text_structure.xml
18.7 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
<?xml version='1.0' encoding='utf-8'?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml" />
<TEI>
<xi:include href="header.xml" />
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#komentarz">Dnia 13 kwietnia 1977 r. Komisja Prac Ustawodawczych, obradująca pod przewodnictwem posła Adama Łopatki (PZPR), rozpatrzyła realizację poczynań zmierzających do doskonalenia prawa.</u>
<u xml:id="u-1.1" who="#komentarz">W posiedzeniu udział wzięli przedstawiciele: Ministerstwa Sprawiedliwości z ministrem Jerzym Bafią, Urzędu Rady Ministrów z dyrektorem Biura Prawnego URM Kazimierzem Siarkiewiczem, Zrzeszenia Prawników Polskich z sekretarzem generalnym ZG ZPP Stanisławem Kołodziejem, Komisji Planowania przy Radzie Ministrów oraz Ministerstwa Finansów.</u>
<u xml:id="u-1.2" who="#komentarz">Informację o wynikach prac nad porządkowaniem resortowych aktów prawnych przedstawił dyrektor Biura Prawnego Urzędu Rady Ministrów - Kazimierz Siarkiewicz.</u>
<u xml:id="u-1.3" who="#komentarz">Prace nad doskonaleniem resortowych aktów prawnych podjęto w 1968 r. W wytycznych Prezesa Rady Ministrów w sprawie uporządkowania i ograniczania liczby resortowych aktów prawnych ustalono, że resortowe akty prawne o charakterze ogólnym wydawane będą tylko w formie zarządzeń właściwych ministrów, natomiast pozostałe akty resortowe (w formie instrukcji, okólników i pism okólnych) będą zawierały wskazania dotyczące wykładni i stosowania przepisów lub określały politykę resortu w danej dziedzinie.</u>
<u xml:id="u-1.4" who="#komentarz">Akty resortowe stanowią najliczniejszą grupę aktów prawnych wydawanych przez naczelne i centralne organa administracji państwowej. Przepisy resortowe nie normują bezpośrednio sfery praw i obowiązków obywateli, jednakże wpływają na sposób załatwiania spraw obywateli. Odgrywają przede wszystkim dużą rolę w pracy organów administracji państwowej, zjednoczeń, przedsiębiorstw i innych jednostek gospodarki uspołecznionej.</u>
<u xml:id="u-1.5" who="#komentarz">Począwszy od 1972 r. w większości resortów rozpoczęto opracowanie programów doskonalenia prawa obejmujących również resortowe akty prawne. Podjęte prace przyczyniły się do tego, że liczba obowiązujących resortowych aktów prawnych o charakterze ogólnym, która w 1968 r. wynosiła 89 tys. spadła do 19 tys. w roku 1976. Tylko w latach 1974-76 liczba resortowych aktów prawnych zmniejszyła się przeciętnie o ok. 10 proc.</u>
<u xml:id="u-1.6" who="#komentarz">Ogólny trend spadkowy liczby obowiązujących resortowych aktów prawnych należy ocenić pozytywnie, Świadczy on o tym, że naczelne organa administracji państwowej doceniają znaczenie prac nad porządkowaniem prawa oraz podchodzą do rozwiązywania związanych z tym zagadnień w sposób coraz bardziej kompleksowy. Wyniki poszczególnych resortów są zróżnicowane. W dużym stopniu zależy to od czynników obiektywnych, jak np. zakres działania resortu, przyjęte metody zarządzania.</u>
<u xml:id="u-1.7" who="#komentarz">W minionym okresie dokonano także istotnego postępu w zakresie ograniczenia wydawania nowych aktów prawnych. Istnieją jednak - jak podkreślił mówca - możliwości dalszego pogłębienia prac nad doskonaleniem systemu resortowych aktów prawnych oraz rozszerzenia prac w zakresie scalania aktów prawnych normujących zagadnienia pokrewne. Sprzyja temu dokonanie w Urzędzie Rady Ministrów kolejnej weryfikacji obowiązujących aktualnie aktów prawnych wydanych przez Prezesa Rady Ministrów, uchwał i decyzji Rady Ministrów oraz jej organów (w wyniku tej weryfikacji uchylono ponad 1000 aktów prawnych).</u>
<u xml:id="u-1.8" who="#komentarz">Posłowie Maria Budzanowska (SD), Bronisława Sokołowska (PZPR), Franciszek Tekliński (PZPR), Stanisław Maciejewski (ZSL), Adam Łopatka (PZPR), Andrzej Bondarewski (SD) oraz Józef Buziński (PZPR) skierowali pod adresem referenta pytania dotyczące m.in. stosowanych kryteriów oceny skuteczności podejmowanych działań w zakresie porządkowania resortowych aktów prawnych, celowości wprowadzenia centralnego rejestru resortowych aktów normatywnych, koordynacji działalności legislacyjnej resortów.</u>
<u xml:id="u-1.9" who="#komentarz">W dodatkowych wyjaśnieniach, dyrektor Kazimierz Siarkiewicz stwierdził m.in., że akcja porządkowania resortowych aktów prawnych przeprowadzana jest przede wszystkim według kryteriów formalnych. W toku podejmowanych działań nie traci się jednak z pola widzenia oceny merytorycznej obowiązujących przepisów prawnych. Istotne w tym zakresie znaczenie, ma działalność polegająca na scalaniu przepisów prawnych i kompleksowym uregulowaniu w określonej dziedzinie. Zwraca się również uwagę na eliminację sprzeczności i braku synchronizacji często jeszcze występujących pomiędzy aktami resortowymi.</u>
<u xml:id="u-1.10" who="#komentarz">Ujednoliceniu rozwiązań prawnych sprzyja koordynacja działalności legislacyjnej oraz uzgadnianie projektowanych aktów prawnych z zainteresowanymi resortami. Obecnie rozważa się wprowadzenie centralnego rejestru przepisów prawnych, który obejmowałby takie resortowe akty normatywne. Rejestr taki ułatwi dostęp do przepisów prawnych, mógłby przyczynić się również do ograniczenia zbędnych aktów normatywnych oraz do eliminowania istniejących między aktami prawnymi sprzeczności.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#JerzyBafia">W pracach nad porządkowaniem prawa należy przywiązywać większą niż dotychczas wagę do kryteriów merytorycznych, pozaformalnych, odwołujących się przede wszystkim do oceny efektywności społecznej przepisów prawnych, do funkcji realizowanych przez prawo jako istotnego instrumentu stymulacji procesów społecznych i gospodarczych w pożądanym kierunku. Należy rozszerzyć stopień znajomości przepisów prawnych, zwiększyć łatwość posługiwania się prawem oraz dostępność szczegółowych aktów normatywnych wydawanych przez resorty.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#JerzyBafia">Sformułowane wyżej kryteria mają tym większe znaczenie, że występuje niekorzystna tendencja do realizacji przepisów rangi ustawowej poprzez przepisy wykonawcze, czysto niskiej rangi.</u>
<u xml:id="u-2.2" who="#JerzyBafia">Prace nad porządkowaniem prawa odgrywać będą coraz poważniejszą rolę ze względu na rosnące znaczenie prawa w życiu społecznym i gospodarczym kraju. Dalszemu doskonaleniu prawa sprzyjać będzie uruchomienie mechanizmów kontrolnych i koordynujących działalność poszczególnych resortów. Obecnie dostrzega się tendencje do dekoncentracji tworzenia prawa m.in. poprzez znaczne rozszerzenie kompetencji urzędów centralnych do wydawania aktów normatywnych. Aby tendencje te nie utrudniały doskonalenia systemu prawnego należy dążyć do centralizowania procesu stanowienia prawa.</u>
<u xml:id="u-2.3" who="#JerzyBafia">Prace nad przygotowaniem projektu ustawy o tworzeniu prawa mają ścisły związek z procesem doskonalenia systemu prawnego. Uregulowanie zagadnień dotyczących tworzenia prawa, hierarchii poszczególnych aktów prawnych, zasad ich promulgacji - pozwoli na ukierunkowanie dalszych działań nad porządkowaniem prawa, podporządkowując je wspólnym założeniom generalnym.</u>
<u xml:id="u-2.4" who="#JerzyBafia">Dyskusja:</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#JózefBuziński">Obecnie w toku prac nad doskonaleniem systemu prawnego uwaga skoncentrowana jest na uzyskaniu efektów ilościowych, zmniejszeniu liczby obowiązujących aktów resortowych. Stosowanie niemal wyłącznie kryteriów formalnych jest jednak niewystarczające. Zbyt często bowiem łączy się to z tendencją do zastępowania licznych aktów resortowych jednym aktem, ale o bardzo wysokim stopniu szczegółowości. Prowadzić to może do niekorzystnych efektów społecznych, ograniczając swobodę i elastyczność działania organów administracji terenowej, krępując społeczną inicjatywę, zmniejszając poczucie odpowiedzialności osób kierujących w terenie określoną sferę działalności.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#FranciszekTekliński">Dotychczas osiągnięto bardzo wiele w zakresie porządkowania i doskonalenia, systemu prawnego. Wydaje się jednak, że znacznie większe efekty oraz przyspieszenie prac w tym zakresie przyniesie wprowadzenie w życie ustawy o tworzeniu prawa. Wyznaczałaby ona ogólne ramy działania poszczególnych resortów w zakresie porządkowania aktów prawnych i bardzo sprzyjałaby podniesieniu kultury prawnej społeczeństwa.</u>
<u xml:id="u-4.1" who="#FranciszekTekliński">Należy postulować zwiększenie udziału komisji sejmowych w pracach nad porządkowaniem i doskonaleniem aktów resortowych.</u>
<u xml:id="u-4.2" who="#FranciszekTekliński">Komisje mogłyby przeprowadzić kontrolę merytoryczną wydawanych przez resorty aktów normatywnych, dokonać oceny ich aktualności.</u>
<u xml:id="u-4.3" who="#FranciszekTekliński">Istnieje tendencja do przesuwania - na podstawie aktów wydawanych przez resorty - uprawnień należących do organów administracji terenowej na szczebel centralny. Należałoby poczynić kroki zmierzające do ograniczeń tej tendencji, co sprzyjałoby zwiększaniu operatywności działania organów administracji.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#KazimierzPlezia">Poważną przeszkodą na drodze prawidłowego działania prawa jest wydawanie dużej liczby aktów resortowych nigdzie nie publikowanych. Często w niektórych resortach zaledwie 10 proc. ogólnej liczby wydanych aktów normatywnych doczekało się publikacji w dziennikach urzędowych lub w innej formie. Przestrzeganie zasady publikowania resortowych aktów normatywnych umożliwiłoby także skuteczniejszą kontrolę tych aktów.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#JaninaKocemba">Istnieje ścisła zależność pomiędzy poziomem przygotowania, fachowością służby prawnej naczelnych organów administracji a jakością wydawanych przez resorty aktów normatywnych. Należy zwracać większą uwagę na wzmocnienie służby prawnej nie tylko na szczeblu centralnym, ale również na szczeblu urzędów wojewódzkich. Wpłynęłoby to korzystnie na poziom stosowania prawa przez administrację terenową. Występująca dość często nieznajomość zasad prawnych, niska kultura prawna kadry urzędniczej sprawia, że obywatel staje nieraz bezbronny wobec urzędu, gdyż rozwiązania przyjęte w ustawie należycie chroniące interesy obywateli są zniekształcane w toku stosowania prawa na niższych szczeblach administracyjnych. Jest to spowodowane także tym, że organa administracyjne są skrępowane nadmierną ilością pism okólnych, instrukcji resortowych, które nie zawsze zgodne są z duchem rozwiązań przyjętych w ustawie.</u>
<u xml:id="u-6.1" who="#JaninaKocemba">Poseł Bronisława Sokołowska (PZPR) postulowała rozpowszechnienie skorowidza niepublikowanych resortowych aktów prawnych, regulujących często ważne dziedziny życia społecznego. Wpłynęłoby to korzystnie na stopień znajomości prawa i podniosłoby efektywność jego stosowania.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#AdamŁopatka">Komisja pozytywnie ocenia przeprowadzone dotychczas prace nad doskonaleniem i porządkowaniem systemu prawnego. Zwracając w dalszym ciągu uwagę na konieczność ograniczenia liczby wydawanych aktów resortowych należy położyć większy nacisk na kontrolę merytoryczną aktów prawnych. Kontrola merytoryczna powinna uwzględniać ocenę efektywności społecznej przepisów prawnych, zwiększyć zabezpieczenie interesów obywateli Oraz zapewnić równowagę pomiędzy kompetencjami naczelnych organów administracji i organów terenowych. Urząd Rady Ministrów powinien opracować koncepcję merytorycznej kontroli aktów prawnych i przedstawić ją Komisji sejmowej.</u>
<u xml:id="u-7.1" who="#AdamŁopatka">Wprowadzenie na szerszą skalę kontroli merytorycznej wiązać się musi z określonymi rozwiązaniami organizacyjnymi. Istotną rolę w tej dziedzinie odgrywać może wprowadzenie centralnego rejestru aktów normatywnych. Niezależnie od publikacji przepisów prawnych w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim oraz dziennikach urzędowych resortów należy postulować opracowanie zbiorów podstawowych aktów prawnych regulujących wybrane dziedziny życia społecznego i gospodarczego. Zbiory takie przeznaczone byłyby przede wszystkim dla osób wydających decyzję na różnych szczeblach administracji (np. pożądane byłoby opracowanie zbioru podstawowych dokumentów prawnych niezbędnych w działalności urzędu gminnego). W tym zakresie można korzystać z doświadczeń innych krajów np. Związku Radzieckiego, w którym szeroko wykorzystywane są w praktyce zbiory aktów normatywnych regulujących poszczególne sfery życia społecznego i gospodarczego.</u>
<u xml:id="u-7.2" who="#AdamŁopatka">Poseł poparł zgłoszony w dyskusji postulat wystąpienia do poszczególnych Komisji Sejmu o przeprowadzenie kompleksowej oceny legislacji resortowej, przede wszystkim pod względem merytorycznym.</u>
<u xml:id="u-7.3" who="#AdamŁopatka">Informację nt. służb prawnych w naczelnych i centralnych organach administracji państwowej przedstawił dyrektor Biura Prawnego URM Kazimierz Siarkiewicz. Decyzja Prezydium Rządu z 1972 r. określiła zadania w zakresie wzmocnienia organizacyjnego i kadrowego służb prawnych. W jej wyniku, we wszystkich resortach powołane zostały biura prawnej departamenty prawne lub prawno-organizacyjne. Istotnej poprawie uległa praca służb prawnych, podniesiona została ich ranga oraz określono w sposób kompleksowy zadania.</u>
<u xml:id="u-7.4" who="#AdamŁopatka">Posłowie: Józef Buziński (PZPR), Adam Łopatka (PZPR), Antoni Wesołowski (ZSL) skierowali do referenta pytania dotyczące m.in. funkcji koordynacyjnych Biura Prawnego URM w stosunku do resortowych służb prawnych, systemu szkolenia pracowników resortowych służb prawnych, powiązań pomiędzy służbami prawnymi resortów i jednostek administracji terenowej.</u>
<u xml:id="u-7.5" who="#AdamŁopatka">Dyrektor Kazimierz Siarkiewicz w odpowiedziach poinformował m.in., że Biuro Prawne URM formalnie nie ma uprawnień koordynacyjnych oraz nadzoru nad służbami prawnymi poszczególnych resortów. Faktycznie istnieją jednak ścisłe powiązania pomiędzy Biurem Prawnym URM a jednostkami resortowymi. Przykładem tego jest m.in. wspólna komisja prawna grupująca przedstawicieli resortów oraz URM, rozpatrująca m.in. projekty aktów resortowych.</u>
<u xml:id="u-7.6" who="#AdamŁopatka">Przywiązuje się coraz większą wagę do podniesienia kwalifikacji pracowników resortowych komórek legislacyjnych. W tym celu organizowane są odpowiednie szkolenia i kursy, m.in. w Instytucie Doskonalenia Kadr. W ub. roku utworzone zostało na Uniwersytecie Warszawskim Studium Legislacyjne kształcące aktualnie 36 osób.</u>
<u xml:id="u-7.7" who="#AdamŁopatka">Dyskusja:</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#JózefBuziński">Należałoby nadać komórkom prawnym odpowiednią rengę w ramach struktury organizacyjnej resortu. Wpłynęłoby to korzystnie na poziom przygotowywanych aktów prawnych.</u>
<u xml:id="u-8.1" who="#JózefBuziński">W dalszym ciągu zbyt mało wagi przywiązuje się do usunięcia trudności w procesie stosowania prawa na najniższych szczeblach administracji, w szczególności w urzędach gminnych. Są to głównie trudności związane z nieumiejętnością posługiwania się materiałem normatywnym, spowodowane brakiem odpowiednich kwalifikacji zatrudnionych osób.</u>
<u xml:id="u-8.2" who="#JózefBuziński">Poseł Kazimierz Plezia (PZPR) postulował, by za przykładem Uniwersytetu Warszawskiego utworzona studia legislacyjne na innych uczelniach. Zwiększyłoby to możliwości kształcenia zawodowego pracowników służb prawnych średniego szczebla administracyjnego.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#ZygmuntSurowiec">Doświadczenia Biura Prawnego URM w zakresie przygotowania resortowych, aktów prawnych należy wykorzystać również przy opracowywaniu rządowych projektów ustaw, zdarza się bowiem, że są one wadliwie opracowywane pod względem legislacyjnym.</u>
<u xml:id="u-9.1" who="#ZygmuntSurowiec">Program studium legislacyjnego należałoby w większym stopniu dostosować do potrzeb praktycznych resortowych służb prawnych.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#AdamŁopatka">Podejmowane od kilku lat działania mające na celu poprawę poziomu służb prawnych resortów wpłynęły korzystnie na jakość wydawanych aktów resortowych. Należy jednak większą wagę przywiązywać do wzmocnienia służb prawnych organów administracyjnych niższych szczebli.</u>
<u xml:id="u-10.1" who="#AdamŁopatka">Pod koniec obrad Komisja rozpatrzyła stan prac nad projektem ustawy o tworzeniu prawa.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#MariaBudzanowska">Projekt ustawy o tworzeniu prawa będzie wymagał wnikliwego, szczegółowego rozważenia przez Komisję sejmową. Komisja powinna mieć możliwość zapoznania się z założeniami do tej ustawy, orientującymi posłów co do kierunków prac nad. projektem. Nie ulega wątpliwości, że dopiero wejście w życie tej ustawy nada jednolity kierunek pracom nad doskonaleniem i porządkowaniem prawa, określi ich zakres oraz stosowaną technikę. Ranga problemów wymaga by ustawa o tworzeniu prawa miała trwałe podstawy i nie była narażona na częstą nowelizację. Projekt powinien regulować nie tylko zagadnienia przygotowywania projektów aktów prawnych przez rząd i poszczególne resorty ale powinien obejmować całość zagadnień związanych z procesem legislacyjnym.</u>
<u xml:id="u-11.1" who="#MariaBudzanowska">Poseł Adam Łopatka (PZPR) powitał z zadowoleniem podjęcie prac nad projektem ustawy o tworzeniu prawa. Zdaniem mówcy, celowe byłoby przyspieszenie tych prac ze względu na wielkie znaczenie ustawy dla doskonalenia systemu prawnego w naszym kraju. Wnikliwsze rozpatrzenie: przez Komisję problematyki związanej z ustawą możliwe będzie dopiero po zapoznaniu się przez posłów z założeniami do projektu.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>