text_structure.xml 37.9 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
  <xi:include href="PPC_header.xml" />
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml" />
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#ZdzisławKałamaga">Otwieram posiedzenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej, poświęcone ocenie systemu kontroli wewnętrznej i jej skuteczności, realizowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Witam prezesa NIK wraz ze współpracownikami, przedstawicieli Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Infrastruktury, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz innych naszych gości. Proszę o zabranie głosu prezesa NIK.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#MirosławSekuła">W Najwyższej Izbie Kontroli zagadnieniami, które widnieją w porządku obrad, zajmuje się zespół pracujący pod kierunkiem wiceprezesa Piotra Kownackiego. Z tego też względu proszę, aby właśnie on mógł przekazać tę informację.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#ZdzisławKałamaga">Bardzo proszę.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#PiotrKownacki">Komplet materiałów na piśmie został państwu przekazany i dlatego sądzę, że nie ma potrzeby szczegółowo ich referować, a zatem w swojej wypowiedzi wyjdę nieco poza ramy opracowanych materiałów. Zacznę zaś od tego, że jeśli mówi się o systemie kontroli wewnętrznej, pojęcie to należy rozumieć jako całościowy system kontrolnych rozwiązań finansowych oraz innych, ustanowionych przez kierownictwo danej instytucji, system, którego celem jest wspomaganie kierownictwa w zarządzaniu jednostką w sposób oszczędny, wydajny i skuteczny, tak aby polityka tegoż kierownictwa i jego decyzje były w pełni wykonywane. Celem systemu kontroli wewnętrznej jest zapewnienie legalnego działania jednostki organizacyjnej i osiąganie celów przy optymalizacji nakładów. Dotychczas, gdy mowa o kontroli wewnętrznej, na ogół rozumie się przez to pojęcie kontrolę instytucjonalną, co oznacza, iż skupiamy się na działaniu komórek kontroli wewnętrznej, podczas gdy w rzeczywistości pojęcie to, bardzo skrótowo przedstawione, odnosi się raczej do kontroli funkcjonalnej, czyli tak, jak to jest rozumiane w standardach międzynarodowych, obowiązujących między innymi również w Unii Europejskiej. Sądzę, że byłoby celowe, gdybyśmy właśnie w taki sposób patrzyli na przedmiotową sprawę. Najwyższa Izba Kontroli praktycznie w każdej kontroli - poza jakimiś zdecydowanie wąskimi kontrolami doraźnymi - dotyka problemów związanych z funkcjonowaniem kontroli wewnętrznej. Informacje na temat kontroli wewnętrznej były już przekazywane Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. W takiej zaś sytuacji chciałbym przedstawić dziś tylko informację dotyczącą funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej w świetle naszych przygotowań do przystąpienia do Unii Europejskiej, w kontekście kontroli wykorzystania środków pomocowych. Wnioski NIK, sformułowane na podstawie tych kontroli, przyczyniły się do ustanowienia w ustawie o finansach publicznych wewnętrznej kontroli finansowej audytu wewnętrznego. A zatem system ten, po okresie „rozruchu” w roku 2002, w roku bieżącym zaczął już funkcjonować w przeważającej liczbie jednostek. Ponadto prezes NIK zawarł odpowiednie porozumienie z ministrem finansów, w związku z czym współdziałamy w tym względzie i staramy się przyczyniać do tego, aby funkcjonowanie systemu wewnętrznej kontroli finansowej, czy też audytu wewnętrznego, było prawidłowe. W NIK opracowane zostały standardy kontroli oraz szczegółowe wytyczne metodyczne, zgodne z międzynarodowymi standardami kontroli. Wszystko to udostępnione zostało Ministerstwu Finansów i jak sądzę - w jakimś stopniu wykorzystane do opracowania standardów audytu wewnętrznego, które również w pełni odpowiadają międzynarodowym regułom postępowania. W ostatnich miesiącach przedmiotem prac sejmowych Komisji i specjalnie powołanej w tym celu podkomisji był rządowy projekt ustawy o kontroli wewnętrznej. Prace nad nim zostały jednak przerwane, gdyż projektodawcy spotkali się z dość istotnymi uwagami krytycznymi, formułowanymi zarówno przez posłów, jak i ekspertów powołanych przez podkomisję. Przerwa w pracy nad rządowym projektem niezbędna jest więc dla starannego przeanalizowania tych uwag i ewentualnego zaproponowania modyfikacji. W zasadzie mamy tu do czynienia z trzema polami zagadnień, które się nie pokrywają i które w ocenie Najwyższej Izby kontroli powinny być odrębnie rozpatrywane. W tym wypadku chodzi o kontrolę prowadzoną wewnątrz jednostki organizacyjnej, gdzie nie należy nadmiernie formalizować całego procesu kontrolnego. Wzorowanie się na rozwiązaniach funkcjonujących w procedurze kontroli sprawowanej przez NIK nie zawsze musi być pełne.</u>
          <u xml:id="u-4.1" who="#PiotrKownacki">Drugą płaszczyzną jest kontrola prowadzona pomiędzy organami administracji rządowej, czyli chodzi na przykład o kontrolę, którą zlecałby Prezes Rady Ministrów w odniesieniu do wojewody. Trzecim polem jest relacja pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego. Oczywiście, istnieją w tym względzie określone regulacje, jednak gdyby sprawa ta miała zostać traktowana systemowo, to należałoby dążyć do uregulowania jej w ustawach ustrojowych, gdyż są to zagadnienia, które niewątpliwie dotyczą ustroju administracji publicznej, a szczególnie jednostek samorządu terytorialnego. W chwili obecnej NIK kończy kontrolę zatytułowaną „Funkcjonowanie kontroli wewnętrznej w ministerstwach i innych jednostkach administracji centralnej”. Z pewnością przed końcem pierwszego kwartału przyszłego roku przekażemy Komisji do Spraw Kontroli Państwowej informację o wynikach tej kontroli. Staraliśmy się ją prowadzić w takim właśnie podejściu systemowym, badając przede wszystkim system kontroli funkcjonalnej, przy czym badanie to zostało przeprowadzone w odniesieniu do dwóch pól działania, które występują, jeśli nie we wszystkich, to przynajmniej w większości ministerstw i jednostek administracji centralnej. Mówiąc w ten sposób, mam na myśli udzielanie zamówień publicznych oraz przygotowywanie i wydawanie decyzji administracyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem zezwoleń i koncesji. Skoncentruję się teraz na kierunkach prac prowadzonych przez NIK. Otóż wyróżniliśmy kilka składników, które wchodzą do systemu kontroli wewnętrznej. I tak badaliśmy środowisko systemu kontroli wewnętrznej, które decyduje o tym, na ile cała jednostka podatna jest na oddziaływanie kontroli zarządczej ze strony kierownictwa tej jednostki i na ile uregulowania wewnętrzne sprzyjające są temu, aby kontrola taka była rzetelna i skuteczna. Kolejnym elementem jest kwestia oszacowania ryzyka, czyli określenie, na ile zidentyfikowane są pola, gdzie ryzyko błędu nieprawidłowości jest największe oraz rozpoznanie, czy wdrożone są mechanizmy, które skupiają uwagę na tych właśnie punktach. Badaliśmy również, jakie stosowane są czynności kontrolne, a więc procedury, które służą minimalizowaniu ryzyka związanego z realizacją celów, do jakich jednostka jest powołana. Kolejnym polem działania jest przepływ informacji i komunikacja wewnątrz jednostki. Staraliśmy się zatem dowiedzieć, czy decyzje kierownictwa są przekazywane do tych, którzy mają je realizować w sposób prawidłowy i szybki, bez żadnych przekłamań, a także czy informacje powstające wewnątrz jednostki, czyli mówiąc umownie „na dole”, są przekazywane kierownictwu. A więc, czy jest ono poinformowane o występujących zagrożeniach i czy jest w stanie podejmować w związku tym decyzje zaradcze. Ostatnim polem naszych działań był monitoring, czyli ocena działania systemu kontroli zarządczej. Kontrolą tą nie objęliśmy wszystkich ministerstw i jednostek centralnych, a tylko duże resorty, takie jak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu oraz kilka mniejszych jednostek centralnych.</u>
          <u xml:id="u-4.2" who="#PiotrKownacki">Do tych drugich należy Urząd Regulacji Energetyki, Główny Inspektorat Farmaceutyczny, Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, a także jeszcze kilka innych. Mam nadzieję, że takie podejście może być również wykorzystane w pracach nad projektem ustawy o kontroli wewnętrznej, jeśli prace te będą kontynuowane, tak aby rozwiązania tej regulacji w pełni odpowiadały rzeczywistym potrzebom. Jest tu bowiem również ten aspekt, na który wskazywaliśmy we wcześniejszych kontrolach. Otóż po wstąpieniu do Unii Europejskiej systemy kontroli wewnętrznej stanie się jednym z elementów, które będą decydowały o możliwości wykorzystywania środków unijnych. Są one przedmiotem zainteresowania audytorów, zarówno tych, którzy przyjeżdżają do nas z Dyrekcji Generalnej Kontroli Wewnętrznej, czyli z Komisji Europejskiej, jak i tych z Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. W zależności od oceny systemu kontroli wewnętrznej podejmowane są decyzje o akredytowaniu poszczególnych komórek organizacyjnych, które odpowiadają za przyjmowanie, a następnie za wydawanie tych pieniędzy, jak i za decydowanie o tym, czy kolejne środki w ogóle mogą być uruchamiane. A zatem również z tego punktu widzenia są to sprawy o kluczowym znaczeniu, które nie zawsze w stu procentach odpowiadają wymaganiom stawianym przez Unię Europejską oraz unijnym kryteriom. I to tyle tytułem wstępu, a jeśli będą państwo mieli pytania, postaramy się na nie odpowiedzieć.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#ZdzisławKałamaga">Skoro nie ma uwag ze strony członków Komisji, chciałbym zapytać, czy w Ministerstwie Finansów wypracowano pogląd na to, jak kompleksowo powinna wyglądać wewnętrzna kontrola w tych instytucjach, które należą do sektora finansów publicznych. W tej sprawie sformułowane zostały rozmaite opinie, przygotowano na przykład poselski projekt ustawy, była też propozycja utworzenia stanowiska głównego audytora. W takiej to sytuacji proszę o przedstawienie opinii ministerstwa.</u>
          <u xml:id="u-5.1" who="#ZdzisławKałamaga">Główny inspektor audytu wewnętrznego Augustyn Kubik : Jako główny inspektor audytu wewnętrznego w imieniu Ministerstwa Finansów koordynuję sprawy związane z kontrolą finansową i z audytem wewnętrznym w sektorze finansów publicznych. Bardzo celnie i precyzyjnie prezes Piotr Kownacki ujął sprawę, wyjaśniając, iż system kontroli finansowej i audytu wewnętrznego został wprowadzony w system polskich finansów publicznych w związku z wymogami Unii Europejskiej, w kontekście oczekiwanego napływu środków unijnych do naszego sektora finansów publicznych. Jednocześnie zaś całym systemem kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego, co było bardzo dobrym rozstrzygnięciem, objęto wszystkie środki publiczne, a zatem zarówno te, które otrzymujemy ze źródeł zagranicznych, jak i te, które są własnością naszego budżetu, czyli należą do środków krajowych. System audytu wewnętrznego i kontroli finansowej został stworzony na podstawie zapisów ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2002 roku. Od tego momentu rozpoczął się proces organizowania całego systemu, trwający przez rok 2002. Ale już wtedy audytorzy zatrudnieni w sektorze finansów publicznych rozpoczęli swoje pierwsze audyty, pierwsze swoje działania. Zanim przejdę do tej kwestii, w kilku zdaniach scharakteryzuję sam system. Jest to istotne z tego względu, że bardzo często w różnych środowiskach następuje mylenie pojęcia kontroli finansowej z pojęciem audytu wewnętrznego. Zgodnie z oczekiwaniami Unii Europejskiej i zgodnie ze światowymi standardami istnieje jeden system, który nazwany został systemem publicznej wewnętrznej kontroli finansowej - PIFC. Opiera się on na dwóch podstawowych filarach. Pierwszym jest podsystem wewnętrznej kontroli finansowej, drugim natomiast audyt wewnętrzny. Raz jeszcze powtórzę: jeden system, dwa filary. System wewnętrznej kontroli finansowej zawsze funkcjonował w jednostkach sektora finansowego. Jest to system, który obejmuje, co do istoty, wszystkie procesy związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych. Obejmuje też zachodzące wewnątrz jednostki procesy dotyczące gospodarowania mieniem. Za system ów odpowiedzialny jest kierownik jednostki sektora finansów publicznych. Na tym właśnie polega zdecentralizowana odpowiedzialność tego systemu. Kierownikiem jednostki objętej na przykład systemem służby cywilnej jest dyrektor generalny, który odpowiada za ustalenie w swojej jednostce poszczególnych procedur regulujących wewnętrzną kontrolę finansową. W tym układzie bardzo ważna jest rola służb finansowo-księgowych wewnątrz jednostki, z jej głównym księgowym czele. Przeprowadza on wstępną ocenę celowości i poprawności dokonywania wydatków publicznych. I tak wygląda opisany w skrócie system wewnętrznej kontroli finansowej jednostki. Drugim systemem, o którym wspomniałem wcześniej, jest audyt wewnętrzny, czyli ów drugi filar. Audyt wewnętrzny nie jest kontrolą wewnętrzną, a kierownikowi jednostki służy w ten sposób, że pełni funkcje oceniającą. Audytor wewnętrzny przedstawia bowiem kierownikowi jednostki informację z zakresu gospodarki finansowej co do jej celowości, rzetelności, przejrzystości, jawności, gospodarności i legalności. Przedstawiając kierownikowi jednostki taką informację, audytor wewnętrzny daje mu albo zapewnienie, iż system wewnętrznej kontroli finansowej działa w sposób właściwy, albo też daje temuż kierownikowi rekomendację, przedstawiając propozycje rozwiązań, których celem jest poprawienie wewnętrznej kontroli finansowej. Audyt wewnętrzny funkcjonuje po to, aby zapewnić wymienione już kryteria, to jest: celowość, rzetelność, przejrzystość, jawność, gospodarność i legalność wewnętrznej gospodarki finansowej jednostki.</u>
          <u xml:id="u-5.2" who="#ZdzisławKałamaga">Jeśli chodzi o pytanie posła Zdzisława Kałamagi, to informuję, że minister finansów wie, na czym polega system wewnętrznej kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Polega on mianowicie na doskonaleniu mechanizmu, o którym przed chwilą powiedziałem, czyli mechanizmu wewnętrznej kontroli finansowej oraz oceny funkcji oceniająco-doradczych, pełnionych przez audytora wewnętrznego. Wspomniany wcześniej system wewnętrznej kontroli finansowej - PIFC został już wprowadzony we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych w Polsce. Zdecydowana większość tych jednostek utworzyła u siebie niezależne komórki audytu wewnętrznego. Zdecydowana większość jednostek zatrudniła też audytorów wewnętrznych. W ubiegłym roku zdecydowana większość jednostek złożyła również do głównego inspektora audytu wewnętrznego plan audytów na rok 2003. Natomiast do 31 października tego roku zdecydowana większość jednostek przedstawiła swoje plany na rok 2004. Wszystkie jednostki zobowiązane są w terminie do 31 marca 2004 roku do przedstawienia głównemu inspektorowi audytu wewnętrznego, czyli Ministerstwu Finansów, swoich sprawozdań z wykonania przesłanych planów audytu przewidzianych do realizacji w roku 2003. Omawiany system jest systemem nowym, co oznacza, że pozostaje jeszcze bardzo wiele do zrobienia, zwłaszcza w zakresie podejmowania dalszych przedsięwzięć organizacyjnych oraz kadrowych. W chwili obecnej w sektorze finansów publicznych zatrudnionych jest około 460 audytorów. Jednak z rozesłanej przez nas do kierowników jednostek sektora finansów publicznych ankiety wynika, że do końca roku 2004 mają zamiar zatrudnić około 600–700 audytorów. Natomiast w dalszej perspektywie będzie to już około 1000 audytorów, ponieważ wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, które w tym roku wykażą wydatki lub przychody przekraczające 35 mln zł, również będą musiały zatrudnić audytora i zorganizować swoje komórki audytu. Nie możemy jeszcze operować precyzyjnymi liczbami, ponieważ decyzje w tych sprawach, podobnie jak wszystkie decyzje organizacyjne i kadrowe, należą do kierowników jednostek. Trzeba powiedzieć i to, że minister finansów za pośrednictwem swoich służb będzie przeprowadzał coroczną ocenę funkcjonowania tego systemu w skali kraju, przy czym pierwsza taka ocena przeprowadzona została już w roku 2003. Minister finansów, wykorzystując wszystkie posiadane informacje, zobowiązany jest do przedstawienia Radzie Ministrów sprawozdania z funkcjonowania kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w sektorze finansów publicznych. W czerwcu tego roku minister finansów po raz pierwszy przedłożył Radzie Ministrów takie sprawozdanie. Rada Ministrów dokument ten przyjęła i zaakceptowała wnioski i sugestie zawarte w tym dokumencie oraz propozycje zmierzające do usprawnienia funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej. Następnie uwagi te i propozycje zostały przesłane do wszystkich kierowników jednostek sektora finansów publicznych, jako kierunkowe wytyczne dotyczące usprawnień całego systemu. Kolejne sprawozdanie przewidziane jest na rok 2004 i obejmie cały rok bieżący, który jest pierwszym rokiem funkcjonowania systemu, ponieważ rok 2002 był okresem organizowania całego systemu.</u>
          <u xml:id="u-5.3" who="#ZdzisławKałamaga">Czy są chętni do zabrania głosu?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#PiotrKownacki">W nawiązaniu do wypowiedzi ministra Augustyna Kubika, chciałbym poinformować, że jednym z podstawowych kryteriów, jakimi się kierujemy przy przeprowadzania kontroli przez Izbę, będącą organem kontroli zewnętrznej, jest szacowanie ryzyka powstawania nieprawidłowości w danej jednostce. Szacowanie to, będące bodajże najważniejszym czynnikiem, prowadzone jest na podstawie oceny tego właśnie systemu wewnętrznej kontroli finansowej i wewnętrznego audytu w danej jednostce. Im lepiej system ten funkcjonuje w konkretnej jednostce, tym mniejsze jest ryzyko wystąpienia nieprawidłowości, a tym samym większa pewność może być przypisywana do wewnętrznych dokumentów, sprawozdań oraz informacji. Jeśli natomiast system taki w ogóle nie działa lub jest wadliwy, kontrola zewnętrzna prowadzona przez NIK musi być dokonywana ze zdwojoną uwagą. Wówczas też kontrolerzy NIK muszą zajmować się detalami. Stąd też wielkie znaczenie przypisywane przez Izbę temu systemowi i wielkie znaczenie przypisywane również współpracy z audytorami wewnętrznymi. Oczywiście system, o którym mowa, musi się ostatecznie ukształtować w praktycznym funkcjonowaniu i nie może się to odbywać bez dyskusji czy wymiany poglądów. Niemniej z punktu widzenia kontroli zewnętrznej jest to olbrzymie osiągnięcie i muszę powiedzieć, iż do rozwoju tego systemu podchodzimy z wielką nadzieją.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#ZdzisławKałamaga">Czy ze strony posłów są pytania bądź opinie?</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#AdamSosnowski">Proszę o informację, czy system kontroli wewnętrznej i audyt wewnętrzny nie są skażone pewnym subiektywizmem w formułowaniu ocen. Wiadomo, że funkcjonalna kontrola, kontrola prowadzona na stanowiskach pracy czy też odpowiedzialność kierowników poszczególnych jednostek, a także podległych im struktur organizacyjnych przypisana jest do danego stanowiska. Samo istnienie kontroli wewnętrznej jest założeniem, że w danej jednostce mogą wystąpić błędy wynikające albo z niewiedzy, z wadliwego funkcjonowania pewnych systemów, albo też z niewłaściwych ocen. Wobec tego należy zadać sobie pytanie, czy nie jest tak, że kierownik jednostki zawsze będzie osobą, która w jakiś sposób będzie wpływała na obiektywność podejmowanych działań z zakresu kontroli wewnętrznej.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#MirosławSekuła">Oczywiście, sprawa ta wygląda tak właśnie, jak ją przedstawił pan poseł. Audyt wewnętrzny jest bowiem jedną z form kontroli wewnętrznej. Audytor, mimo swojej niezależności, pracuje na rzecz kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Myślę jednak, że takie właśnie ułożenie, iż audyt wewnętrzny oraz kontrola zewnętrzna, prowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli, w jakimś stopniu zapobiega temu niebezpieczeństwu. Nasi kontrolerzy, sprawdzając, jak funkcjonuje audyt wewnętrzny, są w stanie przekazać zarówno kierownikowi danej jednostki, jak i innym instytucjom, na przykład parlamentowi, co dzieje się w kontrolowanej instytucji. Jest jeszcze jeden obszar, o którym na razie nie było mowy, to znaczy będący w toku proces legislacyjny, dotyczący, mówiąc ogólnie, ustawy o kontroli wewnętrznej. Zakresy porządkowania tego obszaru dotyczą zarówno Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, jak i Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Myślę, że przy okazji obecnej dyskusji warto powiedzieć nieco więcej na temat rozwiązań dotyczących całego systemu kontroli wewnętrznej. Na jednym z wcześniejszych posiedzeń Komisji do Spraw Kontroli Państwowej wspominałem już, że dla nas, jako dla naczelnego organu kontroli, jest bardzo ważne, jak będzie działał system kontroli wewnętrznej. Stąd też nasze zaangażowanie i udział naszych doradców w pracach podkomisji, która pracuje nad projektem ustawy o kontroli wewnętrznej. Myślę, że gdyby przedstawiciel Ministerstwa Administracji i Spraw Wewnętrznych zreferował stan prac nad tą ustawą, nasza dyskusja byłaby pełniejsza, gdyż dotyczyłaby całego systemu kontroli w naszym państwie.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-10">
          <u xml:id="u-10.0" who="#WojciechDydek">Niedawno odbyło się trzecie posiedzenie podkomisji nadzwyczajnej, na którym swoje stanowisko i swoje opinie do projektu ustawy o kontroli wewnętrznej przedstawili profesorowie z Uniwersytetu Warszawskiego, panowie Kulesza i Jagielski. Opinie te nie były zbyt pochlebne, w związku z czym ustalono, że rząd do marca 2004 roku dokona niezbędnych zmian, tak aby ustawa uwzględniała uwagi poczynione przez wymienionych ekspertów, powołanych przez podkomisję. Dlatego też Departament Kontroli MSWiA powołał zespół do prac nad projektem ustawy. W skład zespołu weszli również naukowcy. Zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez podkomisję, do marca zmodyfikowany projekt rządowy ponownie przedstawiony zostanie parlamentowi. Naturalnie, przez cały ten czas prowadzone będą konsultacje z podkomisją nadzwyczajną. Postaramy się przedstawić taki projekt, który zyska akceptację zarówno ekspertów, jak i Komisji.</u>
          <u xml:id="u-10.1" who="#WojciechDydek">Główny inspektor audytu wewnętrznego Augustyn Kubik : Rzeczywiście, istnieje ryzyko subiektywizmu, o którym mówił poseł Adam Sosnowski i prezes Mirosław Sekuła. Ryzyko takie zawsze występuje w działaniach kontrolnych i oceniających. Ostatnio w regulacjach o finansach publicznych dotyczących PIFC zostały zawarte zapisy optymalnie zapobiegające występowaniu tego zjawiska. Będą one funkcjonować do czasu wprowadzenia ustawy o kontroli wewnętrznej, a mówią, iż audytor wewnętrzny, który dokonuje oceny, o której mówiłem wcześniej, ocenia również efektywność, adekwatność i skuteczność funkcjonujących w danej jednostce systemów kontroli. Ten element działalności audytora chciałem szczególnie zaakcentować. A zatem ów audytor ma sporządzić ocenę obiektywną i niezależną. Jednak nie jest to wyłącznie kwestia samego zapisu, gdyż idą za nim określone rozwiązania organizacyjne, przy czym audytor wewnętrzny podporządkowany jest bezpośrednio kierownikowi jednostki, a zatem występuje rodzaj niezależności osobowej, kadrowej. Z drugiej zaś strony audytor wewnętrzny nie może wykonywać, poza zapisanymi w jego obowiązkach audytami, żadnych czynności procesowych w jednostce, nie może uczestniczyć w żadnych elementach procesów wykonawczych. Z tego właśnie powodu została zapewniona tak zwana niezależność organizacyjna audytora. Mówiłem już, że jest on podporządkowany bezpośrednio kierownikowi jednostki i, co bardzo istotne, ma mu przedstawiać zalecenia w sprawie uchybień lub wprowadzenia określonych usprawnień. W ślad za tym kierownik jednostki ma podjąć stosowne decyzje, co oznacza, że może wprowadzić te usprawnienia i zalecenia albo też odstąpić od podjęcia takich działań. Jednak jeśli nie wprowadzi usprawnień i nie zrealizuje zaleceń audytora, musi głównemu inspektorowi audytu wewnętrznego przedstawić informację zawierającą uzasadnienie takiego postępowania. Jeśli jest to jednostka mająca swojego nadzorującego ministra, kierownik musi ponadto stosowną informację przekazać również ministrowi. Myślę, że są to optymalne regulacje zapewniające obiektywizm w formułowaniu ocen.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-11">
          <u xml:id="u-11.0" who="#StanisławSrocki">Swoją wypowiedź zacznę od uwag na temat ustawy o kontroli wewnętrznej, w której ma być rozstrzygnięty zasadniczy problem kontroli wykonania przez administrację rządową zadań zleconych przez samorząd terytorialny. Otóż podczas prac nad tą ustawą pojawiła się ogromna trudność w kontekście nazwania kontroli jednej administracji przez drugą kontrolę wewnętrzną. Wydaje mi się, że kwestia ta - o czym mówił zresztą już prezes Piotr Kownacki - powinna zostać uregulowana w samorządowych i administracyjnych ustawach ustrojowych. Następna sprawa, o której nie było mowy na dzisiejszym posiedzeniu, a która zawarta została w materiale Najwyższej Izby Kontroli, dotyczy kontroli sprawowanej w samorządzie przez komisje rewizyjne. Od dłuższego już czasu obowiązuje niefortunny w moim przekonaniu przepis, który nie pozwala do komisji rewizyjnej wybierać członków spoza rady. Wobec tego bardzo często komisja taka jest nieporadna, jeśli idzie o kontrolę wykonania budżetu, jest też nieporadna przy ocenie sprawozdań. Spotkałem się z przypadkiem, w którym komisja rewizyjna zażyczyła sobie skserowania wszelkich dokumentów finansowo-księgowych, gdyż z urzędu nie można zabrać na zewnątrz znajdujących się tam dokumentów po to, aby je ktoś fachowo ocenił przed sporządzeniem sprawozdania. Pozostaje jeszcze problem ustalenia, jak szeroko audyt wewnętrzny ma być wprowadzony do sektora finansów publicznych. W tej chwili obowiązuje słuszna według mnie granica 35 mln zł, powyżej której rodzi się obowiązek prowadzenia audytu. W projektach regulacji natomiast dąży się do rozszerzenia tego zakresu, co wedle mojej oceny, jeśli idzie samorząd terytorialny, w wielu przypadkach będzie po prostu niewykonalne. Mam też wątpliwości, czy rzeczywiście istnieje potrzeba wprowadzania audytu wewnętrznego w jednostkach, w których ponad 90 proc. wydatków stanowią tzw. wydatki sztywne: płace, pochodne i koszty utrzymania jednostki. Koszt audytu jest bardzo wysoki z uwagi na bardzo ograniczoną liczbę osób z uprawnieniami, dlatego też wprowadzenie audytu w malutkich gminach czy też w jednostkach, w których wydatki z reguły są wydatkami sztywnymi, nie ma w zasadzie racjonalnego uzasadnienia.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-12">
          <u xml:id="u-12.0" who="#ZdzisławKałamaga">Tytułem podsumowania pragnę poruszyć kilka kolejnych kwestii. Otóż w Najwyższej Izbie Kontroli odbyło się seminarium pn. „Kontrola czy audyt”, a ja myślę, że potrzebne jest zarówno jedno, jak i drugie, ponieważ inny charakter ma kontrola wewnętrzna, a inny audyt, o czym zresztą mówił dzisiaj pan Augustyn Kubik. Natomiast z punktu widzenia działalności parlamentu najistotniejsze jest to, czy wspomaganie kierownictwa jednostki w zarządzaniu, o czym słusznie powiedział prezes Piotr Kownacki, poprzez funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, jest rzeczywistym wspomaganiem, czy też jedynie „mydleniem oczu”. Dla nas, którzy stoimy na straży właściwego, oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, najważniejsze jest to, co wynika z tych kontroli oraz czy zalecenia są realizowane. I dlatego sformułowania typu: „przedstawiamy sprawozdanie” czy „dokonujemy ocen” bez właściwej realizacji zaleceń stają się zupełnie niepotrzebne, bo wszystko razem i tak będzie źle funkcjonowało. W opinii Najwyższej Izby Kontroli mówi się, że tematy kontroli „są rozstrzelone”. W zasadzie tematykę kontroli ustala sam kierownik jednostki, według swoich własnych potrzeb. Zaryzykuję stwierdzenie, że kontrole wewnętrzne nie zawsze służą wspomaganiu kierownictwa w zarządzaniu, a być może w ekstremalnych przypadkach służą nawet ukryciu rozmaitych błędów, niedomogów czy też wręcz niechlujstwa w przestrzeganiu obowiązujących przepisów. NIK mówi, że funkcjonują niejednolite metody sporządzania planów, a także nieprawidłowe dokumentowanie wyników kontroli. Nie egzekwuje się też od kierowników jednostek wymogu przekazywania informacji o sposobie realizacji wniosków itd., itd. Takich uwag jest bardzo dużo. Najwyższa Izba Kontroli stwierdza też, że w jednej trzeciej jednostek nie zostały przeprowadzone kontrole związane z wykonaniem budżetu. Prawdopodobnie w takich sytuacjach kierowano się dość prostą zasadą, że i tak przyjdzie NIK, która ma obowiązek kontrolowania budżetu, a więc nie ma sensu przeprowadzać jakichś wewnętrznych kontroli w czasie realizacji tego budżetu. Bardzo możliwe, że tak właśnie rozumowali kierownicy jednostek. Biorąc pod uwagę liczbę osób, które w Rzeczypospolitej Polskiej zajmują się kontrolami, można śmiało powiedzieć, iż jest to armia ludzi. Nie wiem, czy ktoś policzył, ile osób tak naprawdę zajmuje się kontrolami, gdyż dzisiaj wręcz do dobrego tonu należy, aby każdy kierownik jednostki zgromadził grupę ludzi, którzy zajmują się kontrolą wewnętrzną, bardzo zresztą różnie funkcjonującą. Jeśli uwzględnić instytucjonalne rozwiązania wynikające z różnych ustaw, okaże się, że mamy taką sytuację, w której działa najwyższy organ kontrolny, czyli NIK, mamy kontrole w poszczególnych resortach, łącznie z audytami, mamy też RIO, wysoko wyspecjalizowane jednostki kontrolne zajmujące się nadzorem nad funkcjonowaniem systemu ubezpieczeniowego, rozmaite inspekcje na szczeblu centralnym z rozlicznymi filiami w terenie, mamy też w samorządach komisje rewizyjne i kontrole wewnętrzne. W konsekwencji więc okazuje się, że pokaźna armia kontrolerów bada te same zjawiska, dublując już wykonaną pracę.</u>
          <u xml:id="u-12.1" who="#ZdzisławKałamaga">Znam przypadki, w których do jakiejś jednostki w tej samej sprawie przybywają cztery kontrole. Sytuacja taka powoduje, że w zasadzie na pracę nie ma już czasu, gdyż trzeba się zająć udostępnianiem kontrolerom dokumentów i udzielaniem stosownych wyjaśnień. Nie będę się już rozwodził nad Państwową Inspekcją Pracy, nad różnymi ekipami kontrolującymi stan środowiska naturalnego, kontrolami sanitarno-epidemiologicznymi itp. Gdyby w chwili obecnej udało się systemem komputerowym nałożyć na siebie tematykę kontroli prowadzonych we wszystkich instytucjach, to okazałoby się, że mamy do czynienia z jednym wielkim chaosem. Chyba jeszcze nie jesteśmy na takim etapie rozwoju naszej młodej demokracji, w tym także demokracji samorządowej, abyśmy mogli liczyć na to, że komisje rewizyjne będą się składały z osób dysponujących dobrym przygotowaniem merytorycznym. Wiadomo, że często za wyborem przemawia nie wiedza kandydata, ale umiejętność przekonującego i głośnego przemawiania. Ludzie częstokroć wybierają radnych, kierując się zasadą, że im ktoś głośniej krzyczy, tym będzie lepszym radnym. To wszystko powoduje, że zbyt często kierownik jednostki kontrolowanej „pisze sobie” zalecenia pokontrolne, czy też ma wpływ na to, jakie te zalecenia będą. Bardzo usatysfakcjonowała mnie informacja podana przez dyrektora Wojciecha Dydka o tym, że został powołany zespół, który będzie modyfikował projekt ustawy o kontroli wewnętrznej, nadając mu kształt bardziej praktyczny. Jednocześnie wydaje mi się, że również Komisja do Spraw Kontroli Państwowej, nie będąca Komisją o charakterze typowo branżowym, powinna się w jakiś sposób włączyć do dalszej pracy nad tym projektem. Wynika to z faktu, że bardzo często komunikujemy się z innymi komisjami, które przedstawiają nam tematy do planów kontroli NIK oraz uwagi dotyczące kontroli już przeprowadzonych. Sądzę, że byłoby dobrze, abyśmy wspólnie popracowali nad tym projektem, nie wyznaczając na niezbędne zmiany sztywnego trzymiesięcznego terminu. Niech to będzie nawet pół roku czy też rok, ale niech propozycje zostaną dobrze przemyślane i przejrzyście zapisane. Myślę też, że posiedzenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej w tej sprawie nie powinno być posiedzeniem ostatnim. Myślę również, że w kolejnym posiedzeniu poświęconym tej tematyce mogliby uczestniczyć także eksperci, co pozwoliłoby posłom wysłuchać ich opinii na temat projektu ustawy o kontroli wewnętrznej. Gdybyśmy się chcieli przyjrzeć funkcjonowaniu systemów kontroli w różnych państwach Unii Europejskiej, stwierdzilibyśmy, że w państwach tych centralnej instytucji kontrolującej nadana została wielka ranga i olbrzymi priorytet. Obecnie podejmowane są dyskusje, czy regionalne izby obrachunkowe, mające sprawdzone struktury i ogromne doświadczenie, nie powinny funkcjonować w strukturach Najwyższej Izby Kontroli. Padają pytania, czy właśnie w takim kierunku nie powinna pójść zmiana ustawy o NIK. Trwają też dyskusje, czy i w jaki stopniu należałoby ustawowo narzucić samorządom terytorialnym sposób organizacji i przeprowadzania kontroli w samorządach, mając baczenie na delikatność tej kwestii, z uwagi na to, że samorządy mają swoją osobowość i niezależność, polegającą chociażby na tym, że nikt nie kontroluje celowości ich wydatków.</u>
          <u xml:id="u-12.2" who="#ZdzisławKałamaga">Wczoraj odbyło się posiedzenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej na temat kryteriów kontroli Najwyższej Izbie Kontroli. Są to cztery kryteria i w tej kwestii jest wiele rozmaitych opinii, jednak „ruszanie” tej problematyki wyzwoliłoby dyskusję, która nie doprowadziłaby do niczego innego ponad to, co wiemy obecnie. Dzisiaj z wypowiedzi głównego audytora dowiedziałem się o istnieniu jeszcze innych kryteriów, które są niedefiniowalne. Oczywiście, bardzo ładnie możemy mówić o transparentności czy też przejrzystości, jednak gdy przychodzi do kontrolowania, to musimy wiedzieć, co w praktyce kryje się pod tymi pojęciami, musimy też wiedzieć, co jest, a co nie jest transparentne. Musimy wiedzieć, co jest gospodarne, a co gospodarne nie jest. Wielokrotnie bywa tak, że na przykład to, co NIK uznaje za niegospodarne, prokurator „rozgrzesza”, nie dopatrując się znamion przestępstwa ani naruszenia obowiązującego prawa. Nikt nie kwestionuje potrzeby prowadzenia kontroli wewnętrznych ani też audytu, jednak niezbędne jest precyzyjne określenie zakresu kompetencji audytora, określenie, według jakich zasad kontrole te mają być przeprowadzane i komu mają służyć. Powinno też być wyraźnie zapisane, że skoro kierownik jednostki przyjął protokół oraz zalecenia pokontrolne i zapoznał się z tymi dokumentami, ma obowiązek ich realizacji, jeżeli zaś z jakichś względów realizacja jest niemożliwa, musi precyzyjnie wytłumaczyć kontrolującemu, z jakiego powodu nie mógł wykonać określonego zalecenia, co stanęło temu na przeszkodzie i twierdzenie takie udowodnić. I taki powinien być końcowy efekt. Jeśli zasady te zostaną przejrzyście zapisane, będziemy mogli powiedzieć, że wykonaliśmy solidną pracę. Chciałbym zaproponować członkom naszej Komisji, aby na obecnym etapie prac nad projektem ustawy, gdy powołany został zespół do zmodyfikowania zapisów, wystąpić z dezyderatem do Prezesa Rady Ministrów. Proszę, aby państwo posłowie zaufali prezydium Komisji, które opracowałoby taki dezyderat i przedstawiło na najbliższym posiedzeniu. Komisja chętnie włączyłaby się w dyskusję nad projektem po to, aby później było łatwiej przeprowadzić w Sejmie proces legislacyjny. Ponieważ nie ma sprzeciwu wobec tej propozycji, uznaję, iż została zaakceptowana przez Komisję.</u>
          <u xml:id="u-12.3" who="#ZdzisławKałamaga">Główny inspektor audytu wewnętrznego Augustyn Kubik : Panie przewodniczący, dwa kryteria, o których pan mówił, czyli przejrzystość i jawność, nie są kryteriami dodatkowymi, zawarte bowiem zostały w ustawie o finansach publicznych. W opublikowanych przez ministra finansów publicznych standardach dotyczących audytu wewnętrznego obydwa te kryteria zostały zdefiniowane. Jest to wiedza ściśle merytoryczna i dlatego poświęciłem jej kilka zdań.</u>
          <u xml:id="u-12.4" who="#ZdzisławKałamaga">Rozumiem, na czym polega przejrzystość i na czym polega jawność. Natomiast zgodnie z obowiązującymi wymogami prawa w słowniczku na początku ustawy powinno zostać określone, co oznacza przejrzystość i jawność. W tej chwili pracujemy nad ustawą o zamówieniach publicznych i właśnie sformułowania zawarte w słowniczku wywołują największe emocje. A dzieje się tak dlatego, że ich późniejsza interpretacja bywa bardzo, bardzo różna. Wyczerpaliśmy dzisiejszy porządek, serdecznie dziękuję wszystkim obecnym. Zamykam posiedzenie Komisji.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>