text_structure.xml
17.9 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml" />
<TEI>
<xi:include href="header.xml" />
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#JerzyJaskiernia">Otwieram wspólne posiedzenie Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Ustawodawczej. W dzisiejszym porządku obrad mamy wyrażenie opinii w sprawie pisma prezesa Rady Ministrów wraz ze stanowiskiem Rady Legislacyjnej w przedmiocie mocy obowiązującej uchwał i rezolucji Sejmu w świetle małej konstytucji. Nie widzę uwag co do porządku obrad, wobec tego przejdźmy do tematu posiedzenia.</u>
<u xml:id="u-1.1" who="#JerzyJaskiernia">Na wstępie chciałbym przedstawić problem natury regulaminowej. Pismo skierowane do Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Ustawodawczej przez marszałka Sejmu rozpoczyna się tak: „Prezydium Sejmu kieruje do Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Ustawodawczej z uprzejmą prośbą o opinię pismo prezesa Rady Ministrów...”. Wobec takiego sformułowania uchodzi za bezsporne, że chodzi tu o wspólną opinię obu komisji. Jednak podczas dzisiejszego posiedzenia Komisji Ustawodawczej zrodziło się pytanie, czy rzeczywiście chodzi o wspólną opinię.</u>
<u xml:id="u-1.2" who="#JerzyJaskiernia">Proszę o zastanowienie się nad tą kwestią. Musimy rozstrzygnąć, gdyż wydanie wspólnej opinii wymaga innego trybu postępowania. Możliwe, że trzeba będzie powołać odrębną podkomisję w celu ustalenia wspólnej opinii.</u>
<u xml:id="u-1.3" who="#JerzyJaskiernia">Czy ktoś z państwa chciałby zabrać głos w tej sprawie?</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#JanuszSzymański">Jako inspirator tej kwestii proponuję takie rozwiązanie. Najpierw pan poseł Ciemniewski przedstawiłby stanowisko Komisji Ustawodawczej w formie konkluzji, które było dyskutowane na dzisiejszym posiedzeniu tej Komisji, a potem przedstawiciel Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich zgodziłby się z tym stanowiskiem bądź przedstawił zdanie odrębne. Na tej podstawie zadecydujemy czy sformułujemy oddzielną czy wspólną opinię.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#JerzyJaskiernia">Wysłuchajmy zatem posłów sprawozdawców, zobaczymy co z ich wypowiedzi wyniknie. Być może będą one zbieżne. Nie widzę sprzeciwu z państwa strony, więc poprosimy panów posłów Ciemniewskiego i Rogowskiego o zaprezentowanie przemyśleń, które zrodziły się dotychczas w komisjach.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#RyszardCiemniewski">Moja wypowiedź będzie krótka. Podzielam opinię zawartą w stanowisku Rady Legislacyjnej dotyczącą mocy wiążącej uchwał Sejmu. Uważam, że stanowisko to jest w pełni uzasadnione na gruncie przepisów małej konstytucji. Na tym właśnie polegała zasadnicza zmiana sytuacji konstytucyjnej w okresie obowiązywania modelu jednolitej władzy państwowej, której to zwięzłym ujęciem był zapis art. 20 Konstytucji PRL. Stwierdzał on, że Sejm jest najwyższym organem władzy państwowej. Inne jeszcze przepisy stwierdzały, że Sejm określa kierunki polityki państwa. Na gruncie tych sformułowań dopuszczalne było działanie Sejmu w zakresie kierowania sprawami publicznymi i państwowymi poprzez uchwały Sejmu.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#RyszardCiemniewski">Z chwilą wejścia w życie małej konstytucji i uchylenia w związku z tym art. 20 Konstytucji PRL i innych, Sejm został pozbawiony możliwości podejmowania decyzji w zakresie określania kierunków polityki państwa. Jedynym instrumentem działania Sejmu w zakresie tworzenia obowiązków organów państwowych zaliczanych do władzy wykonawczej i sądowej są ustawy. Tylko w formie ustawy Sejm ma prawo nakładania obowiązków na inne organy państwowe, z wyjątkiem przypadków wyraźnie przewidzianych w przepisach konstytucyjnych, kiedy dopuszcza się podejmowanie przez Sejm uchwał o określonych w ustawie konstytucyjnej skutkach prawnych, np. uchwała Sejmu o samorozwiązaniu czy uchwała Sejmu o udzieleniu rządowi wotum nieufności. Zaznaczam, że są to przypadki szczególne o wyraźnej podstawie konstytucyjnej. We wszystkich innych przypadkach uchwały Sejmu nie mają mocy prawnego obowiązywania. Jednak nieobowiązujący prawnie nie znaczy nieobowiązujący politycznie, ale to jest zupełnie inna płaszczyzna określania obowiązków i innego rodzaju sankcje z tego płyną.</u>
<u xml:id="u-4.2" who="#RyszardCiemniewski">Oczywiście, uchwały Sejmu podejmowane w postaci rezolucji albo apelu są wyrazem jego politycznego stanowiska wobec sposobu rozwiązania jakiejś sprawy. Na tej podstawie można ocenić w jakim stopniu polityka rządu była skorelowana ze stanowiskiem Sejmu w tej sprawie. Ocena ta może skutkować zastosowaniem środków politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem. Jest to jednak zupełnie inna kategoria odpowiedzialności od odpowiedzialności rządu za niewykonywanie uchwał, które są prawnie obowiązujące. Za niewykonywanie uchwał, które tworzą prawny obowiązek dla podmiotu istnieją liczne sankcje, łącznie z pociągnięciem do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.</u>
<u xml:id="u-4.3" who="#RyszardCiemniewski">Uchwały, o których się wspomina w stanowisku Rady Legislacyjnej, to uchwały zobowiązujące rząd do przedstawiania informacji. Przedmiotem zobowiązania jest tu sam fakt przedstawienia informacji. Tego rodzaju obowiązek, jak słusznie stwierdza Rada Legislacyjna, wynika z faktu wykonywania przez Sejm funkcji kontrolnych i mieści się w ramach konstytucyjnych uprawnień posłów. Jeżeli poseł ma prawo do uzyskania informacji w trybie interpelacji lub zapytania, to izba jako zgrupowanie posłów ma nie mniejsze prawa niż poszczególni jej członkowie. Z tego tytułu płynie prawo Sejmu do żądania od rządu informacji w jakiejś sprawie.</u>
<u xml:id="u-4.4" who="#RyszardCiemniewski">Konstytucja nie określa wyraźnie zasad działania tej instytucji, ale uważam, że termin udzielania tych informacji powinien mieścić się w granicach określonych dla obowiązków rządu udzielenia informacji indywidualnie posłom, a więc 21 dni jako górna granica.</u>
<u xml:id="u-4.5" who="#RyszardCiemniewski">Z drugiej strony nie można wszystkich relacji między rządem a parlamentem sprowadzać wyłącznie do obowiązków prawnych. Istnieje pewien obyczaj polityczny, który musi funkcjonować i dotrzymywanie pewnych terminów powinno się w nim zawierać. Ostateczną sankcją tego zwyczaju jest pociągnięcie rządu do odpowiedzialności politycznej i to właśnie ta sankcja reguluje stosunki pomiędzy parlamentem i rządem jako organami władzy politycznej. W tym zakresie prawo powinno mieć rolę posiłkującą i wkraczać tylko wtedy, gdy konflikt nie może być rozwiązany w żaden inny sposób.</u>
<u xml:id="u-4.6" who="#RyszardCiemniewski">Moim zdaniem, stanowisko, że Sejm może swoimi uchwałami zobowiązywać prawnie rząd do określonych działań pozostaje w sprzeczności z podstawową normą, na której oparta jest mała konstytucja, czyli z zasadą podziału władz.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#StanisławRogowski">Część argumentów, które chciałbym państwu przedstawić zaprezentował już pan poseł Ciemniewski. Ogólnie zgadzam się z tą argumentacją, aczkolwiek można mieć pewne zastrzeżenia do stanowiska Rady Legislacyjnej, ponieważ jest ono jednostronne - z punktu widzenia strony rządowej. Biorąc pod uwagę obowiązywanie małej konstytucji trzeba się zgodzić, że taki jest stan prawny.</u>
<u xml:id="u-5.1" who="#StanisławRogowski">Chcę przedstawić kilka uwag, które dopełnią moje stanowisko. Przede wszystkim, mała konstytucja realizuje zasadę trójpodziału władz, ale ta zasada nie oznacza równości władz. Są różne modele podziału władz i funkcjonują one w różny sposób, z przewagą legislatywy bądź egzekutywy. Wszystko sprowadza się do kwestii kontroli, jak silna jest kontrola legislatywy nad egzekutywą.</u>
<u xml:id="u-5.2" who="#StanisławRogowski">Patrząc na nasz parlament i biorąc pod uwagę tradycje jego kontroli oraz współczesność trzeba przyznać, że ta kontrola istnieje. Brak możliwości chociażby wydawania uchwał rezolucji, które nakładają na rząd obowiązki informacyjne w istotny sposób naruszyłyby prawo Sejmu do kontroli.</u>
<u xml:id="u-5.3" who="#StanisławRogowski">Druga sprawa to wspomniana już odpowiedzialność polityczna. Rząd może oczywiście nie wykonywać pewnych uchwał Sejmu zasłaniając się sprawami formalnymi. Jednakże zawsze na końcu jest odpowiedzialność polityczna, która sprowadza się również do mechanizmów i instytucji prawnych np. wotum nieufności dla rządu albo ministra.</u>
<u xml:id="u-5.4" who="#StanisławRogowski">Sprawa trzecia to moc wiążąca rezolucji. Jest oczywiste, że moc wiążąca rezolucji sejmowych powinna mieć oparcie w przepisach konstytucyjnych. Nie można tej podstawy sprowadzać do szczegółowych przepisów, lecz do zasad ogólnych, jakie na podstawie wykładni można skonstruować.</u>
<u xml:id="u-5.5" who="#StanisławRogowski">Jeżeli chodzi o udzielanie przez rząd informacji, to w opinii Rady Legislacyjnej jest wyraźnie powiedziane, że niepodporządkowywanie się rezolucjom Sejmu w formie stałej praktyki byłoby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. Jest to dość enigmatyczne sformułowanie, bo rząd może w każdym poszczególnym przypadku nie podporządkować się rezolucjom, ale praktyka taka byłaby sprzeczna z obowiązkami konstytucyjnymi.</u>
<u xml:id="u-5.6" who="#StanisławRogowski">Moim zdaniem, istota polega na zasadzie funkcjonowania władzy. Nadmierne obciążanie rządu rezolucjami wypaczyłoby działanie rządu jako organu władzy wykonawczej i Sejmu jako organu władzy ustawodawczej i kontrolnej. Byłoby to ręczne sterowanie rządem. Z drugiej strony praktyka nieodpowiadania na rezolucje, bo nie ma takiego obowiązku prawnego wyraźnie zapisanego w małej konstytucji, też wypacza funkcję kontrolną Sejmu.</u>
<u xml:id="u-5.7" who="#StanisławRogowski">Wyraźna moc wiążąca rezolucji istnieje tylko wtedy, gdy ma oparcie w przepisach. W innych wypadkach nie istnieje. Obszar współdziałania legislatywy i egzekutywy w światowej praktyce ustawodawczej bardzo często jest regulowany przez zwyczaj. Byłoby źle, gdyby czysto prawna interpretacja naruszyła łączność w tej płaszczyźnie między rządem a Sejmem.</u>
<u xml:id="u-5.8" who="#StanisławRogowski">W piśmie premiera do marszałka Sejmu jest takie zdanie: „...zapewniam jednocześnie pana marszałka, że Rada Ministrów będzie rzetelnie wykonywała wszystkie uchwały i rezolucje Sejmu zgodnie z przepisami małej konstytucji, a także udzielała wszelkich informacji w sprawach należących do jej zakresu działania”. Druga część zdania nie budzi zastrzeżeń, natomiast niepokoi mnie jego pierwsza część. Jednakże Rada Ministrów w osobie prezesa Rady Ministrów powiedziała, że będzie odpowiadała na zapytania i interpelacje Sejmu, czyli istnieje tu płaszczyzna współdziałania.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#JerzyJaskiernia">Czy są pytania do panów referentów?</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#MieczysławPiecka">Chciałem zapytać o stanowisko w kwestii, jak to się odnosi do zwykłych ustaw. Mówiliśmy tu tylko o podstawach zawartych w konstytucji albo jeżeli wynika z zakresu działania. Wydaje mi się, że wiele sytuacji może być zawarowanych w normalnych ustawach.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#JerzyJaskiernia">Czy są jeszcze pytania? Jeśli nie ma pytań, to proszę o odpowiedź na pytanie posła Piecki.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#RyszardCiemniewski">Jest to problem dość istotny i wydaje mi się, że powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Jest problem: jaki charakter mają uchwały wydane na podstawie ustaw wydanych przed wejściem w życie małej konstytucji. Na przykład ustawa prywatyzacyjna przewiduje coroczne uchwały Sejmu. Do czasu rozwiązania tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny proponuję traktować te uchwały jako posiadające moc wiążącą, dlatego że mają one swoją podstawę w ustawie. Należy je traktować jak akty wykonawcze do ustawy, która jest źródłem mocy jego prawnego obowiązywania.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#StanisławRogowski">Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie wypowie się na ten temat, wydaje mi się, że należy potraktować sprawę tak, jak to przedstawił poseł Ciemniewski. Szczególnie, że nikt tego stanowiska do tej pory nie negował.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#JanuszSzymański">Chciałbym zabrać głos w nawiązaniu do powyższej kwestii. Nie mogę zgodzić się ze sformułowaniem posła Ciemniewskiego, że uchwały te są aktami wykonawczymi. Przykładowo, w formie uchwały są przyjmowane założenia polityki społeczno-gospodarczej, jak również założenia polityki pieniężno-kredytowej. Są to fakty, które nazwałbym uchwałami o podstawowych kierunkach polityki państwa. Na pewno nie są to akty wykonawcze. Trzeba je nazwać inaczej, np. pełnomocnictwo.</u>
<u xml:id="u-11.1" who="#JanuszSzymański">Natomiast w sprawie głównej, uważam, że stanowisko Rady jest do przyjęcia. Tak jak wcześniej Sejm miał pełną domenę ustanawiania uchwał pro foro externa zobowiązujących rząd do określonego zachowania, bo to wynikało z zasady jednolitości władzy, to obecnie może jedynie w formie ustawy skutecznie zobowiązać organy władzy wykonawczej do określonego zachowania. Natomiast w przyszłości rezolucja może być wezwaniem do pewnego zachowania organu w określonej sprawie i problem jej skuteczności wiąże się z realizacją zupełnie innych instrumentów kontroli i odpowiedzialności politycznej prostej lub kwalifikowanej.</u>
<u xml:id="u-11.2" who="#JanuszSzymański">Dlatego przychyliłbym się do konkluzji posła Ciemniewskiego, popartej z niewielkimi zastrzeżeniami przez posła Rogowskiego.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#JerzyJaskiernia">Czy ktoś z posłów chciałby jeszcze wziąć udział w dyskusji? Nie widzę. Zatem wobec zbieżności opinii naszych sprawozdawców proponuję poprosić ich o przygotowanie pisemnego dokumentu, który będzie konsumował wątki, które zaprezentowali oraz te, które wynikły w dyskusji ze szczególnym uwzględnieniem problemu uchwał, których podstawą są ustawy. Taką opinię przekazalibyśmy do marszałka Sejmu jako wynik naszego dzisiejszego posiedzenia. Nie ma uwag co do tego rozwiązania, zatem poproszę posłów sprawozdawców o sporządzenie takiego dokumentu.</u>
<u xml:id="u-12.1" who="#JerzyJaskiernia">Czy ktoś z posłów chciałby zabrać głos w sprawach różnych?</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#JanuszSzymański">Mam pytanie do Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Jak dalece zaawansowane są prace nad zmianą regulaminu, dlatego że rozważam aktualnie złożenie projektu zmiany do regulaminu w zakresie postępowania z pilnymi projektami ustaw i z możliwością podwójnego korzystania z uprawnień kwestionowania ustawy uchwalonej przez Sejm przez prezydenta.</u>
<u xml:id="u-13.1" who="#JanuszSzymański">Kiedy parlament po uchwaleniu ustawy skieruje ją do prezydenta w celu zajęcia stanowiska może on skierować tę ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, żeby wyjaśnić wątpliwości, to również po odrzuceniu weta prezydent może, nawet jeśli nie skorzysta z tego uprawnienia wcześniej, skorzystać z niego nawet dwukrotnie.</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#RyszardGrodzicki">Co do zmian w konstytucji, to w tej chwili jest pakt z prezydentem, że żadnych poprawek wprowadzać się nie będzie. Cały wywód o uprawnieniach prezydenta do kierowania ustaw do Trybunału Konstytucyjnego jest niecelowy, ponieważ należy przyjąć, że do uchwalenia nowej konstytucji bądź do zerwania umowy z prezydentem żadnych zmian nie będzie.</u>
<u xml:id="u-14.1" who="#RyszardGrodzicki">Pracujemy nad zmianą regulaminu. Niestety wyhamowały nas prace nad zmianą prawa budżetowego, bo zakładaliśmy, że z niego będą wynikały uprawnienia dla Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów przede wszystkim, ale i dla innych. Wysłaliśmy opinię o takiej treści do Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów. Planujemy mniej więcej na początku stycznia wyjść z inicjatywą porządkującą tę sprawę.</u>
<u xml:id="u-14.2" who="#RyszardGrodzicki">W sprawie zmiany w sferze ustaw pilnych. Jest tu podstawowy problem nadużywania przez rząd możliwości wnoszenia pilnych projektów ustaw. Według mnie bez ingerencji w tekst konstytucji bardzo niewiele będziemy mogli zmienić. Jest to suwerenne prawo rządu i Konstytucja nie daje prawa do kontrolowania i oceny czy jakaś materia zasługuje na tryb pilny, czy nie. Na razie będziemy się opierali na zwyczajach panujących w tej sferze albo zaczekamy do precedensu, kiedy to Sejm po pierwszym czytaniu odrzuci projekt ustawy, bo uzna, że nie powinna być uchwalana w trybie pilnym.</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#JerzyJaskiernia">Nie będziemy rozpoczynali dyskusji na ten temat. Skoro nie ma już żadnych spraw do omówienia, zamykam posiedzenie.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>