text_structure.xml
62.9 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml" />
<TEI>
<xi:include href="header.xml" />
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#LudwikDorn">Witam wszystkich państwa. Otwieram posiedzenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej, poświęcone wnioskom organów kontroli oraz głównego rzecznika dyscypliny finansów publicznych, wynikające ze spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Czy w sprawie porządku posiedzenia ktoś chciałby zabrać głos? Nie ma chętnych, w związku z czym przystępujemy do jego realizacji. Intencją niniejszego posiedzenia była chęć uzyskania wiedzy na przedmiotowy temat. Jeśli bowiem organa kontroli państwowej mają tak ważne uprawnienie i realizują je, to należy się dowiedzieć, co dzieje się dalej ze zgłoszonymi przez nie wnioskami i zastanowić się, czy ze strony organów Sejmu można w sprawie tej coś uczynić, czy też nie. Oddaję głos kolejno: prezesowi Najwyższej Izby Kontroli, przewodniczącemu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz głównemu rzecznikowi dyscypliny finansów publicznych. Instytucje reprezentowane przez panów przedstawiły pisemne informacje, dlatego też prosiłbym nie tyle o ich streszczenie, ile o sformułowanie pewnej diagnozy oraz o ewentualne wnioski i rekomendacje. Dane statystyczne zawarte są materiałach pisemnych i sądzę, że nie ma potrzeby ich odczytywania, choć niekiedy niektórym referentom zdarzają się takie właśnie wypowiedzi. Proszę o ewentualne przywoływanie owych danych wówczas, gdy stanowią elementy diagnozy, wniosków i rekomendacji. Proszę o wypowiedź pana prezesa.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#PiotrKownacki">Najwyższa Izba Kontroli zobowiązana jest do tego, by w razie stwierdzenia podczas kontroli naruszenia dyscypliny finansów publicznych, czynów za takie naruszenie uznawanych, zawiadamiać właściwy organ. Może to czynić bądź w formie zawiadomienia, kierowanego do rzecznika dyscypliny finansów publicznych, bądź też w postaci wniosku, czyli w formie bardziej rozbudowanej, kierowanego wprost do przewodniczącego właściwej komisji orzekającej. Od szeregu lat liczba osób, których dotyczą łącznie zawiadomienia i wnioski, kształtuje się na zbliżonym poziomie i wynosi od 200 do 300 rocznie. Samych zawiadomień i wniosków bywa nieco mniej, od 150 do 200. Liczba osób jest większa, gdyż niekiedy występuje sytuacja, w której zawiadomienie czy wniosek dotyczy zarówno kierownika jednostki kontrolowanej, jak i np. głównego księgowego. Przez cały ten czas największa grupa spraw wiąże się z naruszeniem zasad lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych, przy czym zaznaczyć trzeba, że występuje tu wyraźna tendencja malejąca. W ogóle zresztą w naszych kontrolach stwierdzamy coraz mniej naruszeń tego trybu, mniej jest zatem powodów do zawiadamiania organów właściwych do spraw dyscypliny finansów publicznych. Nasza diagnoza jest taka, że jednostki zobowiązane do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych - zarówno te, które ogłaszają przetargi, jak i te, które w nich uczestniczą - coraz lepiej znają obowiązujące procedury i coraz lepiej potrafią dokumentować prowadzone postępowania. Obawiałbym się zaryzykowania stwierdzenia, że mniej jest sytuacji nagannych, lecz, jak wspomniałem, postępowania są znacznie lepiej udokumentowane i znacznie trudniej w trybie kontroli dokumentów znaleźć nieprawidłowości. To nie ulega wątpliwości. Na drugą co do częstotliwości występowania grupę naruszeń dyscypliny finansów publicznych składają się przekroczenia zakresu upoważnień do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Stwierdzamy również stosunkowo wiele nieprawidłowości w sprawozdawczości budżetowej, i w tym wypadku jest to zjawisko nasilające się, co wynika - moim zdaniem - z tego, że Najwyższa Izba Kontroli w ostatnim okresie zwracała szczególną uwagę na doskonalenie swojego warsztatu audytorskiego. Od tej właśnie strony kontrole są - w moim przekonaniu - znacznie bardziej skrupulatne. Przez cały czas nie bardzo radzimy sobie z problemem w postaci śledzenia skuteczności naszych wystąpień. Organy, do których kierujemy zawiadomienia lub wnioski, są zobowiązane do informowania Izby o wynikach postępowania, jednakże dość często z obowiązku tego się nie wywiązują. Izba zaś - poza ponawianiem próśb o informacje - nie ma instrumentów, które mogłaby zastosować, a prośby nie zawsze są skuteczne. Dlatego też nasza statystyka obrazująca efektywność tych postępowań jest wadliwa, bo niepełna. O zakończeniu pokaźnej liczby postępowań nie mamy bowiem wiedzy. Z danych, którymi dysponujemy, wynika, że większość naszych wystąpień, czyli zawiadomień i wniosków dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych zostaje uznana za trafne, w tym znaczeniu tego słowa, że w większości wypadków właściwa komisja stwierdza, iż nastąpiło naruszenie dyscypliny. Przypadków uniewinnienia jest wyraźnie mniej niż połowa, przy czym zaznaczam, że mowa o tych postępowaniach, co do których wiemy, jak się skończyły. Znaczna jest liczba takich orzeczeń, w których stwierdza się naruszenie dyscypliny finansów publicznych i odstępuje się od wymierzania kary. Nie chcę tego oceniać, gdyż jest to decyzja organu orzekającego, a zatem widocznie uznaje on, że tak właśnie będzie sprawiedliwie.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#PiotrKownacki">Jeśli dochodzi do ukarania, to najczęściej stosuje się karę upomnienia, a znacznie rzadziej nagany. Jest to tendencja, która ukształtowała się na dość trwale. Tak było w roku ubiegłym, tak też w latach poprzednich - przy wyraźnej większości - w blisko połowie przypadków, gdy komisja orzekająca stwierdza winę, lecz nie wymierza się kary, a kiedy się wymierza, to na ogół karę upomnienia, rzadko zaś nagany. Na gruncie nowej regulacji, która będzie obowiązywała od lipca bieżącego roku, a więc na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, sytuacja Najwyższej Izby Kontroli jako organu ujawniającego przypadki naruszania dyscypliny finansów publicznych i powodującego wszczęcie postępowania będzie słabsza, gdyż utracimy uprawnienie do żalenia się na odmowę wszczęcia postępowania. Obecnie, kiedy takie decyzje zapadają, możemy składać zażalenie do organu wyższego stopnia i sprawa jest rozpatrywana jeszcze raz i dopiero decyzja organu wyższego stopnia jest ostateczna. Myślę, że przedstawiłem już podstawowe kwestie, które rysują się na gruncie części naszej działalności wiążącej się z zawiadamianiem o naruszaniu dyscypliny finansów publicznych. Dodam jeszcze tylko, że pewnym wytłumaczeniem skali orzeczeń uniewinniających, a także, jak sądzę, orzeczeń o odstąpieniu od wymierzenia kary jest fakt, że Najwyższa Izba Kontroli czuje się zobowiązana - i tak właśnie jest to interpretowane - do wszczynania postępowań w każdym przypadku naruszenia trybu lub formy przewidzianej w ustawie o zamówieniach publicznych, teraz w Prawie o zamówieniach publicznych, również tam, gdzie i w naszym przekonaniu stopień szkodliwości czynu jest znikomy. Przepisy powiadają bowiem, że każde naruszenie jest zarazem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, a Izba jest zobowiązana do wszczynania postępowań w każdym takim przypadku. Taka jest więc w NIK praktyka, że kierowane są zawiadomienia bądź wnioski również w sprawach o niewielkim ciężarze gatunkowym naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dlatego zapewne występuje znaczna liczba spraw, w wypadku których bądź to orzeka się niewinność, bądź to stwierdza winę, lecz odstępuje się od wymierzenia kary.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#LudwikDorn">Dziękuję, panie prezesie. Proszę o zabranie głosu przewodniczącego Krajowej Rady RIO.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#BogdanCybulski">Sądzę, że informacja przekazana członkom Komisji wyraźnie wykazuje, iż między obserwacjami, ustaleniami i doświadczeniami Najwyższej Izby Kontroli oraz Regionalnych Izb Obrachunkowych jako organu, który m.in. kontroluje samorządy terytorialne, występuje znaczna zbieżność. Podobne wyciągamy wnioski z możliwości stosowania do dzisiaj obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie naruszania dyscypliny finansów publicznych, rzetelnie przygotowujemy się też do realizowania postanowień ustawy przyjętej przez Sejm 17 grudnia 2004 roku - o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Regionalne Izby Obrachunkowe znajdują się w specyficznej sytuacji, albowiem są zarówno organem kontrolującym samorządy, jak i instytucją, w ramach której do 30 czerwca bieżącego roku działające komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są jej organem. Izby mają dwa organy, jednym jest jej kolegium, drugim zaś właśnie komisje orzekające. RIO musiały zatem, i dotychczas robiły to, zapewnić odpowiednie warunki do realizowania przepisów o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, właściwe warunki do funkcjonowania tych komisji. Jestem przekonany, że na miarę naszych możliwości jako jednostek budżetowych stwarzaliśmy odpowiednie warunki komisjom orzekającym, które - jak to zresztą wynika z wypowiedzi wiceprezesa Piotra Kownackiego - wywiązywały się ze swych obowiązków. Pan prezes nie sformułował zarzutów np. odnoszących się do ewentualnego przeciągania procedur, do przedawniania, co zdarza się, niestety, w niektórych innych obszarach organów wymiaru sprawiedliwości. My nie mamy tego typu zaległości, nie ma sytuacji takich, że komisje orzekające nie byłyby w stanie rozpatrzyć wniosku we właściwym trybie czy terminie. Sfera organizacyjna funkcjonuje u nas dobrze. Podzielamy również pogląd Najwyższej Izby Kontroli, wynikający także z naszych obserwacji, że najwięcej zarzutów co do naruszania dyscypliny finansów dotyczyło zamówień publicznych. Jak napisaliśmy w informacji, obserwacje wykazują również, iż od roku 2000 statystyki nasze świadczą o utrzymywaniu się pewnych tendencji, zarówno jeśli chodzi o wnioski składane o ukaranie, jak i o liczbę spraw rozpatrzonych przez komisje orzekające - w grę wchodzi ich w skali kraju ok. 2 tys. rocznie, a ok. 1,5 tys. osób objętych jest wnioskami; ok. 1800–1900 osób wynosi w ciągu roku liczba obwinianych o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jako regionalne izby obrachunkowe, jesteśmy obecnie w okresie ostatnich przygotowań do właściwego funkcjonowania w warunkach nowej ustawy, uchwalonej w grudniu ub. roku. To bardzo ważny proces dla Ministerstwa Finansów, ale również dla RIO. Przypomnę, że podstawowa zmiana polega na tym, iż pierwszymi instancjami w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych od 1 lipca staną się regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych. Przestaną zaś funkcjonować komisje orzekające przy wojewodach, a ich dotychczasowe obowiązki przejmą regionalne komisje orzekające w sprawach dyscypliny finansów publicznych. Nowa ustawa rozszerza zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przedmiotowy, bo w nowej ustawie więcej czynów zakwalifikowanych jest jako czyny z obszaru ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#BogdanCybulski">Jeśli chodzi o rozszerzenie zakresu podmiotowego, ustawa rozszerza katalog osób, które mogą być obwinione o naruszenie dyscypliny. To bardzo istotna zmiana, gdyż wprowadza zasadę nową w stosunku do sytuacji obecnej, kiedy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiada najczęściej, z racji ogólnego nadzoru, szef instytucji. W nowej ustawie przechodzi się do poszukiwania winnych, czyli osób, które rzeczywiście w ramach swych obowiązków służbowych winne były strzec instytucji przed naruszeniem dyscypliny, a więc przed czynami objętymi ustawą i określonymi jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Będzie to bardzo widoczne w obszarze działania ustawy o zamówieniach publicznych. Państwo posłowie wiedzą, że w podobnych wypadkach obarczano np. bezpośrednio marszałków odpowiedzialnością za procedury, w których rola marszałka sprowadzała się do podpisania umowy wieńczącej całą tę procedurę, ale w ramach nadzoru ogólnego marszałek za procedury odpowiadał, mimo że wszystkim, w tym i kontrolującym, wiadomo było, że odpowiada on wyłącznie w związku z nadzorem ogólnym. Nowa ustawa natomiast pozwala na objęcie zarzutem tych urzędników samorządowych - mówię o nich, bo RIO w tym właśnie obszarze się porusza - którzy za publiczne pieniądze byli szkoleni, za publiczne pieniądze byli przygotowywani do wykonywania konkretnych czynności, by dana procedura zgodna była z ustawą szczegółową, a dotychczas były kłopoty z ukaraniem ich, podczas gdy odpowiedzialnością obarczano ich przełożonych. Ustawa zasadniczo zmienia więc sytuację w zakresie i podmiotowym, i przedmiotowym. Nie jest bynajmniej moją intencją składanie skarg, chciałbym jednak poinformować państwa posłów, że regionalne izby obrachunkowe, przygotowując się wdrażania nowej ustawy, napotykają szereg problemów. Podobnie bowiem jak do każdej innej ustawy, i do tej podchodzimy z powagą, w świadomości, że powinna zostać wdrożona jak najpełniej i jak najlepiej z punktu widzenia interesu państwa. Chcemy zatem, by te powstające od nowa regionalne komisje orzekające działały sprawnie, tym bardziej że nowa ustawa bardzo rygorystycznie opisuje procedury w ramach postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jeśli zaś procedury są dokładnie opisane, to muszą być odpowiednie środki techniczne i osobowe po stronie organów, aby procedur tych przestrzegać, aby udostępniać dokumenty. Próbujemy poprzez swojego dysponenta części, ministra spraw wewnętrznych i administracji wystąpić do ministra finansów z prośbą o wspomożenie finansowe, ponieważ kiedy ustawę przedstawiano w Sejmie, opatrzona była w uzasadnieniu informacją, że jej wejście w życie nie spowoduje żadnych kosztów. W rzeczywistości jednak koszty istnieją, niewielkie wprawdzie, ale są. RIO do tej pory oddawały do dyspozycji komisji orzekających swoich pracowników, obecnie obsługa ta staje się niezbędna, co wynika również z przygotowywanych rozporządzeń wykonawczych. Niemniej jednak, czy pieniądze te otrzymamy, czy nie, pragnę zapewnić członków Komisji do Spraw Kontroli Państwowej oraz obecnych tu przedstawicieli instytucji państwowych, że na 1 lipca wszystkie regionalne izby obrachunkowe, w liczbie 16, przygotują wszelkie warunki niezbędne do rozpoczęcia funkcjonowania ustawy w obszarze, o którym mówi ona na temat regionalnych komisji orzekających. To zresztą oczywiste, bo ustawa zacznie obowiązywać, a ja ze swej strony nie widzę żadnych przeszkód, aby została wdrożona w zakresie dziś przeze mnie referowanym.</u>
<u xml:id="u-4.2" who="#BogdanCybulski">Materiały, które RIO przygotowały i za pośrednictwem Krajowej Rady zaprezentowały na niniejszym posiedzeniu, mają charakter w pewnym sensie historyczny, a to dlatego, że przedstawiają, jak sprawa dyscypliny finansów publicznych realizowana była pod rządami ustawy o finansach publicznych, która zawierała obowiązujące przepisy. Mam nadzieję, że będziemy mogli w stosownym momencie przedstawić państwu również informację, jak zaczęła funkcjonować ustawa nowa. Myślę, że wszystkich nas niezwykle interesuje, jakie będą skutki rzeczywiste wprowadzenia nowej regulacji. I już na zakończenie wypowiedzi pewna uwaga. Otóż może się okazać, że ustawa, która wchodzi w życie od lipca, wyzwoli bardzo dużą liczbę wniosków składanych do rzeczników dyscypliny finansów publicznych. Zmusza bowiem do zawiadamiania nie tylko naszej instytucji, ale i kierowników innych jednostek; przedtem obowiązek ten również istniał, ale nie było sytuacji, w której zarzutem można było objąć niemal każdego pracownika mającego w obowiązkach służbowych przestrzeganie określonych procedur. W świetle nowej ustawy zwierzchnicy będą się musieli zastanawiać, czy nie naruszają przepisów, nie zawiadamiając o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Nie wiem, oczywiście, jak to będzie wyglądać w praktyce. Myślę, że za fakt krzepiący można uznać w sytuacji, gdy rozważamy potrzebę wykazania przez Polskę, że jest krajem, w którym przestrzega się prawa, iż w ostatnich dwóch, trzech latach znacznie rozszerzyła się liczba zgłoszeń pod względem podmiotowości. Chodzi o to, że kierownicy jednostek organizacyjnych rzeczywiście przesyłają do rzeczników zgłoszenia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, i to w większym zakresie niż jeszcze kilka lat temu. Oznacza to, że system, o jaki nam chodzi, w coraz trwalszy sposób zapisuje się w świadomości urzędników samorządowych. Kontrole przeprowadzane przez organy kontroli zmuszają wprost do czujności właściwych kierowników i do zgłaszania przez nich wypadków naruszania dyscypliny, zwłaszcza że oni sami mogą odpowiadać za brak aktywności w tej dziedzinie. Sądzę, że to tyle tytułem wprowadzenia, lecz chętnie odpowiem na ewentualne pytania państwa posłów. Dodam jeszcze, że mimo bardzo skąpych regulacji prawnych, na których bazowały poprzednie komisje orzekające, jestem zdania, że dorobek tych komisji zamkniemy 30 czerwca chyba z oceną pozytywną. Współdziałanie bowiem tych komisji z główną komisją niewątpliwie w wielkim stopniu zdyscyplinowało realizację zadań w obszarze wykorzystywania środków publicznych. Wobec nowej ustawy jako nowego narzędzia prawnego, nowych rozwiązań niejakie wątpliwości żywili teoretycy, mam jednakże nadzieję, że praktyka wykaże, iż jest to dobre narzędzie do dyscyplinowania wydatków ze środków publicznych w Polsce. Mam jednakże świadomość, że pierwsze skutki działania owego narzędzia będzie można ocenić nie wcześniej niż za kilka miesięcy, może za pół roku. Wówczas to będziemy mogli zapewne podzielić się z państwem naszymi odczuciami w kwestii rezultatów obowiązywania nowej regulacji.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#LudwikDorn">Dziękuję. Oddaję głos panu ministrowi.</u>
<u xml:id="u-5.1" who="#LudwikDorn">Podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych Jarosław Neneman : Moi przedmówcy powiedzieli już chyba wszystko, a więc ze swej strony podzielę się z państwem kilkoma myślami na omawiany temat. Materiał, jaki przekazałem państwu posłom, jest chyba najbardziej wyczerpujący z racji faktu, że jako główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych znajduję się niejako na końcu drogi w działaniach zaprezentowanych przez prezesa NIK oraz przewodniczącego KR RIO, tak że materiał ów obejmuje w zasadzie całość problematyki. Dziękuję przewodniczącemu Bogdanowi Cybulskiemu, z którego wypowiedzi wyłania się dobry obraz sytuacji, przy czym należy dodać, że duża w tym zasługa rzeczników pierwszej instancji, zlokalizowanych w terenie, bo efektem ich profesjonalizmu jest, że na wyższych szczeblach występuje już mniej problemów. Dziękuję więc za to, co dzieje się na etapie pierwszej instancji. Za niespełna dwa miesiące rozpocznie się obowiązywanie nowej ustawy i zapewne będzie się działo jeszcze lepiej. Pragnę zwrócić uwagę na fakt, że celem regulacji, o których mowa, jest nie tyle karanie, ile dyscyplinowanie, gdyż często sam fakt, że dana osoba musi uczestniczyć w procedurze, podana jest przesłuchiwaniu, stanowi karę. Na to również trzeba zwrócić uwagę, gdyż w omawianym przypadku rzecz nieco inaczej wygląda niż w przypadkach, które określiłbym przypadkami klasycznego wymiaru sprawiedliwości. Wypada mi się zgodzić z przedmówcami, jeśli chodzi o wypowiedzi wartościujące, jeśli zaś chodzi o dane, moje sprawozdanie zawiera je, a zatem mijałoby się z celem ponowne podawanie ich. Pragnę zatem zwrócić tylko uwagę, że dzieje się chyba dobrze, gdyż z roku na rok liczba zawiadomień spada, zmienia się też ich struktura - wzrasta liczba zawiadomień składanych przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych, choć nadal najwięcej zawiadomień pochodzi od organów kontrolnych, czyli NIK, RIO i urzędów kontroli skarbowej. W omawianym okresie, czyli w ostatnich czterech czy pięciu latach, mamy do czynienia ze spadkiem liczby postanowień o odmowie wniesienia wniosku ze względu na przedawnienie karalności, co oznacza, że system zaczyna coraz efektywniej działać. Co do kar, to jak już wspomniałem, największą jest chyba sama konieczność uczestniczenia w tej procedurze, w rozprawie w komisji orzekającej. Często odstępuje się od karania, o czym również była już mowa, a najczęściej stosowaną karą jest kara najniższa z możliwych, czyli kara upomnienia. Najbardziej dotkliwa, kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych, orzekana jest tylko sporadycznie i w roku ub. w ogóle jej nie orzeczono. I to tyle tytułem uzupełnienia naszego szczegółowego sprawozdania. Jeśli pojawią się pytania, chętnie na nie odpowiemy. Dodam jeszcze tylko, że spore nadzieje wiążemy z wejściem w życie nowej ustawy, mamy jednakże świadomość, że przedsięwzięcie jest trudne i skomplikowane, zawsze pojawiają się ponadto problemy z pieniędzmi, szczególnie gdy nowa regulacja zaczyna obowiązywać w trakcie roku. Myślę też, że wniosek, o którym była mowa, powinien być skierowany nie tyle do ministra finansów, ile do premiera, bo w grę wchodzą pieniądze z rezerwy. Ze swej strony będziemy patrzeć na to przychylnie, deklarujemy też chęć prowadzenia szkoleń.</u>
<u xml:id="u-5.2" who="#LudwikDorn">Na najbliższe dni szkolenia takie zostały już zresztą zaplanowane.</u>
<u xml:id="u-5.3" who="#LudwikDorn">Dziękuję, panie ministrze. Otwieram dyskusję i pozwolę też sobie od razu jako dyskutant zabrać głos, chciałbym bowiem zadać pewne pytania. Otóż przyglądałem się tabelom zawartym w sprawozdaniach i w związku z tym prosiłbym przewodniczącego Bogdana Cybulskiego oraz ministra Jarosława Nenemana o wyjaśnienia w kwestii następującej. Otóż zwiększyła się liczba spraw zgłaszanych przez kierowników jednostek, ale jeśli wziąć pod uwagę całość spraw, to nadal jest to liczba niewielka w porównaniu z innymi. Odniosłem wrażenie, że istnieją przesłanki do bardzo nieśmiałego optymizmu, lecz obawiam się, czy to wrażenie nie jest przedwczesne. W przypadku urzędników samorządowych liczba spraw, o których mowa, wzrosła ze 185 w roku 2003 do 273 w 2004, jeśli dobrze odczytuję dane zawarte w tabelach. Jest więc pewien wzrost, lecz niewielki, zważywszy, że spraw tego rodzaju w roku 2004 było ogółem 1806. Mam pytanie do reprezentantów zarówno NIK i RIO, jak do pana ministra w związku z faktem, że we wszystkich sprawozdaniach wyróżnia się w jakiś sposób rok 2000. Mam pewną hipotezę na temat tego, czym było to spowodowane, ale chciałbym się dowiedzieć, jak państwo to widzą. Jeśli chodzi zarówno o orzecznictwo, jak i decyzje co do wniesienia wniosku o ukaranie, to prosiłbym pana ministra o kilka zdań na ten temat. O możliwych przyczynach odmowy wniesienia wniosku o ukaranie wspominał również prezes Piotr Kownacki. Skoro orzecznik stwierdza znikomą szkodliwość czynu dla finansów publicznych, rzecz jest zrozumiała. Skoro jednak liczba odmów wniesienia wniosków jest tak duża, to myślę, że trzeba zastanowić się nad faktem, że w ok. 50 proc. przypadków komisje orzekające stwierdzają odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli jednak jest tak, że funkcjonuje pewne „wstępne sito”, to widać, że przechodzą przez nie przypadki, w których nie mamy do czynienia ze znikomą szkodliwością czynu. Już po „odsianiu” tego, co jest szkodliwe w stopniu nieznacznym, w ok. 50 proc. występuje stwierdzenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale mamy zarazem do czynienia z odstąpieniem od wymierzenia kary, gdyż, jak czytamy w materiale przygotowanym przez pana ministra, stwierdza się, „że występowały tego rodzaju okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych, które pozwalały na złagodzenie kary lub odstąpienie od jej wymierzenia”. Prosiłbym zatem o typizację tego rodzaju wspomnianych okoliczności, zwłaszcza że nie chodzi już o przypadki znikomej szkodliwości czynu. Pozwolę sobie też postawić znak zapytania przy stwierdzeniu, iż już sam fakt poddania przesłuchaniu zawsze stanowi czynnik dyscyplinujący. Można przecież rozumować następująco: jeśli powstała, i to z czyjejś winy, szkoda dla finansów publicznych, i to nie taka, którą da się uznać za znikomą, to czy sam udział w postępowaniu kończącym się stwierdzeniem odpowiedzialności, ale i decyzją o odstąpieniu od ukarania nie ma w wielu przypadkach raczej charakteru demoralizującego? Prosiłbym o wyjaśnienia zarówno ze strony pana ministra, jak i przewodniczącego KR RIO oraz prezesa NIK. W moim przekonaniu prewencja ogólna ma wielkie znaczenie, ale w sytuacji, gdy jakaś kara zostaje orzeczona. Proszę nie podejrzewać mnie o krwiożercze instynkty, ale nie ukrywam, że zaniepokoiła mnie nieco informacja o sporadycznym tylko stosowaniu kary zakazu pełnienia funkcji kierowniczych oraz znikoma liczba kar w postaci nagany. Wdzięczny więc będę za scharakteryzowanie spraw, które wchodzą w rachubę, bo kierując się zdrowym rozsądkiem, można uznać zauważalne „spłaszczenie” kar i dojść do wniosku, że karę upomnienia otrzymują nie tylko ci, którzy z własnej winy popełnili czyn niezgodny z zasadami dyscypliny finansów publicznych, lecz nie był to czyn szczególnie poważny w skutkach, ale również ci, których czyny miały znacznie większą wagę.</u>
<u xml:id="u-5.4" who="#LudwikDorn">A przecież jakiś rozkład, najprawdopodobniej według „krzywej Gausa”, co do wagi naruszeń musi istnieć; wierzę statystyce. Zapewne więcej jest naruszeń drobniejszych, w wypadku których należy, oczywiście, interweniować w słabszy sposób, mniej zaś naruszeń poważniejszych, mamy zaś do czynienia z nieuwzględnianiem tego rozkładu w praktyce orzeczniczej, co budzi mój niepokój. Wrzucanie bowiem wszystkich przewinień do jednego worka może w efekcie mieć działanie demoralizujące. Jeśli różnicujemy kary, to w jakimś celu. Być może więc należałoby je zróżnicować jeszcze bardziej, dodać np. jeszcze jeden element? W sytuacji obecnej obawiam się jednakże demoralizacji sprawców przewinień wobec zasad dyscypliny finansów publicznych, karanych upomnieniem.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#StanisławaPrządka">W nawiązaniu do informacji zaprezentowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz przez RIO pragnę podzielić się z państwem kilkoma uwagami i zadać pewne pytania. Otóż zarówno z ustaleń NIK, jak i komisji orzekających wynika, że najwięcej nieprawidłowości wiąże się z realizacją zamówień publicznych, co budzi wciąż niepokój i jestem zdania, że sprawa ta wymaga szczególnego nadzoru i szczególnego traktowania, ponieważ chodzi o kwestie ważne, za którymi często kryją się duże pieniądze państwowe czy samorządowe. Dobrze więc, że problematyka ta znajduje się pod nadzorem i poddawana jest kontrolom, być może jednak wymaga jeszcze wnikliwszego spojrzenia, szczególnego wglądu oraz podejmowania wszelkich dostępnych działań mających na celu sukcesywne likwidowanie zjawisk niepożądanych. Prezesa NIK prosiłabym o wyjaśnienie, jak ze strony Izby wygląda informacja zwrotna i wiedza na temat realizacji wniosków i zawiadomień złożonych przez NIK. Jest to rzecz niezmiernie istotna, gdyż wszelkie stwierdzone nieprawidłowości powinny znaleźć finał w postaci wykonania wniosków czy zawiadomień, ponieważ spełniają one wówczas zamierzoną rolę. Przewodniczącego Krajowej Rady RIO proszę z kolei o informację związaną z danymi zawartymi w materiale na temat liczby wydanych orzeczeń. Wprawdzie liczba ta nieco się zmniejszyła w stosunku do roku 2003, i to na pewno dobrze, ale gdy patrzę na rubrykę 6, czyli tę mówiącą o przypadkach uznania kogoś za winnego i zarazem o odstąpieniu od wymierzenia kary, zaskakuje mnie trochę liczba tych osób, jest ich bowiem aż 839 w roku 2004. Chciałabym się dowiedzieć, czy w stosunku do osób, co do których stwierdzono winę i odstąpiono od wymierzenia kary w latach poprzednich, prowadzi się jakąś kontrolę, czy jest analizowana sytuacja, czy wiadomo, że zdarzenia, które zaszły w przeszłości, powtarzają się, czy osoby, które wcześniej naruszyły dyscyplinę finansów publicznych, po raz kolejny popełniają podobne czyny. Czy osoby owe nadal znajdują się w grupie osób naruszających dyscyplinę i nadal odstępuje się od wymierzania kary? Świadczyłoby to o występowaniu zjawiska nieprzynoszącego pożądanych efektów. W związku z bliskim już wejściem w życie nowej ustawy przed regionalnymi izbami obrachunkowymi staną dodatkowe zadania, w postaci chociażby działań wynikających z naruszeń dyscypliny budżetowej, związanych z niedochodzeniem lub niewykorzystaniem środków pochodzących z Unii Europejskiej. To bardzo istotna kwestia, ponieważ wiele samorządów korzysta już ze środków unijnych. Przed RIO staną więc zadania wynikające z obowiązku wzmożonej kontroli, bo brak kontroli wykorzystania środków wewnętrznie będzie także według przepisów nowej ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Chciałabym się zatem dowiedzieć, jak RIO są przygotowane do wypełniania tych nowych zadań.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#ZdzisławJankowski">Do prezesa NIK oraz do przewodniczącego KR RIO mam pytanie, jakie sankcje zastosowano za łamanie przepisów w przetargach na zamówienia publiczne i jakie kary wymierzono. Chodzi mi przede wszystkim o urząd funkcjonujący przy rządzie, kierowany przez Sławomira Cytryckiego. Prosiłbym też o informacje tego rodzaju w odniesieniu do przetargów publicznych, których organizacja należy do wojewodów, burmistrzów, wójtów, prezydentów miast. Dyskutowaliśmy kiedyś nad sprawą autostrad i o ile dobrze pamiętam, mówiliśmy wówczas o tym, że rząd Leszka Millera, z ministrem infrastruktury Markiem Polem, wynegocjował 3,7 mln euro za km, obecnie zaś koszt ten wynosi 5,3 mln. Czym jest to uzasadnione, skąd tak duża różnica ceny? Wiadomo, że w tej sytuacji albo zbudowanych zostanie mniej kilometrów autostrady, albo też pobierane będą wyższe opłaty za benzynę.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#LudwikDorn">Panie pośle, jako przewodniczący, muszę uchylić to pytanie, ponieważ nie ma wśród nas przedstawicieli właściwych urzędów, którzy mogliby udzielić odpowiedzi. Jeśli zaś chodzi o pytanie dotyczące zastosowanych kar, była już na ten temat mowa, a bliższe informacje zawarte są w materiałach pisemnych, dostarczonych na niniejsze posiedzenie. Jeśli jednak pan minister ma jakąś wiedzę w kwestii tego, czy wnioski odnosiły się do sprawy szczególnych zamówień publicznych - tzn. związanych z budową dróg i autostrad - to bardzo proszę, by podczas udzielania odpowiedzi na pytania zadane w dyskusji zechciał się pan z nami wiedzą tą podzielić.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#ZdzisławJankowski">Panie przewodniczący, materiały na dzisiejsze posiedzenie otrzymaliśmy dopiero dzisiaj, trudno więc było się z nimi zapoznać.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#LudwikDorn">Pracownicy sekretariatu Komisji informują mnie - a ja im wierzę - że materiały zostały rozesłane ze stosownym regulaminowym wyprzedzeniem.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#StanisławŻelichowski">Temat, do którego chcę nawiązać, był już wprawdzie poruszany, ale nasuwa mi się refleksja, że w dobrze zorganizowanej firmie jest tak, że pracownicy wiedzą, co grozi im np. w wypadku spóźnienia, co grozi im w razie nieobecności w pracy, co grozi im za takie czy inne wykroczenie pracownicze. Jeśliby przenieść tę zasadę na grunt wykroczeń przeciwko dyscyplinie finansów publicznych, odnieść ją do decyzji podejmowanych wówczas, gdy stwierdzono winę, a ukaranie nie nastąpiło, to można zadać pytanie, czy „firma” w zakresie samorządowym zorganizowana jest dobrze, czy też nie. Podzielam zdanie posła Ludwika Dorna, który zwracał uwagę na fakt, iż w niektórych wypadkach odstąpienie od wymierzenia kary może działać demoralizująco. Docierają do mnie sygnały, że ustawa o zamówieniach publicznych bywa łamana, o czym zresztą była dziś mowa. Prosiłbym o informację, co stwierdza się w kontrolach - na ile nieprzestrzeganie zasad obowiązujących przy zamówieniach publicznych wynikało z chęci omijania przepisów, co sprzyjać miało robieniu jakichś prywatnych interesów czy promowaniu prywatnych firm, a na ile działo się to dlatego, że ustawa ta jest, mówiąc szczerze, nieżyciowa. Znane mi są przykłady świadczące o tym, że w niektórych aspektach rozmija się ona zupełnie z celami polityki państwa; gdyby realizować dokładnie jej przepisy, to łatwo przyjdzie zniszczyć poszczególne dziedziny gospodarki.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#LudwikDorn">Czy są jeszcze posłowie chętni do zabrania głosu? Jeśli nie, to pozwolę sobie zdać kolejne pytanie pod adresem pana ministra, w sprawie niewypełniania dyspozycji ustawy nt. powiadamiania Najwyższej Izby Kontroli o dalszych losach wniosków i dyskomfortowej sytuacji, w której konstytucyjny organ kontroli występuje w roli petenta, by otrzymać to, co mu się z mocy prawa należy. Oddaję znów głos referentom, przy czym prosiłbym nie tylko o udzielenie odpowiedzi na pytania, które zadano w dyskusji, ale do prezesa Piotra Kownackiego i przewodniczącego Bogdana Cybulskiego kieruję również pytanie, czy z punktu widzenia efektywności instytucji kontrolujących podzielają pogląd, że mamy do czynienia ze zbytnim spłaszczeniem kar w działalności instytucji orzeczniczych. Zdanie panów w tej kwestii ma swoją wagę, gdyż chodzi także o funkcję prewencyjną i o efektywność kontroli, która nie zależy już od instytucji kontrolujących, lecz od innych instytucji państwa. Proszę o wypowiedź pana prezesa.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#PiotrKownacki">Zastanawiamy się dość często w Izbie nad umiarkowaną skutecznością naszych wniosków i zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych i wydaje się, iż mogą wchodzić w grę dwie okoliczności. Zacznę jednakże od stwierdzenia, że w tej chwili mamy do czynienia z czterema możliwymi karami: upomnieniem, naganą, karą pieniężną - od jednego do trzech średnich wynagrodzeń, czyli taką, którą trudno uznać za astronomiczną - i najsurowszą z nich, czyli zakazem pełnienia funkcji publicznych. Zwracam uwagę na fakt, że kara upomnienia, orzekana najczęściej, może być orzekana jedynie za naruszenia dyscypliny z winy nieumyślnej, czyli gdy w ocenie komisji orzekających są albo przesłanki do nieorzekania kary w ogóle, albo nastąpiło naruszenie dyscypliny z winy nieumyślnej. Nie wypada oceniać organów orzekających, ale wydaje się, iż skala tego zjawiska skłania jednak do powzięcia pewnych wątpliwości, ja przynajmniej wątpliwości takie żywię. Tym bardziej że mamy tu konstrukcję taką jak przy wykroczeniach, czyli jest zarówno zamiar bezpośredni, jak i zamiar ewentualny, traktowany jak wina umyślna. Nie ma potrzeby wykazania zamiaru bezpośredniego, jeśli chodzi o winę umyślną. Już godzenie się z możliwością, czyli zamiar ewentualny, jest winą umyślną. Jeśli więc przyjmiemy, że zdecydowana większość czynów, które są na tyle poważne, że jednak zdecydowano się na karanie, to czyny popełnione z winy nieumyślnej, to można mieć wątpliwości, o czym już wspomniałem. Sądzę, że są dwa powody, które mogą sytuację tę tłumaczyć, przy czym zaznaczam, że nie opieram się tu na żadnych badaniach, analizach, to po prostu kwestia moich przemyśleń, płynących z obserwacji uczestniczącej.</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#LudwikDorn">Jako socjologowi wiadomo mi, że obserwacja uczestnicząca jest metodą badawczą.</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#PiotrKownacki">Tak więc, jeśli chodzi o powód pierwszy istniejącego stanu rzeczy, to jest to po prostu koleżeństwo. Oczywiście, nie oczekuję, że wszyscy podzielą ten mój pogląd, ale komisja orzekająca usytuowana jest w resorcie, przy wojewodzie, przy regionalnej izbie obrachunkowej, i jest to do jakiegoś stopnia orzekanie kolegów w sprawie kolegów, w szerokim tego słowa znaczeniu - nie mam na myśli żadnych powiązań towarzyskich, lecz poczucie pewnej wspólnoty zawodowej, resortowej itd. Nie wiem, czy to spostrzeżenie trafne, niemniej tak to widzę. Drugim wytłumaczeniem jest odpowiedzialność z tytułu ogólnego nadzoru. Istotnie, może tu wystąpić przypadek winy nieumyślnej, gdy kierownika, zwłaszcza wysokiego szczebla, pociągnęłoby się do odpowiedzialności za czyny, które de facto popełnił ktoś stojący kilka szczebli niżej w hierarchii służbowej. Ów kierownik wysokiego szczebla w istocie może mieć jedynie ogólną odpowiedzialność, gdyż nie nadzoruje wszystkiego szczegółowo. Przypadek taki może być zatem usprawiedliwiony. Jak wiele jest takich przypadków, nie umiem powiedzieć, jeśli zaś chodzi o pierwszą przyczynę, szeroko rozumiane koleżeństwo, gdy zachodzi zjawisko wczuwania się w położenie osoby, której działanie podlega ocenie, moim zdaniem jest to przyczyna częstsza. Do myślenia skłania to, że jeśli już dochodzi do ukarania, to wówczas, gdy komisja stwierdza winę nieumyślną. Biorąc to wszystko pod uwagę, nie wiem, czy można mówić o braku jakiegoś szczebla kary w sytuacji, gdy z czterech istniejących szczebli trzy są niezmiernie rzadko wykorzystywane. Czy istotnie nagana jest karą aż tak drastyczną, jak się zwykło uważać? Jest, bo wiąże się z pewnymi dolegliwościami pracowniczymi - m.in. z zakazem awansowania, wypłacania premii, z utratą trzynastki. To, oczywiście, nie jest więc kara błaha, ale też i naruszenia dyscypliny finansów publicznych bywają niebłahe. Powstaje pytanie, czy problemem rzeczywiście jest brak zróżnicowania kary i brak możliwości orzekania kar poważniejszych niż upomnienie, a mniej zarazem surowych niż nagana. Ja nie jestem w pełni przekonany, czy niedostatek takich kar to istotnie zasadnicza kwestia. Podobnie trudno mi stwierdzić w sposób w pełni udokumentowany, czy nie nazbyt często mamy do czynienia z odstąpieniem od wymierzenia kary. Być może spojrzenie kontrolera, osoby, która w Najwyższej Izbie Kontroli pracuje już od kilkunastu lat, jest siłą rzeczy nieco spaczone, niemniej mam poczucie, że tego typu decyzje są podejmowane nazbyt często i moim zdaniem ten odstraszający aspekt działania systemu orzekania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest duży. Wydaje mi się, że jeśli zważyć ponadto, iż mamy do czynienia ze swoistą akceptacją pewnych zachowań, tzn. gdy ktoś robi coś, co uznawane jest generalnie za dobre, mimo że niezgodne np. z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, i że żadne dolegliwości poza przesłuchaniem osoby tej nie spotykają, to w takiej sytuacji trudno o stwierdzenie, że działa to odstraszająco. Jeśli chodzi o pytanie posła Stanisława Żelichowskiego o ewentualną nieżyciowość ustawy, potwierdzam, że niekiedy okazuje się ona rzeczywiście nieżyciowa. Najwyższa Izba Kontroli przeżywa obecnie sytuację, w której rozpisała przetarg na opracowanie programu informatycznego i został on wygrany przez firmę, która zaoferowała cenę rzeczywiście niską, znacznie niższą niż ta wynikająca z naszych szacunków i wielokrotnie niższą niż podawane przez pozostałych oferentów. Od początku obawialiśmy się, że za podaną cenę oferent nie będzie w stanie wykonać zamówienia, a teraz mamy już taką pewność i wszystko wskazuje na to, że szanse na wywiązanie się z tego zamówienia przez wygraną firmę są bliskie zera. Naturalnie, naliczymy wszystkie przewidziane prawem kary, niczego nie przedpłacamy, niemniej jednak nie da się w żaden sposób odrobić straconego czasu, poniesionej mitręgi itd.</u>
<u xml:id="u-15.1" who="#PiotrKownacki">Tak właśnie bywa. Mam wrażenie, iż w większości instytucji, które są zobowiązane do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, nauczono się już ją stosować; być może jednak uprawnione jest stwierdzenie, że nauczono się również ją omijać. Dlatego też podkreślałem we wcześniejszej swej wypowiedzi, że opanowana została umiejętność dokumentowania. Jeśli bowiem następują jakieś uzgodnienia pozaformalne, to śladu w dokumentach nie mają, jeśli zaś towarzyszy im prawidłowa dokumentacja, to ex post jest z reguły dość trudno stwierdzić, że była jakaś nieprawidłowość. Na pytanie posłanki Stanisławy Prządki o naszą wiedzę na temat efektów postępowań po naszych zawiadomieniach i wnioskach muszę stwierdzić, że jest to wiedza zdecydowanie niesatysfakcjonująca, ponieważ mamy wiedzę na temat mniej niż połowy tych przypadków. Nie wykluczam, że czasem wchodzi w grę pewne zaniechanie, niewykluczone, że niektóre nasze jednostki ograniczają się do jednokrotnego zapytania, niemniej jednak obowiązek powiadamiania Izby spoczywa na tej drugiej stronie. Ile zresztą zapytań można wysyłać? Ponieważ kierownictwo zwraca na to szczególną uwagę, czuję się zobowiązany powiadomić państwa, że nie ma takich sytuacji, bądź też zdarzają się one wyłącznie sporadycznie, żebyśmy się nie dopytywali o los postanowień i nie prosili o poinformowanie w odrębnym trybie, gdy informacje same nie wpływają. Mimo to, jak wspomniałem, w mniej niż połowie przypadków informacje te otrzymujemy.</u>
</div>
<div xml:id="div-16">
<u xml:id="u-16.0" who="#LudwikDorn">Oddaję teraz głos panu przewodniczącemu.</u>
</div>
<div xml:id="div-17">
<u xml:id="u-17.0" who="#BogdanCybulski">Pan przewodniczący wspomniał, że ma hipotezę odnośnie do wzrostu w roku 2000 liczby zgłaszanych spraw i prosił o podzielenie się naszymi odczuciami w tej kwestii. Ja również mam w tej sprawie pewną hipotezę, choć nie wiem, czy taką samą. Moim zdaniem wspomniany wzrost nastąpił w związku z tym, że w 1999 roku samorząd terytorialny został rozszerzony o powiat i województwo, nie tylko w zakresie dyscypliny finansów publicznych, ale i w zakresie nadzoru, w związku z którym badamy także uchwały. Skokowo zaś wzrosła liczba uchwał, w wypadku których stwierdziliśmy nieważność, a więc istotne naruszenie prawa. Samorządy kształtowały się, tworzyły swe struktury, dokonywały naboru urzędników, nie zawsze następował ich przepływ z gmin do powiatów, często natomiast ludzie z urzędów rejonowych pozostali w nowych starostwach, a byli to niejednokrotnie ludzie, którzy wcześniej nie mieli do czynienia z obszarem prawa samorządu terytorialnego. Fakt ten natychmiast odzwierciedlony został w wynikach kontroli, w efekcie których następowały zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, z tym że zawsze działo się to z pewnym opóźnieniem czasowym, tak więc w roku 2000 wysyłane były po kontrolach zawiadomienia dotyczące roku 1999, czyli pierwszego roku funkcjonowania nowych instytucji. To zapewne nie jedyny powód wzrostu w roku 2000 liczby zawiadomień, ale jestem przekonany, że jeden z najważniejszych. Krzepiące jest to, że z danych zamieszczonych w tabeli, na którą powołuje się poseł Ludwik Dorn, wynika jasno, że samorządy po zwróceniu im przez organy kontroli uwagi na nieprawidłowości bardzo szybko osiągnęły pewną normę w swym działaniu. Zdaję sobie sprawę, że to może źle wyglądać, ale jako ludzie doświadczeni wiemy, iż istnieje pewna norma zachowania, naruszana w jakimś procencie z przyczyn obiektywnych czy subiektywnych. Nigdy nie będzie przecież takiej sytuacji, że wszyscy będą stosować zasady prawne w stu procentach. Myślę, że zasygnalizowany powrót do pewnej normy powinien nas cieszyć. Jako szefa organu kontroli, nie satysfakcjonuje mnie istniejąca rozpiętość kar i sposób ich realizacji. Szczególnie niedobrze wygląda fakt, że np. w roku 2004 tylko jedna osoba została ukarana karą pieniężną. Nie wiem, czy da się łatwo to zmienić. Jestem wprawdzie z wykształcenia prawnikiem, lecz historykiem prawa i uważam, że w wypadku karnistów sprawa jest prostsza, w grę wchodzi tam sędziowski wymiar kary, są „widełki” itd. Karnista jest zmuszony do reagowania, nawet wówczas, gdy osobiście żywi wątpliwości w tym względzie. Skoro sąd stwierdzi, że nastąpiła wina, musi podjąć decyzję o orzeczeniu kary w ramach „widełek” przewidzianych za dane przewinienie. W naszym wypadku nie ma tego typu konstrukcji, która zobowiązywałby skład orzekający do poruszania się ramach pewnych „widełek”, ani pod względem ewentualnych skutków finansowych dla finansów publicznych, ani też pod względem przypisania czynu, jak jest to w Kodeksie karnym. Nie jestem zresztą nawet przekonany, czy taką konstrukcję można by stworzyć. W związku jednak z istniejącą sytuacją składy orzekające mają swoje własne sposoby orzekania kary za konkretne czyny bądź też podejmowania decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary.</u>
<u xml:id="u-17.1" who="#BogdanCybulski">Składy są niezawisłe w zakresie orzekania kary, są poza RIO, choć z pozoru rzecz tak nie wygląda. Konstrukcja jest taka, że członkowie składów orzekających są niezawiśli i nie zależą od prezesa regionalnej izby obrachunkowej, powoływani zaś są na kadencję. Pan minister wspomniał o szkoleniach, w związku z czym nasuwa mi się refleksja, że niezawisłość to jedna rzecz - a tak na marginesie dodam, że wiadomo mi od innych komisji sejmowych, iż państwa posłów często irytuje, że za zasłoną niezawisłości można ukryć brak skuteczności działania - a szkolenia to rzecz inna. Myślę, że w tym ważnym czasie powinniśmy wszyscy - i Ministerstwo Finansów, i regionalne izby obrachunkowe - przy okazji szkoleń zwrócić uwagę na to, jaki sposób w świetle nowej ustawy podchodzić do spraw z omawianego zakresu. Być może jestem w błędzie, ale sądzę, że nowa ustawa zacznie obowiązywać w dobrym czasie, w tym sensie, że kilka kwestii należałoby uregulować od nowa. Mówiąc te słowa, mam na myśli na przykład dobór osób do komisji orzekających i sposobu zaproponowania im tego, co mają w nich robić. Mam nadzieję, że obiektywne wyniki sprzed lat zachęcą nas do tego, aby przy okazji szkoleń wyraźnie mówić osobom, które będą powołane na czteroletnią kadencję, że oczekuje się od nich pełnego orzekania w zakresie stosowanych kar, a nie traktowania tej ważnej kwestii w sposób rutynowy. Uważamy, że w przypadku każdego wniosku składanego przez regionalną izbę obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, a także każdy inny organ, komisja orzekająca podzieli nasz pogląd, iż mamy do czynienia z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i że w związku z tym we właściwy sposób nałożona zostanie stosowna kara. Jako szef RIO, nie odczuwam jednak satysfakcji, ponieważ tak naprawdę ponoszę niemal wyłącznie porażki. Chodzi bowiem o to, że sygnowane moim podpisem zawiadomienia i wnioski są albo umarzane, albo też uznaje się wprawdzie winę, ale jednocześnie odstępuje się od nałożenia kary. Nie jest żadną pociechą fakt, że ktoś zostanie uznany za winnego i wpisany do rejestru skazanych. A więc, jak widać, moje informacje w tym zakresie odbiegają nieco informacji prezesa Piotra Kownackiego. Na zakończenie pragnę powiedzieć, że ukształtował się taki obyczaj, iż w razie uznania kogoś za winnego, przy otwartej przecież na społeczeństwo informacji i wywieszanych wokandach, fakt ten podchwytują lokalni politycy i działacze samorządowi, informacje zaś tego typu szybko trafiają do miejscowej prasy. Lokalne gazety z zapałem publikują informację np. o tym, że burmistrz winien jest naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stawiając nieomal znak równania pomiędzy tym zdarzeniem a sprzeniewierzeniem środków publicznych, co równa się prawie kradzieży. Tak potraktowany burmistrz przychodzi do nas, aby wydobyć dokumenty, które pozwolą mu udowodnić lokalnej społeczności, iż owo naruszenie nie miało nic wspólnego z kradzieżą, natomiast przez organy kontrolne sklasyfikowane zostało jako naruszenie o charakterze formalnym, co oznacza naruszenie m.in. trybu i procedur. Sądzę, że wobec takiej sytuacji należy wypracować systemowe rozwiązania, bo ich brak daje się w praktyce we znaki. Ponadto stwierdzam, że mimo starań nie udało się nam doprowadzić do publikowania w systematyczny sposób najciekawszych orzeczeń, i tych, w wypadku których orzeka komisja główna, i komisje pierwszych instancji. Uważam, że wspólnie z Ministerstwem Finansów powinniśmy zdecydować się na stworzenie płaszczyzny, na której orzeczenia te byłby publikowane, a wówczas będzie tak, że członkowie komisji, o których mowa, zaczną się sami korygować, weryfikować swe poczucie sprawiedliwości i orzekane kary.</u>
<u xml:id="u-17.2" who="#BogdanCybulski">Jestem przekonany, że działalność tego typu jest możliwa i byłoby słusznym pociągnięciem zajęcie się tą sprawą. W odpowiedzi na pytanie posłanki Stanisławy Prządki, dotyczące środków unijnych, wyjaśnić należy, że komisje będą przyjmowały wnioski i że bardzo ważne jest stwierdzenie, czy jako organy kontroli będziemy w stanie efektywnie, skutecznie kontrolować wykorzystanie tych środków i czy w sposób odpowiedni będziemy ewentualnie kierować zawiadomienia i wnioski do tych komisji. Nastąpi tu zresztą zetknięcie dwóch spraw, o których mówiliśmy wcześniej, czyli sprawa wysokości kar, ich rozsądnej dolegliwości oraz skuteczności kontroli. Regionalna izba obrachunkowa jako taka nie jest sama w systemie organów, które biorą udział w kontrolowaniu przepływu środków finansowych; nie jesteśmy jednym z organów badających wstępnie, określających zasady. Pozostajemy natomiast organem, który badając wykonanie budżetu, gospodarkę finansową, bada i kwestie środków z Unii Europejskiej, kiedy wpłyną do nas, bada dokumenty, które spowodowały, że gmina, powiat czy województwo o środki te wystąpiły, bada, czy dokumenty owe były rzetelne, czy samorządy nie wystąpiły o środki nadmierne, bada te aspekty, które w konsekwencji mogą doprowadzić do wysłania zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w zakresie przewidywanym nową ustawą. Mam nadzieję, ze mechanizm ten będzie funkcjonować w miarę skutecznie, gdyż rzecz jest bardzo ważna.</u>
</div>
<div xml:id="div-18">
<u xml:id="u-18.0" who="#LudwikDorn">Zanim oddam głos panu ministrowi, sformułuję jeszcze pytanie. Jeśli pan minister dysponuje taką wiedzą, wdzięczny będę za informację, której nie znalazłem w materiale pisemnym. Czy wiadomo, jak często rzecznicy odwoływali się do głównej komisji jako organu drugiej instancji? Linia orzecznicza głównej komisji jest bowiem kwestią kluczową.</u>
<u xml:id="u-18.1" who="#LudwikDorn">Podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych Jarosław Neneman : Jeśli można, prosiłbym, by głos mogła zabrać dyrektor Krystyna Wiśniewska, która tymi sprawami zajmuje się od dłuższego czasu, podczas gdy moje doświadczenie w tej kwestii jest niewielkie.</u>
<u xml:id="u-18.2" who="#LudwikDorn">Bardzo proszę, pani dyrektor.</u>
</div>
<div xml:id="div-19">
<u xml:id="u-19.0" who="#KrystynaWiśniewska">Postaram się tylko uzupełnić wcześniejsze wypowiedzi, z którymi zasadniczo się zgadzam. Otóż problem tkwi nie tylko w samych komisjach i w sposobie orzekania przez nie, ale także w szczególnych rozwiązaniach prawnych, którymi komisje się posługują, czyli w ustawie o finansach publicznych. W ustawie tej, co prawda, zapisane zostały wszystkie wytyczne dotyczące wymierzania kary, ale w naszej ocenie są one niewystarczające po temu, aby przy obecnej polityce karnej uwzględniać szkodliwość naruszenia. A dzieje się tak dlatego, że polityka karna przewidziana w ustawie o finansach publicznych jest związana ze stopniem zawinienia, jak również faktem recydywy. W takiej sytuacji dość trudne staje się udowodnienie winy umyślnej, gdyż naruszenia w większości wypadków dotyczą kierowników pełniących funkcje nadzorcze. Tam zaś nie może być mowy o winie umyślnej, gdyż tak naprawdę wina umyślna spoczywa na pracowniku, kierownik natomiast dopuścił się zaniedbania w pełnieniu funkcji nadzorczej. Dodatkowo powiązanie kary pieniężnej i kary nagany z innymi skutkami ukarania powoduje, że każdy z orzekających zaczyna się zastanawiać nad tym, czy przypadkiem kara nie będzie nazbyt dotkliwa. Po przeanalizowaniu polityki karnej, zapisanej we wchodzącej w życie ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, proponujemy znacznie większe powiązanie polityki karnej, prowadzonej w związku z naruszeniami dyscypliny finansów publicznych, ze szkodliwością naruszenia dyscypliny. Tyle tylko że orzeczenia oparte na tych przepisach będzie można wydawać w stosunku do naruszeń, które zostaną popełnione po dniu wejścia w życie ustawy. We wcześniejszych wypowiedziach poruszono także kwestię stosunkowo częstego odstępowania od wymierzenia kary. Wobec tego wyjaśniam, że wiąże się to z tym, iż dość często składane są wnioski o ukaranie jednego obwinionego za kilka czynów, a komisja uniewinnia go z jednego czy dwóch zarzutów, automatycznie przechodząc na niższy wymiar kary bądź odstępuje od wymierzenia kary w ogóle. Bardzo często spotykam takie sytuacje w aktach spraw trafiających do nas w ramach odwołań. Jest to jedna z przyczyn dużej liczby odstąpień od wymierzania kary. Pan przewodniczący w swojej wypowiedzi poruszył kwestię poważnych naruszeń dyscypliny finansowej. Otóż pragnę zwrócić uwagę, że poważne naruszenia dyscypliny są również przestępstwami w rozumieniu Kodeksu karnego. Przy tych czynach na ogół składane są zawiadomienia do prokuratury, a zgodnie z zasadami postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny w przypadku złożenia zawiadomienia do prokuratury zawiesza się postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny. Natomiast, gdy zostanie wniesiony akt oskarżenia, człowiek zaś zostanie osądzony i ukarany, nasze postępowanie zostaje umorzone. Dlatego też te bardzo poważne sprawy nie trafiają na wokandę komisji w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Myślę, że informacje te wyjaśniają przedstawione wcześniej wątpliwości. Na moment zatrzymam się jeszcze przy problematyce zamówień publicznych. Otóż nie zdarzają się już takie sytuacje jak ta, w której jeden z obwinionych stanął przed komisją, aby stwierdzić: „tak, tak, ale ta ustawa jeszcze się u nas nie przyjęła”. Oznacza to, że nareszcie jest powszechna świadomość tego, iż ustawę o zamówieniach publicznych po prostu należy stosować. Muszę jednakże stwierdzić, że to wyjątkowo trudna do stosowania ustawa, o kategorycznych wymogach formalnych i czasami występuje pewna sprzeczność między tymi wymogami a zwykłym ludzkim odczuciem, że wymogi owe nie zawsze sprzyjają wyborowi tego, co w praktyce najkorzystniejsze.</u>
<u xml:id="u-19.1" who="#KrystynaWiśniewska">Nawet ci, którzy dokonują bardzo wielu zamówień, mają z tym poważne problemy. Najlepszym tego przykładem jest przegrana Ministerstwa Finansów w arbitrażu, a na pewno jesteśmy zamawiającym, który bardzo dobrze zna ustawę oraz dysponuje stosunkowo dobrym zespołem do prowadzenia tych spraw. A więc „potknięcie” w tym względzie może się zdarzyć każdemu. Do tego dochodzą jeszcze bardzo częste generalne zmiany ustawy. Przy przejściu z obowiązywania ustawy o zamówieniach publicznych na Prawo zamówień zmiany te były bardzo znaczne. Jest coś takiego, że ludzie się przyzwyczajają do przepisów i niekiedy nie zwracają uwagi na fakt, że uległy one zmianie. Jak zatem widać, jest wiele przyczyn powodujących, że w szeroko rozumianej gospodarce środkami publicznymi zamówienia są najtrudniejszym dla dysponentów elementem. Jest też kolejna kwestia. Otóż w przepisach prawnych nie ma formalnego wymogu powiadamiania o wynikach procedowania komisji orzekających. W tym względzie korzystamy z wytycznych dla rzeczników. W wytycznych, często wysyłanych przez nas do rzeczników dyscypliny finansowej, kilkakrotnie prosiliśmy o powiadamianie Najwyższej Izby Kontroli oraz prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wysyłaniu powiadomień. W wytycznych tych piszemy więc, że w sytuacji, w której wniesiony został wniosek o ukaranie, należy powiadomić o tym składającego zawiadomienie. Niestety, prawda wygląda tak, że rzecznicy pełnią te funkcje poza zatrudnieniem. W związku z tym mają tak dużo pracy z przygotowaniem czynności sprawdzających oraz wniosków, że zapominają o pewnych, ich zdaniem mniej ważnych, kwestiach. Stąd częstokroć nie praktykuje się wysyłania informacji zwrotnej. Natomiast NIK i inni zawiadamiający mają wiedzę co do tych zawiadomień, w sprawie których rzecznik odmówił wniesienia wniosku o ukaranie, gdyż z przepisów ustawy dostają postanowienia o odmowie wniesienia wniosku o ukaranie do wiadomości i ewentualnego złożenia zażalenia do głównego rzecznika dyscypliny. W tej części przepisy są czytelne i precyzyjne. W końcu maja po raz kolejny odbędzie się szkolenie dla rzeczników dyscypliny finansowej i problem ten kolejny też raz zostanie omówiony. Jednak przyznam, że obowiązek powiadamiania rzeczywiście nie jest wykonywany. Na zakończenie wyjaśniam, że rzecznicy dyscypliny nie składają odwołań, znacznie częściej odwołują się od orzeczeń komisji obwinieni. To zaś dowód, że jednak postępowanie jest dość dotkliwe dla obwinionych, ponieważ odwołują się także od tych orzeczeń, w przypadku których odstąpiono od wymierzenia kary, co oznacza, że chcą być niewinni.</u>
</div>
<div xml:id="div-20">
<u xml:id="u-20.0" who="#LudwikDorn">Pani dyrektor, świadczy to raczej o racjonalności postępowania, a nie o szczególnej dolegliwości. Sumując dotychczasowy przebieg posiedzenia, proponuję sformułowanie dezyderatu do premiera lub ministra finansów w kwestii dofinansowania RIO. Przewodniczącemu KR RIO pragnę zwrócić uwagę, iż korzystne byłoby powiadomienie mnie jako przewodniczącego Komisji do Spraw Kontroli Państwowej o powstałej sytuacji. Jest bowiem moją rolą dbanie o to, aby organy kontroli państwowej miały także finansowe możliwości wypełniania nowych zadań. Od tego właśnie m.in. jest Komisja i jej przewodniczący. Przy czym zaznaczam, że rozumiem prośbę w ten sposób, iż nie chodzi o wysoką kwotę. Następną sprawą jest powołanie zespołu do przygotowania dezyderatu do ministra finansów, gdyż regulaminowo to właśnie minister finansów jest zwierzchnikiem izb obrachunkowych. Komisja do Spraw Kontroli Państwowej nie może formułować dezyderatu do podsekretarza stanu, tylko do ministra. Byłby to dezyderat dotyczący publikowania biuletynu orzecznictwa.</u>
</div>
<div xml:id="div-21">
<u xml:id="u-21.0" who="#KrystynaWiśniewska">Panie przewodniczący, orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej opublikowane są w „Leksie”.</u>
</div>
<div xml:id="div-22">
<u xml:id="u-22.0" who="#BogdanCybulski">"Lex” stara się publikować wszelkie orzeczenia, ale to są tezy.</u>
</div>
<div xml:id="div-23">
<u xml:id="u-23.0" who="#PiotrKownacki">Wiem, że „Lex” jest już oficjalnym organem komunikacyjnym, ale tylko de facto, natomiast de iure jest to prywatne wydawnictwo, które poza autorytetem nie ma innego waloru.</u>
</div>
<div xml:id="div-24">
<u xml:id="u-24.0" who="#LudwikDorn">Będziemy jeszcze o tym dyskutować na posiedzeniu, podczas którego zajmiemy się uchwalaniem dezyderatu. Niewątpliwie istotna jest kwestia stworzenia biuletynu orzecznictwa, w którym byłyby publikowane najbardziej interesujące orzeczenia pierwszej instancji. Wracając do poruszonej wcześniej kwestii dezyderatu, pragnę poinformować, że w dezyderacie do ministra finansów zawarłbym apel o podjęcie skutecznych działań w zakresie dostarczania organom kontrolnym informacji na temat dalszych losów ich zawiadomień. W nawiązaniu do wypowiedzi pani dyrektor muszę z kolei stwierdzić, iż mam zdecydowanie niechętny stosunek do bezradności zwierzchników wobec podwładnych. Z mojej wiedzy wynika, że jeśli chce się zdyscyplinować urzędnika, to się go zdyscyplinuje. Pani dyrektor mówiła o urzędnikach, którzy mają wypełniać przepisy ustaw, ale tego nie czynią. Jest to kwestia zarówno resortu ministra skarbu, jak i wojewodów. Nie może być tak, aby rzecznik, powołany do dyscyplinowania innych, sam był dyscyplinowany. Na taki modus operandi nie jestem w stanie się zgodzić ani jako przewodniczący Komisji, ani jako poseł, ani też jako obywatel. Proponuję zatem, aby kwestia ta znalazła się w dezyderacie, podobnie jak wyrażenie opinii z zachętą do pewnej analizy i do wyciągnięcia z niej wniosków, w odniesieniu do linii orzeczniczej, która zawiera się w orzeczeniach budzących niepokój. Analiza owa powinna zostać przeprowadzona zwłaszcza w związku z nową ustawą. W chwili obecnej poza wyrażeniem troski i niepokoju, bez dokładniejszej analizy ustawy aktualnie obowiązującej oraz nowej nie jestem w stanie sformułować konkretnej opinii. W wypowiedziach zaś przewodniczącego RIO i wiceprezesa NIK pojawiły się elementy, których Komisja nie może pominąć milczeniem i które znajdą odbicie w dezyderacie. Czy są sprawy różne? Nie widzę zgłoszeń, a zatem uważam, że wyczerpaliśmy porządek. Dziękuję państwu. Zamykam posiedzenie.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>