony w błąd co do tego, jakie będzie rozstrzygnięcie.</u>
          <u xml:id="u-22.7" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Oczywiście, można powiedzieć, że przełożony powinien ocenić projekt decyzji i okazać stronie zaakceptowany przez siebie projekt decyzji, ale wówczas to już jest decyzja. Prawdopodobnie będzie oczekiwanie, żeby ten projekt był parafowany, czyli podpisany przez osobę, która ma w danym organie upoważnienie do wydania decyzji. Doszlibyśmy do sytuacji, w której stronie byłaby okazywana decyzja przed jej doręczeniem, aby umożliwić stronie wcześniejszą ocenę prawidłowości decyzji, zanim wejdzie do obrotu prawnego. Doprowadziłoby to – moim zdaniem – do kompletnego chaosu w postępowaniu administracyjnym. Strona mogłaby zażądać odpisu projektu decyzji i następnie tym projektem posługiwać się w różnych stosunkach zewnętrznych. Ten projekt decyzji zacząłby żyć własnym życiem, już poza postępowaniem, zanim decyzja weszłaby do obrotu prawnego.</u>
          <u xml:id="u-22.8" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">Kolejne pytanie brzmi – czy po zaprezentowaniu projektu decyzji ostateczną decyzję można zmienić. Jeśli można, to czy każdy kolejny projekt tez należałoby stronie okazywać. Taka seria okazywanych stronie coraz to nowych wersji decyzji, z poszczególnymi korektami, poprawkami związanymi z aktywnością dowodową strony bądź z inną oceną stanu faktycznego, przedłużałby sprawę w nieskończoność.</u>
          <u xml:id="u-22.9" who="#ZastepcadyrektoraDepartamentuPolitykiPodatkowejwMFWlodzimierzGurba">W tym momencie pozostaje mi ponowić wniosek, który rok temu został zgłoszony ze strony Ministerstwa Finansów, żeby odstąpić od prac nad tym projektem.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-23">
          <u xml:id="u-23.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy ktoś z państwa chciałby jeszcze zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-24">
          <u xml:id="u-24.0" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Na wstępie chciałbym powiedzieć, że samo hasło – projekt decyzji należałoby przyjąć życzliwie. Projekt został wniesiony do Komisji zajmującej się ograniczaniem biurokracji, zatem należałoby zapytać, czy ta propozycja nie spowoduje wzrostu biurokracji. Państwo projektodawcy nie próbowali sformułować ram prawnych, w jakich taki projekt decyzji miałby funkcjonować. Jakie znaczenie prawne ma mieć projekt decyzji? Może trzeba mówić o decyzji wstępnej. Kto miałby ją podpisywać, zważywszy fakt, że rozstrzyga jednoosobowy organ administracji publicznej? Czy chodzi tylko o upoważnionego pracownika?</u>
          <u xml:id="u-24.1" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Osobiście jestem sceptycznie nastawiony do tego zagadnienia, natomiast można by rozważać uściślenie norm Ordynacji podatkowej, albowiem instytucja zapoznania strony, zwłaszcza w sprawie podatkowej, skomplikowanej, o rozległym stanie faktycznym, wymagałaby więcej troski ze strony pracownika organu zapoznającego stronę z materiałami. Odnosimy niekiedy wrażenie, że to jest pobieżne, ogólnikowe. Spełnia się obowiązek przewidziany w art. 200 ordynacji podatkowej, niekiedy pojawia się notatka. Czy w tej sytuacji nie należałoby wprowadzić do katalogów protokołów protokołu zapoznania strony z materiałami stanu faktycznego i wstępnym osądem prawnym stanu faktycznego na żądanie strony.</u>
          <u xml:id="u-24.2" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Nie wyobrażam sobie, aby wójt gminy, wydając decyzję o tzw. łącznym zobowiązaniu podatkowym, dotyczącym podatku rolnego i podatku leśnego, miał przedstawiać stronie projekt decyzji. Doprowadzilibyśmy do zapętlenia podstawowych organów administracji podatkowej. Rozumiem, że chodzi przede wszystkim o sprawy sporne. Spór co do charakteru prawnego decyzji wstępnej powinien zostać rozstrzygnięty na nie, natomiast należy rozważyć wprowadzenie protokolarnego zapoznania strony, bądź przez uzupełnienie art. 200 Ordynacji podatkowej, bądź przez uzupełnienie art. 172 tejże ustawy.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-25">
          <u xml:id="u-25.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy wnioskodawcy chcą się odnieść do dyskusji? Czy ktoś z posłów chciałby zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-26">
          <u xml:id="u-26.0" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">Chciałabym określić istotę przepisów, które ewentualnie miałyby zostać wprowadzone. Przedstawiciel Ministerstwa Finansów wspomniał o polemice między organem podatkowym a podatnikiem. Nie chodzi o polemikę, lecz o zapoznanie organu podatkowego ze stanowiskiem podatnika jeszcze przed wydaniem decyzji. Przedstawiciel NSA wspomniał o sprawach skomplikowanych. Oczywiście, nie w każdym przypadku jest łatwo objąć całość sprawy. Kiedy organ wypowiedziałby się co do poczynionych ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej, podatnik miałby się do czego odnieść.</u>
          <u xml:id="u-26.1" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">Jeśli chodzi o obowiązek z art. 200 Ordynacji podatkowej, to, owszem, jest przewidziana taka instytucja, że podatnik może się wypowiedzieć co do materiału zebranego w sprawie, natomiast nie ma się do czego odnosić, skoro nie wie, jakie jest stanowisko organu. Chodzi o zapoznanie podatnika ze stanowiskiem organu, żeby organ miał okazję zapoznania się ze stanowiskiem podatnika, który przedstawia wyjaśnienia co do skomplikowanego stanu faktycznego. Niekiedy w grę wchodzą nie tylko przepisy krajowe, ale również wspólnotowe.</u>
          <u xml:id="u-26.2" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">W dyskusji wspomniano o stworzeniu sytuacji potencjalnie korupcjogennej. Trudno zrezygnować z zastanawiania się nad wprowadzeniem jakiejś zmiany tylko z tego powodu, że podatnik na pewno będzie chciał wręczyć łapówkę pracownikowi organu podatkowego. To raczej rezygnacja z obowiązku pisemnego przedstawienia stanowiska może powodować, że niektórzy podatnicy będą chcieli załatwić swoje sprawy, posługując się korupcją.</u>
          <u xml:id="u-26.3" who="#PrawnikzOIRPwWarszawieBeataSokolowska">Przedstawiciel NSZ zwrócił uwagę na kwestię nazewnictwa. Oczywiście, nie upieramy się przy nazwie – projekt decyzji czy decyzja wstępna. Opowiadamy się za tym, żeby rozważyć wprowadzenie tego rodzaju regulacji i określić ją jako protokolarne zapoznanie strony ze stanowiskiem organu.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-27">
          <u xml:id="u-27.0" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Chciałbym zauważyć, że przedstawiciel władzy sądowniczej wyraźnie stwierdził, że art. 10 jest blankietowy i nie stwarza stronie szczególnych uprawnień i lepszej sytuacji w postępowaniu administracyjnym. Słusznie twierdzi się, że należy umożliwić stronie prawo do obrony i prawo do rzetelnego procesu, a sam pan sędzia zauważył, że art. 10 w większości przypadków nie jest należycie realizowany, choć miał być przepisem kluczowym. Oczywiście, można się zastanawiać na różnymi rozwiązaniami tego problemu. Nie upieramy się przy takiej czy innej konstrukcji. Chcielibyśmy jednak, żeby doszło do urzeczywistnienia tej zasady, która jest kluczowa dla strony postępowania administracyjnego i aby nadać jej realny wymiar. Oczekujemy dialogu i jesteśmy otwarci na różne rozwiązania.</u>
          <u xml:id="u-27.1" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Nie zamykajmy sprawy tylko dlatego, że antycypujemy, iż podatnik będzie chciał wręczyć łapówkę. Jeśli chodzi o dalszy etap, czyli mediację pomiędzy władzą państwową a obywatelem, to ona już występuje. W bardzo rozbudowanym zakresie występuje w procesie karnym. Jeśli w procesie karnym oskarżony może mediować karę, która ma być wymierzona, to dlaczego nie może być takiej mediacji w postępowaniu administracyjnym. Ratio legis jest dokładnie takie samo w obu przypadkach.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-28">
          <u xml:id="u-28.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Jeśli dobrze rozumiem tę sytuację, to intencja inicjatywy, niezależnie od tego, czy jest dobrze zapisana, jest następująca. Organ ma zamiar podjąć decyzję. Referent sprawy ma przeświadczenie, że jakaś decyzja jest właściwa i informuje stronę, że ma zamiar podjąć taką, a nie inną decyzję. Czyni to w formie pisemnej. Strona ma pewien czas, żeby ustosunkować się do decyzji. Podnosi dodatkowe okoliczności, których wcześniej nie ujawniła, gdyż nie była świadoma, że postępowanie zmierza akurat w tym kierunku. Strona liczy na to, że jeśli przedstawi argumenty, to wpłynie na decyzję organu, który odstąpi od wcześniejszego rozstrzygnięcia.</u>
          <u xml:id="u-28.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">To jest model, który chcemy rozważyć. Pozostaje kwestia, jak ulokować te zmiany przepisów i całą procedurę. Intencja jest czytelna. Na tym etapie pojawia się problem, że zmiana zwiększa liczbę czynności administracyjnych zamiast ją ograniczać. Naszym zadaniem jest jednak zwalczanie złej biurokracji, która pogarsza sytuację obywatela. Mamy tworzyć państwo przyjazne, w którym ktoś, kto twierdzi, że ma pewne argumenty, może ich użyć i zapobiec postępowaniu wielostopniowemu po podjęciu decyzji. Z punktu widzenia efektywności i korzyści całego postępowania dla każdego jest lepiej, żeby decyzja, która zapadnie, była podjęta na podstawie rzetelnej wiedzy i uwzględniała jak najwięcej argumentów sformułowanych na etapie postępowania.</u>
          <u xml:id="u-28.2" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">To może się państwu i obywatelom opłacać. Pojawia się kwestia, dlaczego organ, będąc w normalnych relacjach z obywatelem, podejmuje decyzje bez zapytania o jego stanowisko wobec tej decyzji. Dostrzegamy tu pewne zagrożenie korupcyjne, bo wprowadzamy możliwość dodatkowych negocjacji przed ostatecznym podjęciem decyzji. Tak naprawdę, jest to tylko kwestia pewnych procedur wewnątrz administracji, żeby ujawnić przypadki korupcji. Nie musi to być wada systemowa.</u>
          <u xml:id="u-28.3" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Zastanawiam się, czy uda się skutecznie wychwycić wszystkie elementy w samej ustawie. Być może, jest to kwestia samej praktyki postępowania, zupełnie inaczej utrwalonej. Nie mogę zrozumieć sytuacji, w której organ ma zamiar podjąć decyzję i nie rozmawia się ze stroną, jakie jest jego stanowisko. Wydaje się to zdroworozsądkowe i ułatwiające uniknięcie kłopotów w przyszłości. Jeśli ktoś przedstawi nieistotne argumenty, to organ nie zmieni decyzji. Jeśli decyzja zostanie zmieniona, powinna być poddana takim samym rygorom antykorupcyjnym, jak i obywatel, który wystąpi z jakimiś propozycjami.</u>
          <u xml:id="u-28.4" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Ta sfera pozostaje nieuregulowana w naszym państwie. Próbujemy w różny sposób rozwiązywać ten problem, chociażby poprzez wprowadzenie odpowiedzialności urzędnika i bardziej precyzyjne zapisy w różnych ustawach. Wydaje się, że jest to kwestia pewnej kultury, która ukształtowała się w Polsce. Partnerstwo publiczno-prywatne, kontakt obywatela z urzędem jest u nas skażony nieufnością, ryzykiem, niejasnością, podejrzeniem korupcji. Kwestia, jak szczegółowo opiszemy, czym ma być wstępna decyzja, jest drugorzędna. Podstawowe jest pytanie, czy nas, jako społeczeństwo, stać na taki krok w kierunku radykalnego odwrócenia relacji. Jest to w pewnym sensie rewolucyjna propozycja. Stanowi szansę na zupełną przebudowę relacji, ale pojawia się jednak wielki znak zapytania, czy nie przyczyni się do pewnych patologii. Jeśli chodzi o wątpliwości dotyczące sformułowania przepisów, to z tym problemem możemy sobie poradzić.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-29">
          <u xml:id="u-29.0" who="#PoselAdamSzejnfeld">Jestem autorem kilku rozwiązań, które – kiedy je zgłaszałem – były uznawane za nie do przyjęcia i nie do zrealizowania. Gdy przekonywałem, że są możliwe do zrealizowania, próbowano mi udowadniać, że państwo się „rozsypie”, administracja zbankrutuje, a demokracja upadnie. Potem je przyjmowano, wiele z nich się stosuje i to z nie najgorszym skutkiem.</u>
          <u xml:id="u-29.1" who="#PoselAdamSzejnfeld">Jestem człowiekiem, którego nawet skrajne propozycje, zdeterminowane jednostronnym podejściem do zagadnienia relacji państwo – obywatel, nie zrażają. Dzieje się tak zawsze, kiedy są realne. W tej propozycji, którą państwo przedstawiliście, nie dostrzegam możliwości jej zrealizowania. Być może, prezentacja – bez urazy – jest nie najlepsza albo pomysł nie jest dogłębnie przemyślany. Kiedy jest dylemat, czy stanąć po stronie obywatela, czy państwa, zawsze wybieram stronę obywatela, nawet jeśli sam poniosę za to odpowiedzialność. W tym przypadku nie opowiedziałbym się za tą propozycją.</u>
          <u xml:id="u-29.2" who="#PoselAdamSzejnfeld">Państwo polskie liczy 38 mln obywateli. Wydawanych jest dziesiątki milionów decyzji. Każdego dnia każdy szczebel administracji wydaje decyzje. Gdyby chcieć spojrzeć na państwa propozycję przyjaznym okiem, od razu nasuwa się myśl, że należałoby zawęzić katalog decyzji do pewnej ich kategorii. Nie budzą wątpliwości sprawy takie, jak zmiana stanu cywilnego, akt urodzenia dziecka itd. Nie moglibyśmy jednak ograniczyć naszych rozważań wyłącznie do decyzji podatkowych. Ponadto, niektóre decyzje podatkowe są automatyczne, np. decyzje o podatku od nieruchomości. Czy przed wydaniem każdej z tych decyzji byłby tworzony jej projekt, który następnie musiałby być konsultowany z zainteresowanym obywatelem? W każdym przypadku trzeba by pomnożyć liczbę czynności administracyjnych co najmniej dwukrotnie. Organ musiałby wezwać adresata i zapoznać go z projektem decyzji.</u>
          <u xml:id="u-29.3" who="#PoselAdamSzejnfeld">Pan dyrektor słusznie zwrócił uwagę na kwestię, kiedy projekt jest projektem, a jeszcze nie jest ostateczną decyzją. Proces powstawania decyzji administracyjnej jest ciągły. Od momentu, kiedy zbierze się dokumentację, do momentu podpisania przez upoważnionego pracownika, jest to ciągle projekt. Dostrzegam zatem olbrzymią liczbę problemów oraz kilkakrotny wzrost kosztów działalności administracji. Trzeba by wysyłać zawiadomienia, przyjmować interesantów, przedłużać postępowanie, po raz kolejny wysyłać pisma w ramach prowadzonych negocjacji.</u>
          <u xml:id="u-29.4" who="#PoselAdamSzejnfeld">Albo propozycja w ogóle nie ma sensu, albo należałoby zawęzić ją do określonego typu decyzji i to do tej kategorii, która przewiduje sankcje. Jeśli decyzja nie przewiduje sankcji, to po co negocjacje. To nie eliminuje wszystkich innych wątpliwości, o których wspomniałem wcześniej.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-30">
          <u xml:id="u-30.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy ktoś z członków komisji chciałby jeszcze zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-31">
          <u xml:id="u-31.0" who="#PoselJacekZalek">Rozumiem, że intencją tego projektu jest nawiązanie współpracy między kontrolowanym a kontrolującym. Przez współpracę rozumiem celowe zmierzanie do wyjaśnienia wątpliwości. Jeśli dobrze rozumiem ten projekt, to intencja jest słuszna, bo unikamy długich procesów angażujących administrację, czyli mnożących koszty, dzięki temu, że kontrolowany w porę przedstawi stosowne dokumenty i złoży dodatkowe wyjaśnienia.</u>
          <u xml:id="u-31.1" who="#PoselJacekZalek">Czy dobrze odczytuję państwa intencje?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-32">
          <u xml:id="u-32.0" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Tak, intencja jest taka, żeby podjąć współpracę w fazie współtworzenia orzeczenia i ułatwić wzajemne poznanie stanowisk oraz rozważanie zarzutów.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-33">
          <u xml:id="u-33.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy pan poseł chce sformułować jakiś wniosek?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-34">
          <u xml:id="u-34.0" who="#PoselJacekZalek">Wydaje mi się, że w tej sytuacji powinniśmy poprosić stosujących te przepisy prawne, żeby ustosunkowali się do kwestii, jak widzieliby tę współpracę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-35">
          <u xml:id="u-35.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy pan poseł oczekuje, żebyśmy zaprosili na spotkanie przedstawicieli administracji, np. jakiegoś naczelnika urzędu skarbowego, aby omówić procedurę podejmowania decyzji i uczynić wszystkie te kwestie w pełni zrozumiałymi?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-36">
          <u xml:id="u-36.0" who="#PoselJacekZalek">Rozumiem, że jeśli urzędnik ma dobrą wolę, to rzeczywiście chce wyjaśnić problem, a nie tylko dokuczyć obywatelowi i, niezależnie od tego, jaki jest stan faktyczny, wykazać winę kontrolowanego. Jeśli urzędnicy zechcą przedstawić informację, jakie procedury ułatwią im pracę, a jakie ją komplikują, będzie to bardzo pomocne. Niewykluczone, że negatywna ocena pracy urzędników przez obywateli jest wynikiem tego, że krępujące procedury uniemożliwiają interpretowanie wszystkich wątpliwości na korzyść podatnika, gdyż może to być traktowane jako słabość. Zastanówmy się, czy taki „inkwizytor”, który tropi wykroczenie bez możliwości zapoznania się ze stanowiskiem drugiej strony, to model urzędnika, który powinien być przez nas preferowany. Jeśli urzędnik nie precyzuje wszystkich swoich podejrzeń, to nie zna odpowiedzi drugiej strony.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-37">
          <u xml:id="u-37.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Jeśli Okręgowa Izba Radców Prawnych zgłasza taki wniosek, to z praktyki wynika, że jest to problem dla obywateli. Być może, udałoby się uniknąć części spraw, gdyby przed podjęciem decyzji doszło do dodatkowej rozmowy i wymiany argumentów. Oczywiście, możemy poprosić przedstawicieli administracji nie tylko centralnej, ale i niższego szczebla i odbyć z nimi rozmowę na temat procedur, którym podlegają. Jeśli takie będzie życzenie Komisji, to możemy takie działania podjąć.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-38">
          <u xml:id="u-38.0" who="#PoselAdamSzejnfeld">Chciałbym powiedzieć kilka zdań na temat przebiegu postępowania administracyjnego. Strona ma wgląd w dokumentację, więc ma też wgląd w podstawy, które mogą być użyte do wydania decyzji. Strona może ocenić, jaka decyzja zostanie podjęta. Sam fakt poznania projektu decyzji nastąpiłby w końcowej fazie. Trudno sobie wyobrazić, żeby można było w tej fazie wpłynąć na zmianę decyzji. Jeśli znam wszystkie dokumenty, które stanowią podstawę do wydania decyzji, i wobec tych dokumentów złożyłem swoje oświadczenia, to nie mam nic więcej do dodania. Może pojawić się spór, ale dopiero wówczas, kiedy decyzja zostanie podjęta. Z przebiegu dyskusji można by wnosić, ze strona w ogóle nie wie, co wokół niej się dzieje i dowiaduje się dopiero w sentencji decyzji administracyjnej. Tak przecież nie jest.</u>
          <u xml:id="u-38.1" who="#PoselAdamSzejnfeld">Miałbym propozycję, żeby wnioskodawcy wzięli pod uwagę przebieg dyskusji, wyrażane w niej wątpliwości oraz stanowisko przedstawicieli administracji rządowej. Mówiłem o różnych kategoriach decyzji, które nie muszą podlegać negocjacjom. Proponuję, żeby wnioskodawcy przemyśleli swój projekt i rozważyli, czy nadal są przekonani o jego słuszności. Jeśli tak – a to zakładam – to zastanówcie się państwo, czy tak szerokie potraktowanie sprawy jest celowe i ewentualnie, jak można by zawęzić obszar proponowanych zmian. Jakich kryteriów należy użyć do takiego zawężenia problematyki, żeby przepis był do zrealizowania?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-39">
          <u xml:id="u-39.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Dziękuję bardzo. To bardzo ciekawa propozycja.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-40">
          <u xml:id="u-40.0" who="#ZastepcadyrektoradepartamentuwMFWlodzimierzGurba">Nie ma co ukrywać, że komunikat, iż planujemy panu/pani odmówić umorzenia zaległości podatkowych czy planujemy wydać decyzję szacującą podstawę opodatkowania i wysokość podatków w kwocie kilkuset tysięcy, niesie ze sobą pewien ładunek emocji i może sprowokować pewne zachowania podatnika oraz – być może – zachowania urzędnika. Dla transparentności tego postępowania lepiej jest, żeby ta decyzja była wydawana, doręczana i w tym momencie toczył się ewentualny spór.</u>
          <u xml:id="u-40.1" who="#ZastepcadyrektoradepartamentuwMFWlodzimierzGurba">Warto wziąć pod uwagę diametralną zmianę otoczenia prawnego, która została wprowadzona w Ordynacji podatkowej od 1 stycznia br. Obecnie decyzje organu podatkowego pierwszej instancji, tj. naczelnika urzędu skarbowego, zaskarżone odwołaniem, co do zasady nie podlegają wykonaniu na czas postępowania odwoławczego. W tym zakresie Ordynacja podatkowa i KPA są w pełni kompatybilne. Nie jest wielką ujmą dla strony i wielkim problemem dla organu podatkowego prowadzenie sporu w zakresie argumentów prawnych na etapie postępowania odwoławczego, które nie wiąże się z wyrządzeniem podatnikowi określonych szkód.</u>
          <u xml:id="u-40.2" who="#ZastepcadyrektoradepartamentuwMFWlodzimierzGurba">Jeśli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji będą przekonujące, organ podatkowy w trybie art. 226 Ordynacji podatkowej może w trybie autokorekty zmienić decyzję, uchylić ją, uwzględniając całość argumentacji strony. Ewentualnie może to zrobić organ odwoławczy. Państwo chcecie spór w zakresie argumentacji prawnej przenieść na etap przeddecyzyjny. Gdyby Ordynacja podatkowa pozostawała bez tych zmian i decyzje pierwszej instancji byłyby wykonywane, istniałyby większe argumenty za wprowadzeniem tej zmiany. Obecnie ten spór może się toczyć bezkosztowo, bez ryzyka narażenia podatnika na szkody związane z wykonaniem decyzji podatkowej. Złożenie odwołania nie jest dolegliwością.</u>
          <u xml:id="u-40.3" who="#ZastepcadyrektoradepartamentuwMFWlodzimierzGurba">Zakres działań ze strony podatnika nie zmienia się. Państwo proponujecie, żeby podatnik złożył zarzuty wobec projektu decyzji, ustosunkowując się do oceny prawnej zawartej w projekcie decyzji, a tymczasem może on zachować się zgodnie z obowiązującymi przepisami, czyli złożyć odwołanie od decyzji nieostatecznej i spokojnie oczekiwać na rozstrzygnięcie sporu, bez presji wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Myślę, że jest to bardzo ważna okoliczność.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-41">
          <u xml:id="u-41.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Proszę wnioskodawcę o odniesienie się do dyskusji.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-42">
          <u xml:id="u-42.0" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Intencją propozycji jest uniknięcie postępowania odwoławczego, kiedy go być nie musi. Bardzo wiele decyzji jest uchylanych, co zwiększa czasochłonność postępowania i jego kosztowność. W wielu sytuacjach nie musiałoby dojść do postępowania odwoławczego, gdyby organ pierwszej instancji ujawnił swoje twierdzenia co do spornych okoliczności i dał możliwość odniesienia się do nich. Decyzja pierwszej instancji może mieć bardzo duże znaczenie i skutki zarówno dla osoby prywatnej, jak i przedsiębiorcy. Nie jest prawdą, że ta decyzja nie ma znaczenia dla obywatela.</u>
          <u xml:id="u-42.1" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Uzasadniając projekt, odnieśliśmy się do art. 10, który mówi o prawie do obrony, o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i wygłoszenia ostatniego słowa. W wielu postępowaniach nie ma sytuacji sporu. Może niedostatecznie jasno podkreśliliśmy – i przyznajemy się do błędu – że chodzi o sytuacje sporne, w których antycypowana decyzja ma zapaść na niekorzyść strony. Postulat wydawania projektu stanowiska na żądanie zawężałby obszar regulacji.</u>
          <u xml:id="u-42.2" who="#RadcaprawnyzOIRPwWarszawieAndrzejSzmigiel">Prosimy, żeby Komisja dała nam czas, aby doprecyzować tę propozycję.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-43">
          <u xml:id="u-43.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Czy ktoś z państwa chciałby jeszcze zabrać głos?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-44">
          <u xml:id="u-44.0" who="#NaczelnikwydzialuNSAEdmundLoj">Chciałbym zwrócić uwagę na pewną kwestię. Otóż, w druku sejmowym nr 1407 zawarty jest projekt nowelizacji Ordynacji podatkowej w części dotyczącej dodatkowych wymogów odnośnie do uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej tudzież projekt nowelizacji dwóch podstawowych przepisów ogólnych Ordynacji podatkowej, zawartych w art. 122 i 123. Jest pytanie, czy w razie wprowadzenia tych zmian ustawowych byłaby pełna satysfakcja, wynikająca z faktu, że instytucja dalszej ochrony praw podmiotowych strony postępowania podatkowego została zrealizowana?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-45">
          <u xml:id="u-45.0" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Chciałem złożyć wniosek, żebyśmy nie zajmowali się tym projektem, ale żeby posłowie Żalek i Szenjfeld sformułowali postulat, aby dać państwu szansę na korektę i przemyślenie projektu. Pracujemy w duchu konsensu. Jeśli członkowie nie są jednomyślni, przedłużam dyskusję tak długo, aż udaje się uzyskać jednomyślność. Sporadyczne były przypadki, kiedy decyzja Komisji zapadała większością głosów, ale bez jednomyślności.</u>
          <u xml:id="u-45.1" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Popracujmy jeszcze nad projektem. Może zmodyfikowana wersja zmieni moje stanowisko. Dajmy sobie taką szansę. Stawiam wniosek, aby Komisja poprosiła Okręgową Izbę Radców Prawnych w Warszawie o kolejną wersję projektu. Czy są inne wnioski? Nie ma.</u>
          <u xml:id="u-45.2" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Kto jest za przyjęciem tego wniosku? Stwierdzam, że wniosek został przyjęty jednogłośnie.</u>
          <u xml:id="u-45.3" who="#PrzewodniczacyposelJanuszPalikot">Wyczerpaliśmy porządek dzienny dzisiejszych obrad. Zamykam posiedzenie Komisji.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>