text_structure.xml 61.8 KB

Edit Raw Blame History

<?xml version="1.0" encoding="UTF-8"?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
  <xi:include href="PPC_header.xml"/>
  <TEI>
    <xi:include href="header.xml"/>
    <text>
      <body>
        <div xml:id="div-1">
          <u xml:id="u-1.0" who="#komentarz">Dnia 3 maja 1979 r. Komisje: Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Prac Ustawodawczych, obradujące pod przewodnictwem posła Adama Łopatki (PZPR), rozpatrzyły realizację ustawy z dnia 25.II.1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe.</u>
          <u xml:id="u-1.1" who="#komentarz">W posiedzeniu udział wzięli przedstawiciele: Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z wiceministrem Janem Jabłońskim, Zrzeszenia Prawników Polskich z sekretarzem generalnym Stanisławem Kołodziejem, Związku Zawodowego Pracowników Państwowych i Społecznych z wiceprezesem Wacławem Musiałem, Kancelarii Rady Państwa, Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i NIK. W charakterze eksperta wziął udział prof. Kazimierz Siarkiewicz.</u>
          <u xml:id="u-1.2" who="#komentarz">Podstawą dyskusji były materiały przygotowane przez Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Kancelarię Rady Państwa, ZG Związku Zawodowego Pracowników Państwowych i Społecznych, Zrzeszenia Prawników Polskich oraz koreferat podkomisji, który przedstawił poseł Andrzej Bondarewski (SD).</u>
          <u xml:id="u-1.3" who="#komentarz">W informacji przedstawionej przez Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska stwierdzono, że w latach 1976 1978 wojewodowie i prezydenci miast stopnia wojewódzkiego wydali w skali kraju ogółem ponad 10.200 aktów prawnych. Rocznie przypada ich średnio na 1 województwo około 70. Obserwuje się stałą tendencję spadku liczby wydanych aktów prawnych przez te organy. Liczba wydawanych aktów prawnych przez wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego jest 3-4 krotnie mniejsza, niż aktów prawnych wydawanych przez byłe prezydia rad narodowych stopnia wojewódzkiego.</u>
          <u xml:id="u-1.4" who="#komentarz">Większość wydanych aktów prawnych dotyczyła zagadnień rolnictwa, leśnictwa i skupu, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, ochrony środowiska oraz realizacji zadań związanych z obsługą obywateli. W ogólnej liczbie aktów prawnych wydanych przez wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego mieści się około 1.530 aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, które zostały opublikowane w dziennikach urzędowych wojewódzkich rad narodowych. Stanowi to około 15% wszystkich aktów prawnych wydanych przez te organy.</u>
          <u xml:id="u-1.5" who="#komentarz">W wyniku sprawowanego nadzoru przez Ministra AGTiOS w ostatnich trzech latach zakwestionowano łącznie 160 aktów prawnych. We wszystkich wypadkach stwierdzenia naruszenia prawa lub innych nieprawidłowości kierowano odpowiednie wystąpienia do wojewodów lub prezydentów miast stopnia wojewódzkiego.</u>
          <u xml:id="u-1.6" who="#komentarz">W okresie ubiegłych trzech lat nie było potrzeby przedkładania Prezesowi Rady Ministrów wniosków o uchylenie zakwestionowanych aktów prawnych wojewódzkich organów administracyjnych. Stwierdzono również, że wypadki nieuzgadniania projektów aktów prawnych z właściwymi komisjami rad narodowych są nieliczne. W opinii resortu w większości województw projekty ważniejszych aktów, zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące przed ich wydaniem poddawane są pod dyskusję w zainteresowanych środowiskach, w zakładach pracy oraz na zebraniach samorządu mieszkańców.</u>
          <u xml:id="u-1.7" who="#komentarz">Obowiązuje zasada, że akty prawne wydawane przez wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego oraz prezydentów miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców ogłaszane są w dziennikach urzędowych wojewódzkich rad narodowych. Jeżeli zachodzi konieczność natychmiastowego wprowadzenia w życie przepisów prawnych wydanych przez terenowe organy administracji państwowej, przepisy te - niezależnie od ich późniejszego ogłoszenia w dzienniku urzędowym WRN - są ogłaszane w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.</u>
          <u xml:id="u-1.8" who="#komentarz">Oddzielnego omówienia wymagają akty prawne powszechnie obowiązujące, wydawane przez wojewodów; prezydentów miast stopnia wojewódzkiego w formie zarządzeń porządkowych, na podstawie przepisów rozdz. 2 omawianej ustawy oraz art. 56 ustawy o radach narodowych. Akty tego typu mogą być wydawane jedynie w zakresie i wypadkach nie unormowanych przepisami odrębnymi oraz w granicach niezbędnych dla ochrony bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia, albo zapewnienia spokoju i porządku publicznego. Uprawnienia do wydawania takich aktów przysługuje radom narodowym, natomiast terenowe organy administracji państwowej mogą je wydawać w wypadkach szczególnych. W latach 1976-1978 wojewodowie i prezydenci miast stopnia wojewódzkiego w 37 wypadkach skorzystali z przepisów ustawy z 1964 r. wydając zarządzenia porządkowe. Przedmiotem regulacji w tej formie były przede wszystkim zagadnienia dotyczące ochrony przeciwpożarowej w lasach (11); ogłoszenie na terenie województwa stanu klęski żywiołowej (8); bezpieczeństwa i spokoju publicznego (7); ochrony środowiska naturalnego (6); wykorzystania taboru samochodowego i innych spraw związanych z transportem i komunikacją (4).</u>
          <u xml:id="u-1.9" who="#komentarz">Terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego w latach 1976 -1978 wydawały rocznie około 23 tys. aktów prawnych, w tym około 3 tys. aktów zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Stanowi to średnio około 10 aktów prawnych na jeden organ (w tym 1 akt prawny powszechnie obowiązujący). Liczba aktów prawnych wydanych przez poszczególne terenowe organy administracji państwowej jest zróżnicowana. Najwięcej aktów wydają prezydenci miast, najmniej naczelnicy gmin.</u>
          <u xml:id="u-1.10" who="#komentarz">Akty prawne organów administracji państwowej w miastach dotyczyły przeważnie zagadnień gospodarki komunalnej, mieszkaniowej i lokalowej, utrzymania czystości i porządku, ustalenia terenów budowlanych, planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenia opłat i cen za użytkowanie i korzystanie z gruntów, lokali, usług itp.</u>
          <u xml:id="u-1.11" who="#komentarz">Naczelnicy gmin aktami prawnymi regulowali sprawy rolnictwa, leśnictwa, realizacji planów społeczno-gospodarczego rozwoju, pracy sołtysów, działalności placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych itp. Przeważały jednak zagadnienia rolne. Aktami prawnymi organów administracji stopnia podstawowego, zawierającymi przepisy powszechnie obowiązujące regulowano takie zagadnienia, jak: ustalanie terenów budowlanych na wsi oraz stawek odszkodowań za te tereny, ustalanie terenów pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe w miastach i ich podział, podwyższanie cen sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych oraz zakładów gastronomicznych i usługowych itp.</u>
          <u xml:id="u-1.12" who="#komentarz">W ocenie resortu można uznać, że zarządzenia wydawane przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego w zasadzie w sposób prawidłowy kierunkowały działania wynikające z przepisów prawa materialnego i mieściły się w ramach upoważnień udzielonych tym organom przez ustawy. W ciągu roku, na ponad 23 tys. aktów prawnych wydanych przez terenowe organ. admin. państw. stopnia podstawowego tylko około 150 wykazuję niezgodności z przepisami prawnymi, zawiera braki formalne i uchybienia prawne lub inne niedociągnięcia natury formalnej.</u>
          <u xml:id="u-1.13" who="#komentarz">Akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wydawane przez naczelników podawane są do publicznej wiadomości w formie zwyczajowo przyjętej na danym terenie.</u>
          <u xml:id="u-1.14" who="#komentarz">Wszystkie urzędy wojewódzkie i urzędy miast stopnia wojewódzkiego posiadają zorganizowane zespoły radców prawnych lub referentów prawnych, przeważnie 2-4 osobowe. W urzędach miejskich w miastach liczących powyżej 20 tys. mieszkańców i w urzędach dzielnicowych zatrudnieni są radcowie lub referenci prawni.</u>
          <u xml:id="u-1.15" who="#komentarz">W związku z występującymi trudnościami zapewnienia obsady prawnej w urzędach stopnia podstawowego (zwłaszcza w gminach) w 1976 r.</u>
          <u xml:id="u-1.16" who="#komentarz">Prezes Rady Ministrów zezwolił na zatrudnienie prawników emerytów na pół etatu.</u>
          <u xml:id="u-1.17" who="#komentarz">W świetle bezpośrednich badań terenowych, analiz i ocen prowadzonych przez Ministerstwo AGTiOS, a dotyczących prawotwórczej działalności terenowych organów administracji państwowej zarówno stopnia wojewódzkiego jak i podstawowego; stwierdzić można, iż nastąpił w ostat nich latach znaczny postęp w stosowaniu i przestrzeganiu ustawy z 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. .</u>
          <u xml:id="u-1.18" who="#komentarz">Jak wynika z materiałów Kancelarii Rady Państwa wstępną kontrolę nad stanowieniem w terenie przepisów lokalnych zapewnia obowiązkowe zasięganie opinii komisji rady nad projektami oraz konsultowanie ważniejszych projektów z ludnością. Wnoszone na sesje sprawy i projekty uchwał są z reguły uprzednio konsultowane z ludnością i organizacjami społecznymi. Wykorzystywane są w tym celu zebrania wiejskie, zebrania organizowane przez organy samorządu mieszkańców miast, spotkania radnych z wyborcami.</u>
          <u xml:id="u-1.19" who="#komentarz">Przepisy wydawane przez terenowy organ administracji państwowej są przedstawiane radzie narodowej właściwego szczebla do zatwierdzenia na sesji. Normatywne uchwały rad i terenowych organów administracji państwowej są przesyłane ze szczebla podstawowego do WRN, a ze szczebla wojewódzkiego do Rady Państwa, zaś normatywne akty terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - Ministerstwu Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. W ten sposób zapewnione zostały warunki operatywnego nadzoru.</u>
          <u xml:id="u-1.20" who="#komentarz">Bieżącą kontrolę uchwał WRN prowadzi wstępnie KRP, a jakość uchwał normodawczych pozostaje stałym przedmiotem zainteresowania zarówno Komisji do spraw Rad Narodowych Rady Państwa, jak też jest okresowo oceniana na posiedzeniach Rady Państwa. Nie było wprawdzie żadnego wypadku uchylenia przez RP uchwały WRN w trybie nadzoru, natomiast stosowaną jest praktyka przekazywania aparatowi WRN uwag wskazujących na występujące uchybienia.</u>
          <u xml:id="u-1.21" who="#komentarz">W ocenie KRP poziom redakcyjny wydawanych w terenie przepisów jest niejednolity. Trudności wynikają z braku zasad techniki legislacyjnej dostosowanej do potrzeb terenowych. Najwięcej uchybień występuje przy opracowywaniu zarządzeń porządkowych m.in. ze względu na skomplikowany stan prawny oraz trudności w ocenie, czy w danym wypadku zachodzi potrzeba wydawania właśnie takiego aktu normatywnego. Natomiast nie występują przypadki wydawania zarządzeń porządkowych w materiach, które w naszym systemie w ogóle nie powinny być objęte regulacją prawną.</u>
          <u xml:id="u-1.22" who="#komentarz">Publikacja uchwał dokonywana była w różnej formie, z reguły prze podanie do wiadomości na tablicach ogłoszeń. Stosowano niekiedy powiadomienie przez Sołtysów lub radnych.</u>
          <u xml:id="u-1.23" who="#komentarz">Kontrola wykazała, że ciążący na naczelnikach gmin obowiązek prowadzenia zbioru przepisów prawnych wydawanych przez gminne rady narodowe i udostępnianie ludności przeglądanie tego zbioru, nie jest wykonywany powszechnie. Zdarza się, że prowadzone są tylko rejestry uchwał podjętych przez rady narodowe.</u>
          <u xml:id="u-1.24" who="#komentarz">Generalnie natomiast KRP stwierdza, że wykonawcy ustawy w zasadzie rozumieją jej intencję i dają sobie radę z jej prawnymi zawiłościami.</u>
          <u xml:id="u-1.25" who="#komentarz">Jak wynika z informacji Zrzeszenia Prawników Polskich ustawą reguluje wydawanie przepisów prawnych tylko przez rady narodowe oraz terenowe organy administracji państwowej. Poza regulacją ustawową pozostaje zatem działalność normotwórcza terenowych organów administracji resortowej, nie związanych organizacyjnie z systemem rad narodowych. Ustaw nie normuje również wydawania wszystkich aktów zawierających przepisy prawne, pochodzących od rad narodowych i ich organów wykonawczo-zarządzających. Zawężenie stosowania ustawy w stosunku do tej kategorii aktów uważa się za nieuzasadnione.</u>
          <u xml:id="u-1.26" who="#komentarz">W ocenie Zrzeszenia Prawników Polskich środki dla doskonalenia działalności normotwórczej terenowych organów władzy i administracji po Winny zmierzać do podjęcia stosownych rozwiązań legislacyjnych, ustalenia centralnie prawidłowego i jednolitego stosowania ustawy z 1964 r. oraz kształtowania prawidłowych postaw i doskonalenia umiejętności działaczy i pracowników organów terenowych.</u>
          <u xml:id="u-1.27" who="#komentarz">W toku bieżących prac legislacyjnych na szczeblu centralnym należy zwracać uwagę na prawidłowy podział kompetencji normodawczych pomiędzy rady narodowe i ich organy wykonawczo-zarządzające. Należy ponadto zaktywizować działalność prezydiów, komisji i radnych oraz zwiększyć zainteresowanie problematyką stanowienia przepisów prawa, zweryfikować niektóre wadliwe przepisy wewnętrzne organów terenowych, normujące tryb opracowywania przepisów prawnych, porządkować terenowe akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, wzmocnić służby I3PS/597/vn kad. 4.V.1979 r. Kom.Adm. Goap.Ter. i Ochr.Sr. prawne w terenowych organach władzy i administracji państwowej, a zwłaszcza ich autorytet oraz wzmóc kontrolę nad działalnością normotwórczą rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej przez właściwe organa wyższego stopnia i kontrolę zewnętrzną, Badania przeprowadzone przez Zarząd Główny Związku Zawodowego Pracowników Państwowych i Społecznych wykazują, iż rady narodowe w znikomym stopniu korzystają z uprawnień w zakresie tworzenia lokalnych przepisów prawnych. Rady narodowe w szczególności stopnia podstawowego, podejmują uchwały prawie wyłącznie w sprawach społeczno-gospodarczych. Przepisy prawne powszechnie obowiązujące na danym terenie wydawane są, prawie wyłącznie, przez terenowe organy administracji państwowej, przy czym wydawane są one przede wszystkim na podstawie upoważnienia udzielonego w odrębnych ustawach. W znikomym zakresie wydawane są przepisy prawne na podstawię upoważnienia wynikającego z rozdz. 2 ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe; określone w rozdziale 1 „ustawy” zasady i tryb wydawania przepisów prawnych w zasadzie nie są przestrzegane.</u>
          <u xml:id="u-1.28" who="#komentarz">W opinii ZG ZZPPiS należałoby nie tylko nowelizować ustawę o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe lecz ustanowić „prawo o tworzeniu prawa” regulujące proces legislacyjny. Decentralizacja władcy i administracji państwowej oraz zarządzania w administracji gospodarcze wymagają uporządkowania procesu tworzenia prawa w skali całego kraju.</u>
          <u xml:id="u-1.29" who="#komentarz">W ocenie Związku Zawodowego Pracowników Państwowych i Społecznych należałoby:</u>
          <u xml:id="u-1.30" who="#komentarz">- w związku z wyraźnym rozdziałem władzy i administracji państwowej precyzyjnie rozgraniczyć uprawnienia do wydawania przepisów prawnych (właściwość): terenowych organów władzy oraz terenowych organów administracji państwowej szczebla podstawowego oraz szczebla wojewódzkiego;</u>
          <u xml:id="u-1.31" who="#komentarz">- ustalić procedurę tworzenia prawa tj. normy ustalające zasady, sposób, zakres i formy, ujednolicić technikę legislacyjną;</u>
          <u xml:id="u-1.32" who="#komentarz">- wprowadzić obowiązek uprzedniego przedkładania aktu normatywnego do zaopiniowania właściwej komisji rady narodowej;</u>
          <u xml:id="u-1.33" who="#komentarz">- wprowadzić i ujednolicić system kontroli legalności i celowości wydanych aktów normatywnych przez rady narodowe wyższego szczebla;</u>
          <u xml:id="u-1.34" who="#komentarz">- określić, kto może występować z inicjatywą normotwórczą;</u>
          <u xml:id="u-1.35" who="#komentarz">- ujednolicić proces promulgacyjny;</u>
          <u xml:id="u-1.36" who="#komentarz">- zaostrzyć sankcje karne za naruszenie nakazów i zakazów ustalonych w zarządzeniach porządkowych oraz ewentualnie określić bliżej, w jakich przypadkach może być zastosowany przymus państwowy.</u>
          <u xml:id="u-1.37" who="#komentarz">W imieniu podkomisji specjalnie powołanej z ramienia obu Komisji koreferat dotyczący realizacji ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe z dnia 25.II.1964 r. oraz uwagi odnoszące się do ewentualnej nowelizacji tej ustawy przedstawił poseł Andrzej Bondarewski (SD): Stwierdził on m.in., że wymieniona ustawa funkcjonuje jako wyraz spójności systemu prawnego całego państwa, gdyż koordynuje i ściśle rozgranicza prawo, które może być regulowane odmiennie na poszczególnych terenach i prawo, którego tworzenie zastrzeżone jest wyłącznie dla Sejmu i jednostek centralnych.</u>
          <u xml:id="u-1.38" who="#komentarz">Decentralizacja w stanowieniu prawa nie prowadzi i nie może prowadzić do tego, aby można było na szczeblu gminy, czy nawet województw normować stosunki społeczno-ekonomiczne w każdej sferze, jeżeli ta sfera nie została uregulowana przepisami centralnymi, bowiem w wielu wypadkach Sejm, który jest jedynym suwerennym organem konstytucyjnie upoważnionym do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego, często rozmyślnie rezygnuje z reglamentacji prawnej wielu zjawisk życia społecznego.</u>
          <u xml:id="u-1.39" who="#komentarz">Prawo winno wkraczać tylko tam, gdzie istnieje tego niezbędna potrzeba. Nadmierna różnorodność prawa stanowionego lokalnie powodowałaby dezintegrację poszczególnych obszarów państwa tworząc dziwne podsystemy prawne. Równocześnie jednak ustawa o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe jest ważnym instrumentem dla pogłębienia procesów decentralizacji władzy i podnoszenia odpowiedzialności władzy terenowej za sprawy dziejące się na ich terenie, a także przy uwzględnieniu miejscowych warunków, przyczynia się do skuteczniejszego ich dostosowania do generalnej polityki państwa.</u>
          <u xml:id="u-1.40" who="#komentarz">Ustawa stwarza więc możliwość uwzględnienia w przepisach prawnych różnych potrzeb i warunków, co w konsekwencji zapewnia życiową przydatność norm prawnych, a radę narodową czyni rzeczywistym gospodarzem terenu i jest instrumentem demokratyzacji życia społecznego.</u>
          <u xml:id="u-1.41" who="#komentarz">Ustawa obowiązuje od 15 lat - w tym czasie zostały wprowadzone głębokie zmiany w strukturze administracji i władzy terenowej oraz podziale kompetencji terenowych organów administracji państwowej. W tych warunkach większość artykułów ustawy uległa dezaktualizacji. Nowelizacja ustawy o radach narodowych nie poprawiła jej czytelności. Brak jest jednolitego tekstu ustawy z 1964 r. i obecnie posługiwanie się nią wymaga wytrawnej znajomości skutków prawnych zmian strukturalnych i kompetencyjnych, jakie przeszła administracja terenowa.</u>
          <u xml:id="u-1.42" who="#komentarz">Braki w kadrach prawniczych (szczególnie na szczeblu podstawowym) powodują, że organy władzy i administracji unikają korzystania z przedmiotowej ustawy, a ujawnione błędy w jej stosowaniu potwierdzają w praktyce niedoskonałość ustawy.</u>
          <u xml:id="u-1.43" who="#komentarz">Ustawa stanowi o dwu rodzajach aktów prawnych wydawanych przez terenowe organy władzy i administracji. Pierwszy - to przepisy stanowione na podstawie upoważnień zawartych w ustawach (choć praktyka wskazuje, że upoważnienia te zawarte są również w aktach centralnych niższego rzędu), drugi to - zarządzenia porządkowe. Akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych mają charakter ściśle wykonawczy i na ogół merytoryczne ustawy nike pozwalają na większą inicjatywę własną organów terenowych. Stąd też badania wykazują, że na sesjach rad narodowych punkt porządku obrad mówiący o podjęciu tego rodzaju uchwały nie wzbudza większego zainteresowania radnych. Inaczej przedstawia się sytuacja w zarządzeniach porządkowych, choć tu z kolei dość często uprawnienia kompetencyjne rad narodowych są przechwytywane przez organ administracyjny pod pozorem występowania „naglącej konieczności”.</u>
          <u xml:id="u-1.44" who="#komentarz">Jedną z głównych wad działalności prawotwórczej rad narodowych jest właśnie niedoskonałość podziału kompetencji między organami władzy państwowej a organami administracji. Wada ta wynika jednak nie tyle z błędów ustawy, lecz z najróżniejszych uregulowań zawartych w ustawach i przepisach upoważniających, których jest około 300. Przepisy te, wydawane w różnych okresach, dokonują podziału kompetencji normodawczych między rady wyższego i niższego stopnia w sposób niczym nie uzasadnionych. W przeważającej większości przypadków nie nadają one upoważnień radom, lecz ich organom wykonawczo-zarządzającym.</u>
          <u xml:id="u-1.45" who="#komentarz">Za jedną z poważniejszych przyczyn powodujących anomalię w zakresie stanowienia zarządzeń porządkowych należy uznać pojawienie się przepisu art. 56 ustawy o radach narodowych. Przepis ten pozornie regulując te same zagadnienia, jakie objęte są rozdz. 2 ustawy o wydawaniu przepisów przez rady narodowe - rozszerza zakres uprawnień organów wykonawczo-zarządzających przez zwiększenie tematyki objętej tymi zarządzeniami o „… okoliczności szczególnie niebezpieczne… w razie klęsk żywiołowych lub wymagających natychmiastowego działania trudności gospodarczych…”. I jakkolwiek wymieniony przepis stanowi normę podkreślającą naglącą konieczność, to jednak jest to istotna kolizja przepisów dwóch ustaw, powodująca zachwianie proporcji w zakresie kompetencji legislacyjnych na niekorzyść rad narodowych.</u>
          <u xml:id="u-1.46" who="#komentarz">Poważnym problemem jest brak w prawie polskim definicji pojęć, jakimi posługuje się ustawa przy określaniu zakresu zagadnień regulowanych przez zarządzenia porządkowe. Nikt w oficjalnej wykładni lub literaturze przedmiotu nie wyjaśnią takich pojęć jak „wymagające natychmiastowego działania trudności gospodarcze” lub okoliczności szczególnie nie bezpieczne dla życia i zdrowia”. Zdarza się więc, że zarządzenia porządkowe trafiają w sfery objęte ustawami szczegółowymi, a przepisy stanowią w celu powszechnego obowiązywania na podstawie delegacji ustawowych trafiają do uchwał problemowych rad narodowych. Obecna jednorodność uprawnień dawnych powiatów z uprawnieniami gmin (z pewnymi wyjątkami), powoduje, że w zasadzie przekreślona została różnica między uprawnienia do tworzenia prawa, zamierzona przez ustawodawcę w roku 1964. Ówczesne gromadzkie rady narodowe mogły wydawać przepisy porządkowe tylko w sytuacjach niebezpiecznych dla życia, zdrowia i mienia, obecnie natomiast mogą je wydawać w pełnym zakresie uprawnień takim samym, ~jak or~g~any ~szczebla wojewódzkiego. Wprowadzenie do art. 56 ustawy o radach narodowych uprawnienia dla organów administracji do wydawania zarządzeń porządkowych „w razie klęski żywiołowej” dodatkowo łamie zasadę wyrażoną w ustawie z 1964 r. polegającą na tym, że zarządzenia te wydawane są tylko wówczas, gdy inne przepisy nie regulują danego stanu, bowiem stan klęski żywiołowej wg dekretu z 1953 r., przewiduje samodzielny tryb wydawania przepisów oraz inne sankcje za ich nieprzestrzeganie.</u>
          <u xml:id="u-1.47" who="#komentarz">Zgodnie z obowiązującymi przepisami rady narodowe i organy administracji miast wojewódzkich i liczących powyżej 50 tys. mieszkańców, które wydają przepisy prawne - mają obowiązek ich publikowania w dziennikach urzędowych wojewódzkich rad narodowych. Wejście w życie przepisów ma następować po 14 dniach od dnia ich ogłoszenia. Praktyka jest jednak zupełnie inna. Dość często zdarza się, że przepisy zawierają klauzulę o wejście w życie z dniem uchwalenia (podpisania). Dzienniki urzędowe ukazują się bardzo nieregularnie i zdarzył się też wypadek, kiedy jeden z dzienników urzędowych ukazał się bez daty i na dobrą sprawę nikt nie może powiedzieć, czy akty tam opublikowane weszły w ogóle w życie.</u>
          <u xml:id="u-1.48" who="#komentarz">Niektóre miasta i gminy dokonują ogłoszeń wydawanych przepisów w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Oczywiście brak tu jakiejś jednolitej praktyki. Oficjalne materiały Rady Państwa i MAGTiOŚ mówią na ten temat, że akty normatywne bywają ogłaszane na zebraniach ludności, że prowadzone są zbiory i rejestry tych przepisów przez organy administracji stopnia podstawowego. Tymczasem eksperci prawa twierdzą, że ten wymóg ustawowy jest łamany nagminnie, a zdarzają się też urzędy, gdzie zbiorów przepisów żaden urzędnik nie może odnaleźć. Sądzić należy, że skoro często niedotrzymywany jest wymóg informowania rady narodowej na najbliższej sesji o przepisach wydanych przez miejscowy organ administracji - jeszcze mniej korzystna jest sytuacja z informowaniem o nich ludności.</u>
          <u xml:id="u-1.49" who="#komentarz">Jeśli zakładamy, że prawo jest ważkim regulatorem życia społecznego, to w pewnej mierze odnosi się to i do przepisów lokalnych. Wprowadzone nakazy i zakazy, przyznawane uprawnienia i nakładane obowiązki stanowią wzorce określonych zachowań ludzi. Prawo może spełniać swą rolę tylko wtedy, gdy jest znane zarówno „rządzącym” jak też „rządzonym”. Norma prawna nieznana lub znana tylko wąskiemu gronu jej twórców nie może przynieść pożądanych efektów zamierzonych przez normodawców. Cytowane wyżej przypadki, zdarzające się w praktyce, przeczą możliwości stosowania zasady domniemania znajomości prawa lokalnego, dlatego też należy postulować zwiększenie nadzoru nad realizacją pełnej dostępności tego prawa.</u>
          <u xml:id="u-1.50" who="#komentarz">Przedstawiając komisjom propozycje zmian do omawianej ustawy poseł A. Bondarewski stwierdził:</u>
          <u xml:id="u-1.51" who="#komentarz">- Tytuł ustawy przestał być adekwatny do jej obecnej treści i musi ulec rozszerzeniu uwzględniając fakt, że ustawa reguluje tryb i zasady wydawania przepisów prawnych nie tylko przez organy władzy państwowej, i lecz także przez organy administracji państwowej.</u>
          <u xml:id="u-1.52" who="#komentarz">- Należy zakwestionować oddanie decyzji upoważniającej radę narodową lub organ administracji do wydawania aktów szczególnych, w ten sposób, że dają na ogół przewagę organom administracji. Przy nowelizacji przepisów należy uznać generalną zasadę wydawania przepisów przez radę narodową, a tylko wyjątkowo - i to w przypadkach ściśle określonych - przez organ administracji. Należy pamiętać, że organem administracji jest wyłącznie wojewoda, prezydent i naczelnik, natomiast nie powinien mieć uprawnień do stanowienia prawa dyrektor lub kierownik wydziału działający z upoważnienia szefa urzędu.</u>
          <u xml:id="u-1.53" who="#komentarz">- Poza zarządzeniami porządkowymi ustawa z 1964 r. nie pozwala na samodzielne stanowienie prawa lokalnego bez odrębnych, ściśle określonych w ustawie delegacji. Ten stan rzeczy spotyka się z krytyczną oceną proponuje się zwiększenie autonomii organów władzy terenowej w zakresie stanowienia lokalnych przepisów ściśle powiązanych z warunkami miejscowymi; dotyczącymi np. gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, drobnej wytwórczości i usług, komunikacji lokalnej. Istnienie możliwości wydawania przepisów tego rodzaju prowadziłoby do pełniejszego wykorzystania miejscowych inicjatyw oraz rezerw, co jest niezwykle ważne ze społecznego punktu widzenia.</u>
          <u xml:id="u-1.54" who="#komentarz">- Celowe wydaje się przeniesienie kompetencji prawotwórczych na rzecz rad narodowych szczebla wojewódzkiego, bowiem nadmierna ilość organów upoważnionych do tworzenia prawa może spowodować jego zbytnią różnorodność. W ustawie należy określić, kto może występować z inicjatywą prawotwórczą w zakresie przepisów lokalnych.</u>
          <u xml:id="u-1.55" who="#komentarz">- W obecnym kształcie ustawa z 1964 r. całkowicie pomija kwestię stanowienia prawa przez organy administracji specjalnej. Nie chodzi tu o włączenie tych zagadnień do ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe, bowiem rozwiązanie takie uniemożliwia specyfika działalności tych organów. Celowe wydaje się natomiast poddanie kontroli ze strony organów administracji ogólnej lub rad narodowych aktów prawnych administracji specjalnej, które przecież mają obowiązywać na terenie danego województwa, miasta lub gminy. Można by też przewidzieć obligatoryjne opiniowanie projektów takich aktów przez organy administracji ogólnej. W przypadku ewentualnego sporu, arbitrem byłaby rada narodowa lub organ centralny.</u>
          <u xml:id="u-1.56" who="#komentarz">- Częste nieprzestrzeganie w praktyce zasady poddawania projektu terenowego aktu normatywnego pod opinię komisji rady narodowej wymaga wprowadzenia przepisu uzależniającego ważność aktu powszechnie obowiązującego od uzyskania uprzednio pozytywnej opinii o jego projekcie od właściwej komisji rady narodowej.</u>
          <u xml:id="u-1.57" who="#komentarz">- Dla zapewnienia dostępności prawa lokalnego postuluje się, aby wszystkie tego rodzaju przepisy łącznie z zarządzeniami porządkowymi podlegały publikacji w dzienniku urzędowym z zachowaniem 14-dniowego terminu ich wejścia w życie od dnia ogłoszenia. Wyjątek od tej zasady mogłyby stanowić przepisy wydawane w trybie nagłości i pilności, z tym że także winny ukazywać się w formie urzędowej publikacji, przy uprzednim wykorzystaniu możliwości ich ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Warto by też rozważyć, czy w niektórych ważniejszych przypadkach nie należałaby korzystać z możliwości ogłaszania tych aktów w formie obwieszczeń lub publikacji prasowych. Celowe wydaje się również ustanowienie skutków prawnych niedopełnienia wymogów ustawy w tym zakresie.</u>
          <u xml:id="u-1.58" who="#komentarz">Mniej uwag krytycznych pada pod adresem sformułowań ustawy regulujących zasady wydawania zarządzeń porządkowych. Dzieje się tak być może dlatego, że nasze prawodawstwo centralne niewiele dziedzin życia pozostawia poza regulacją prawną i stąd działalność prawotwórcza terenowych organów władzy i administracji państwowej jest bardzo ograniczona i liczbowo skromna. Mimo to pogłębione badania, których wyniki zostały zaprezentowane w jednej z ekspertyz, wykazują dużą ilość błędów wynikających z nieprawidłowego rozumienia pojęcia prawa, przywłaszczania kompetencji rad narodowych przez organy administracji oraz komplikacje prawne wynikające z wykładni art. 56 ust. o radach narodowych oraz art. 7 i 8 ustawy z 1964 r. W tym przedmiocie nowelizacja, jednolicie i precyzyjnie ustalająca zakres i zasady wydawania zarządzeń porządkowych. Wydaje się być absolutnie niezbędna. Należałoby też ściślej ustalić sytuacje, jakie mogą być regulowane tymi zarządzeniami.</u>
          <u xml:id="u-1.59" who="#komentarz">Dziesięć na osiemnaście artykułów ustawy z 1964 r. wymaga zmian z uwagi na przekształcenia w strukturze administracji terenowej. Trzeba też zmodyfikować wysokość dopuszczalnych sankcji karnych, jakie mogą być ustalane w terenowych aktach normatywnych, ze względu na zmianę siły nabywczej pieniądza.</u>
          <u xml:id="u-1.60" who="#komentarz">Ustawa o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe nie obejmuje zagadnień techniki legislacyjnej. Niektórzy wojewodowie (np. Olsztyn, Przemyśl) wydali specjalne zarządzenia normujące proces przygotowywania aktów prawnych. Przepisy takie wydają też organy terenowe stopnia podstawowego. Powstają jednak wątpliwości, czy praktyka tego rodzaju służy spójności całego systemu prawa. Należałoby więc ustalić zasady procedury tworzenia prawa lokalnego w samym tekście ustawy.</u>
          <u xml:id="u-1.61" who="#komentarz">Do rozstrzygnięcia pozostaję wreszcie kwestia, czy wspomniane postulaty prowadzić mają do nowelizacji ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe, czy też należy dążyć do kompleksowej regulacji procesu tworzenia prawa. Można przewidzieć różnego rodzaju rozwiązania:</u>
          <u xml:id="u-1.62" who="#komentarz">- niedokonywanie na razie jakichkolwiek zmian w obowiązującym stanie prawa przy założeniu: że brak jest aktualnie szczególnej potrzeby nowelizacji ustawy, a zagadnienie to winno zostać w przyszłości unormowane w ramach kompleksowej akcji porządkowania prawa;</u>
          <u xml:id="u-1.63" who="#komentarz">- włączenie problematyki prawa lokalnego do przygotowywanej ustawy o tworzeniu prawa;</u>
          <u xml:id="u-1.64" who="#komentarz">- włączenie tych spraw do ustawy o radach narodowych;</u>
          <u xml:id="u-1.65" who="#komentarz">- pozostawienie odrębnej ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe oraz jej pilna nowelizacja.</u>
          <u xml:id="u-1.66" who="#komentarz">Rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od decyzji obu Komisji. Decyzja - o konieczności nowelizacji ustawy z 1964 r. - winna być uzależniona od postępu prac nad ustawą o tworzeniu prawa, które należy do priorytetowych ustaw, przewidzianych w programie Rady Ministrów i której termin przedłożenia projektu Sejmowi już minął. Podkomisja nie orientuje się, czy i jak bliska jest perspektywa zakończenia prac nad tą ustawą. Jeśli miałby być to termin odległy, to ustawę z 1964 r. należałoby szybko znowelizować lub nawet po prostu zastąpić przez nową ustawę w tym przedmiocie, co byłoby usprawiedliwione ze względu na głębokość postulowanych zmian. Niezależnie od tego wydaje się trafne, aby w przyszłości przepisy tej ustawy mogłyby wejść jako samodzielna część do kompleksu norm regulujących tworzenie prawa w naszym kraju.</u>
          <u xml:id="u-1.67" who="#komentarz">(Dyskusja.)</u>
        </div>
        <div xml:id="div-2">
          <u xml:id="u-2.0" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">Do czego winniśmy zmierzać w dyskusji? Z referatu wynika szereg możliwości. Można postulować włączenie problematyki analizowanej ustawy do ustawy o radach narodowych albo też przygotowywanej ustawy o tworzeniu prawa, choć w jej opracowywaniu nie widać w tej chwili zauważalnego postępu. Można wystąpić z inicjatywą nowelizacji ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe, zachowując odrębność tego aktu. Można wreszcie nie występować z żadnymi inicjatywami legislacyjnymi, postulując za to poważne zmiany w praktyce funkcjonowania ustawy obecnie obowiązującej.</u>
          <u xml:id="u-2.1" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">To ostatnie rozwiązanie wydaje się być chyba najlepsze. Przygotowanie projektu nowelizacji ustawy siłami Sejmu byłoby bardzo uciążliwe nawet przy bardzo dużej współpracy Rady Państwa i rządu, zwłaszcza gdyby chcieć objąć jej zakresem działy, które do chwili obecnej pozostają poza ustawą o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. Brak chyba możliwości, aby zrealizować takie zamierzenie do końca obecnej kadencji Sejmu, (np. nowelizacji KPA).</u>
          <u xml:id="u-2.2" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">Należy więc przygotować odrębne opinie dla Rady Ministrów oraz Rady Państwa, w których nasze Komisje przedstawiłyby rzeczywistą sytuację, zwłaszcza jej słabe strony. Bez zmiany ustawy dotychczas obowiązującej istnieje możliwość poważnej modyfikacji praktyki, np. gdy chodzi o ogłaszanie terenowych aktów normatywnych, dążenie do przestrzegania zasady opiniowania projektu aktu przez właściwą komisję rady narodowej oraz propozycje w zakresie tworzenia prawa przez organy władzy i administracji. O opracowanie projektów tych opinii należałoby prosić podkomisję, która przygotowała nasze dzisiejsze posiedzenie. Celowe wydaje się zrobienie listy problemów wymagających nowelizacji, ale bez określenia jej formy, terminu oraz podmiotu, który miałby przedłożyć projekt ustawy.</u>
          <u xml:id="u-2.3" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">Poseł Kazimiera Plezia powołując się na rezultaty wizytacji zespołu poselskiego w Białymstoku stwierdziła, że działacze rad narodowych i pracownicy administracji zwracali się do posłów o wnikliwą pracę, by przepisy prawa były jasne, a tym samym łatwe do stosowania. Wykazywano np. brak jednoznacznego rozumienia terminu - „zarządzenie porządkowe”, postulując precyzyjne uregulowanie tej sprawy w ustawie o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. Poważne kłopoty z przygotowywaniem uchwał rad narodowych oraz aktów terenowych organów administracji związane są z brakami w obsadzie kadrowej urzędów administracji terenowej. W woj. białostockim na 53 jednostki tylko w 20-tu pracują 24 osoby z wykształceniem prawniczym lub niepełnym prawniczym, zatrudnione jako referenci prawni lub radcowie prawni. Powołane liczby wskazują na duże luki w zapewnieniu obsługi prawnej. Tym bardziej potrzebne okazało się wydanie przez wojewodę białostockiego zarządzenia precyzującego uprawnienia organów terenowych do wydawania aktów prawnych.</u>
          <u xml:id="u-2.4" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">W terenie krytykowano też m.in. zbyt późne wydawanie aktów wykonawczych do ustaw, rzadkie wydawanie tekstów jednolitych nowelizowanych aktów prawnych, co utrudnia praktykę ich stosowania oraz niewystarczające nakłady niektórych tekstów prawnych. W czasie spotkania z prezydium MRN w Mońkach dowiedzieliśmy się, że na jednym posiedzeniu rada przyjmuje zazwyczaj 4–6 uchwał. Na pytanie o sposób konsultowania projektów tych uchwał w terenie odpowiedziano, że często jest na to zbyt mało czasu. Podstawowymi aktami stanowionymi przez rady narodowe są uchwały o planie i budżecie. W praktyce posiadają one bardzo różną treść i formę w zależności od terenu, na którym powstają. Nie można tego uważać za stan prawidłowy.</u>
          <u xml:id="u-2.5" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">Z punktu widzenia wydawania uchwał przez rady narodowe najbardziej kłopotliwe jest funkcjonowanie jednostek niepodporządkowanych radom narodowym. Przepisy ustawy z 1964 r., której realizację dziś omawiamy - umożliwiają „konkurencyjne” tworzenie prawa przez rady narodowe oraz terenowe organy administracji. Na szkodliwość tego zjawiska zwracano uwagę w terenie.</u>
          <u xml:id="u-2.6" who="#PrzewodniczącyKomisjiPracUstawodawczychposełAdamŁopatka">Posłanka wypowiedziała się za pilną nowelizacją ustawy z 25.II.1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe podkreślając, że w chwili obecnej brak - przynajmniej gdy chodzi o posłów - informacji o stanie przygotowań projektu ustawy o tworzeniu prawa. Nie wiadomo więc, kiedy przepisy w tym zakresie zostaną wydane oraz w jakiej ostatecznie formie to nastąpi. Gdyby miało to trwać jeszcze bardzo długo, to ustawę z 1964 r. należałoby zmienić już teraz i to możliwie w tej kadencji. Poselska konsultacja w terenie była niezwykle potrzebna, wykazała bowiem, że społeczeństwo oczekuje przyspieszenia prac w zakresie porządkowania prawa.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-3">
          <u xml:id="u-3.0" who="#PosełAleksanderZarajczyk">Otrzymane materiały wskazują na istnienie dużych zaległości w zakresie omawianego tematu. Tym bardziej nasze wnioski winny zostać zrealizowane odpowiednio szybko. Co prawda osobiście nie spotkałem się do tej pory, aby społeczeństwo mówiło wprost o potrzebie dokonania zmian w tej ustawie - nawet gdy chodzi o środowisko prawników lub pracowników administracji terenowej. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawa o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe wymaga poważnych zmian.</u>
          <u xml:id="u-3.1" who="#PosełAleksanderZarajczyk">Niektóre z przedstawionych materiałów obrazujących jej funkcjonowanie cechuje niepotrzebna jednostronność: akcentuje się, że administracja terenowa jakby wyrywała radom narodowym ich uprawnienia do stanowienia przepisów lokalnych. Nie kwestionując zasady tworzenia terenowych aktów normatywnych przede wszystkim przez rady narodowe jako organy przedstawicielskie, zauważyć należy, że w rzeczywistości reguła ta nie wynika z litery prawa, i z jego ducha i ogólnych założeń ustrojowych. Wspomnianego przeciwstawienia nie należy więc formułować zbyt silnie, choć niewątpliwie radom narodowym należy się pierwszeństwo.</u>
          <u xml:id="u-3.2" who="#PosełAleksanderZarajczyk">Analiza materiałów przedstawionych na posiedzenie wykazuje, że organom centralnym brak jest pełnej orientacji, co dzieje się w terenie. Nie wiedzą one, jak ta ustawa w rzeczywistości działa, nic więc dziwnego, że nie postulują dokonania w niej zmian i że inicjatywa w tym zakresie będzie musiała mieć charakter oddolny. Nie jest dobrze, że organy centralne podejmują badania tego, co dzieje się w terenie, dopiero w sytuacji awaryjnej. Orientacja centrali byłaby lepsza, gdyby podejmowano szersze wysiłki w ramach wymiany doświadczeń między poszczególnymi województwami, upowszechniając doświadczenia najlepsze. Po co każdy z 49 wojewodów ma pewne sprawy rozwiązywać od początku? Nie trzeba się obawiać, że prowadziłoby to do ograniczania uprawnień jednostek terenowych. Nie może istnieć ściana między administracją centralną a terenową. Potrzebna jest solidna, pełna informacja, taka jaką posłowie otrzymali na dzisiejsze posiedzenie - krótko ale rzeczowo przedstawiająca różne opinie na pewien temat, podająca rzetelną ocenę działalności - a nie taka jak w „Prawie i Życiu”, czy „Życiu Warszawy”. Od 1975 r. informacja w zakresie funkcjonowania organów terenowych zaczęła być niezadowalająca.</u>
          <u xml:id="u-3.3" who="#PosełAleksanderZarajczyk">Niektóre projekty uchwał rad narodowych są konsultowane z ludnością, ale w praktyce nie jest to takie proste, zwłaszcza np. w sprawie godzin pracy sklepów, czy też określenia miejsca, gdzie wolno sprzedawać alkohol. Występują wtedy duże różnice zdań, których nie sposób uzgodnić. O projektach przyszłych uchwał, lub aktach już podjętych radni relacjonują w ramach generalnego omawiania prac rady. Jest to zazwyczaj informacja bardzo ogólna, raczej o tym, że pewna sprawa ma zostać rozstrzygnięta, bez podkreślenia, że chodzi o akt prawny powszechnie obowiązujący, o normy prawne.</u>
          <u xml:id="u-3.4" who="#PosełAleksanderZarajczyk">Byłoby najlepiej, gdyby ustawa o tworzeniu przepisów prawnych przez rady narodowe mogła objąć tworzenie przepisów przez wszystkie organy, ale jest to zadanie niezmiernie trudne do realizacji. Co najwyżej można by w ten sposób ustanowić ogólny tryb tworzenia przepisów lokalnych, lecz przecież tryb ten zazwyczaj nierozłącznie wiąże się z meritum. Dlatego też z podjęcia tego zagadnienia należałoby chyba zrezygnować w obecnej kadencji, a ponieważ i tak już nie można się bardzo spieszyć, najlepiej byłoby włączyć te materie do poprawionej ustawy o radach narodowych.</u>
          <u xml:id="u-3.5" who="#PosełAleksanderZarajczyk">Na poparcie zasługują wszystkie pozostałe oceny zawarte w koreferacie przedstawionym przez posła Bondarewskiego.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-4">
          <u xml:id="u-4.0" who="#PosełStanisławCzerniej">Potrzeba znowelizowania ustawy jest stale podnoszona w terenie, przy czym w różnych województwach akcentuje się różne sprawy i rozmaite aspekty tego zagadnienia. Z dotychczasowej dyskusji wynika, że problem został właściwie postawiony w referacie posła A. Bondarewskiego. Trafny jest również pogląd przewodniczącego Komisji, że nie możemy podjąć problemu nowelizacji. Chcemy przecież zbudować silny samorząd, coraz bardziej skuteczny w działaniu. Nie jest tu niezbędne tworzenie nowych praw. Wystarczy wprowadzić zmiany w prawie obowiązującym. Społeczeństwo odetchnie z ulgą, a rady będą mogły lepiej wypełniać swoją rolę w terenie.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-5">
          <u xml:id="u-5.0" who="#PosełJerzyKusiak">Z okresu moich studiów pamiętam, że dostałem kiedyś dwójkę z kolokwium za przytoczenie opinii uczonego sprzecznej z poglądami profesora, którego asystent to kolokwium oceniał. Dzisiejsza dyskusja przypomina mi trochę tamte sprawy - problem trudny, a opinie przeciwstawne. Z jednych informacji wynika, że rady nic nie mają do powiedzenia w zakresie tworzenia przepisów prawnych, że zostały one zdominowane przez administrację, przepisy zaś zawierają wiele błędów. Inne opinie nie są aż tak skrajne. Od 1964 r. rady narodowe wydały setki tysięcy przepisów prawnych. Przepisy te w ogromnej większości właściwie normowały istotne zagadnienia terenu.</u>
          <u xml:id="u-5.1" who="#PosełJerzyKusiak">Proponuję, aby obecnie: 1) przygotować dezyderat do rządu i Rady Państwa w sprawie uregulowania zagadnień stosowania uprawnień prawotwórczych przez rady i terenowe organy administracji, 2) pracować nad nowelizacją ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe - o ile nie jest to możliwe w ramach prac nad ustawą o tworzeniu prawa, to w takim razie należałoby problem ten uregulować w drodze nowelizacji ustawy o radach narodowych.</u>
          <u xml:id="u-5.2" who="#PosełJerzyKusiak">W każdym razie odpowiednie przepisy powinny zostać opracowane w toku bieżącej kadencji i przez naszą komisję.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-6">
          <u xml:id="u-6.0" who="#PrzewodniczącykomisjiprawapaństwowegoiadministracyjnegowZGZPPdrJerzyŚwiątkiewicz">Uwagi przedstawione przez Komisję na dzisiejsze posiedzenie zostały przygotowane na podstawie opinii naszych korespondentów w terenie. Krótki termin na wykonanie tego opracowania nie pozwolił na bardziej wnikliwe przedstawienie omawianych zagadnień. Nawiązując do referatu posła A. Bondarewskiego, a także do wystąpienia posła A. Zarajczyka chciałbym podkreślić że aczkolwiek prawo terenowe nie decyduje o rozwoju społeczno-gospodarczym i politycznym, nie mniej spełnia ono ważną funkcję uzupełniającą system prawny. Jeśli nie słyszy się gromkich postulatów w sprawie prawa terenowego, to dlatego, że społeczeństwo nie zdaje sobie sprawy w jakim stopniu normy centralne, a w jakim terenowe rzutują na prawa i obowiązki obywatela.</u>
          <u xml:id="u-6.1" who="#PrzewodniczącykomisjiprawapaństwowegoiadministracyjnegowZGZPPdrJerzyŚwiątkiewicz">W prawie terenowym mamy do czynienia z przepisami o charakterze wykonawczym - mamy 200-kilkadziesiąt aktów normatywnych. Upoważnienia do ich wydania układają się w następujące grupy: 1) czy na danym terenie będzie stosowany przepis wydany centralnie (np. wprowadzenie szczególnego trybu najmu lokali, stosowanie środków mineralnych dla potrzeb rolnictwa; 2) modyfikacje przepisów centralnych (zwiększanie lub zmniejszanie stawek, ulgi dla mieszkańców wsi). Niejednokrotnie upoważnienia są tu nieprecyzyjne - mowa o tym, że terenowy organ „ustali”, „rozciągnie”, „postanowi”, a określenia te stosowane są dla oznaczenia aktów o charakterze ogólnym; 3) uzupełnienie przepisów centralnych (dodatkowe uregulowania jak w ustawie antyalkoholowej); 4) doraźne środki na wypadek klęski żywiołowej (np. ewakuacja ludności); 5) normy techniczne (np. ustalające terminy i miejsca określonych czynności).</u>
          <u xml:id="u-6.2" who="#PrzewodniczącykomisjiprawapaństwowegoiadministracyjnegowZGZPPdrJerzyŚwiątkiewicz">Mówiąc o zmianach w przepisach dotyczących prawotwórstwa rad narodowych należy widzieć powyższe grupy aktów. Czy wszystkie przepisy powinny być wydawane przez terenowe organy władzy? Zapewne należy wyłączyć z zakresu właściwości prawotwórczej rad normy o charakterze technicznym. W celu zwiększenia efektywności oddziaływania prawa należy wyjaśnić kompetencje rad w zakresie wypełniania luk w prawie. Z praktyki wynika dowolność w tej dziedzinie. Można wskazać rady interpretujące przepisy w sposób rozszerzający ich uprawnienia normotwórcze oraz takie, które wykazują powściągliwość w tej dziedzinie i powołują się przy tym na konsultacje z Ministerstwem Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska. Tak więc, albo jedni idą za daleko, inni zaś nie czynią użytku z przysługujących im uprawnień normotwórczych, albo odwrotnie.</u>
          <u xml:id="u-6.3" who="#PrzewodniczącykomisjiprawapaństwowegoiadministracyjnegowZGZPPdrJerzyŚwiątkiewicz">Z analizy realizacji ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe wynikają wnioski nie tylko pod adresem proponowanych rozwiązań legislacyjnych, ale także pod adresem praktyki funkcjonowania rad. Jest to bowiem zagadnienie wzajemnych relacji pomiędzy organami administracyjnymi i przedstawicielskimi, problem zwiększenia zainteresowania radnych i komisji treściami prawnymi w działalności rad, zagadnienie porządkowania przepisów prawnych. W odniesieniu do kwestii porządkowania przepisów stwierdzić trzeba, że o ile proces ten przebiega na szczeblu centralnym, to utknął w terenie. Wymaga rozwiązania sprawa obsługi legislacyjnej i nadzoru, uruchomienia kontroli wewnętrznej i zewnętrznej, a przede wszystkim niezbędne jest poprawnie rozeznania co do przydatności poszczególnych przepisów.</u>
          <u xml:id="u-6.4" who="#PrzewodniczącykomisjiprawapaństwowegoiadministracyjnegowZGZPPdrJerzyŚwiątkiewicz">W związku z rozważanymi propozycjami nowelizacji przepisów stwierdzić trzeba, że prawo stanowi jednolity system. Nie można odrywać prawotwórstwa centralnego od lokalnego. Nie dopracowaliśmy się jeszcze projektu ustawy o zasadach tworzenia prawa. Tworzenie prawa na szczeblu lokalnym powinno stać się elementem tej ustawy. Do tęgo czasu doraźne i niezbędne zmiany powinny zostać wprowadzone w ustawie o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-7">
          <u xml:id="u-7.0" who="#PosełSylwesterZawadzki">Dzisiejsze posiedzenie zostało dobrze przygotowane. Praca podkomisji i posła referenta pozwoliła na całościowe zebranie i oświetlenie materiałów, co wpłynęło na przebieg dyskusji. Na tle dość przejrzystego obrazu problematyki poruszanej w dyskusji; zwraca uwagę nie w pełni wyjaśnione zagadnienie konkretnych poczynań legislacyjnych w zakresie tworzenia przepisów prawnych przez rady narodowe. Na problem ten rzutuje szereg spraw - ustawa o tworzeniu prawa znajduje się w stadium przygotowania i nie ma jasności kiedy się ona ukaże.</u>
          <u xml:id="u-7.1" who="#PosełSylwesterZawadzki">Przede wszystkim jednak trzeba brać pod uwagę to, że zagadnienie prawotwórstwa terenowego jest fragmentem dwóch szerszych kwestii: działalności uchwałodawczej rad oraz umacniania roli rad jako organu samorządu. Wydawanie przepisów prawnych stanowi jeden z aspektów działalności uchwałodawczej rad (10% ogólnej ilości uchwał i 15% ogólnej ilości decyzji terenowych organów administracji). Jest to stosunkowo niewielki, ale niezwykle ważny fragment działalności, w którym odbijają się braki i słabości całej działalności uchwałodawczej rad narodowych. Do słabości tych należy stosunkowo niewielki udział czynnika społecznego w podejmowaniu uchwał. Dominującą rolę odgrywają terenowe organy administracji, a organom władzy przypada rola akceptanta, wkład ich jest niewielki.</u>
          <u xml:id="u-7.2" who="#PosełSylwesterZawadzki">Doniosłe znaczenie dla kształtowania tej praktyki ma pogląd, że efekty pracy rad narodowych analizować należy w tych samych kategoriach co rezultaty pracy organów wykonawczo-zarządzających. Poglądowi temu trzeba się stanowczo przeciwstawić. Nieporozumieniem jest mechaniczne przenoszenie kryteriów efektywności pracy organu wykonawczo-zarządzającego na działalność organów władzy i ocenianie działalności rady na sesjach wedle szybkości, z jaką załatwiono poszczególne sprawy. Rola sesji polega nie tylko na podejmowaniu uchwał. Uchwała jest podstawą działania, jakie ma zostać podjęte w toku jej wprowadzenia w życie. Obecnie, zwłaszcza po II Krajowej Konferencji PZPR, która wskazała na znaczenie umacniania roli organów przedstawicielskich, zagadnienia te są coraz bardziej doceniane. Jednakże potrzeba stosowania właściwych kryteriów efektywności działania rad i prawidłowego widzenia znajduje potwierdzenie we wnioskach wynikających z analizy stanowienia prawa przez rady narodowe.</u>
          <u xml:id="u-7.3" who="#PosełSylwesterZawadzki">Umacnianie roli rad jako organów samorządu o czym mówił poseł S. Czerniej, wiąże się z wydawaniem przepisów przez radę. W okresie uchwalania ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe w 1964 r., aspekt ten nie był uwzględniany. Rola rad w zakresie działalności uchwałodawczej z punktu widzenia ich pozycji jako organów samorządu nie jest należycie doceniana w przepisach.</u>
          <u xml:id="u-7.4" who="#PosełSylwesterZawadzki">Podkreślając słuszność stanowiska posła Andrzeja Bondarewskiego i Adama Łopatki mówcą wskazał, że prace Komisji powinny koncentrować się wokół dwóch zagadnień:</u>
          <u xml:id="u-7.5" who="#PosełSylwesterZawadzki">1) propozycji w zakresie ukierunkowania praktyki w ramach obowiązujących przepisów; wiele można zrobić w oparciu o art. 2 ustawy o wydawaniu przepisów przez rady narodowe. Należy zwrócić uwagę na udział komisji rad w tworzeniu prawa, a także na znaczenie konsultacji społecznych w tej dziedzinie;</u>
          <u xml:id="u-7.6" who="#PosełSylwesterZawadzki">2) nieprawidłowości polegającej na przejmowaniu przez terenowe organy administracji prawotwórczych funkcji rad w zakresie wydawania przepisów porządkowych. Trafna jest zawarta w materiale przedstawionym przez Kancelarię Rady Państwa ocena dotycząca wydania przez wojewodę zielonogórskiego na 3 dni przed sesją wojewódzkiej rady narodowej zarządzenia porządkowego w sprawie szczególnej ochrony lasów w okresach zwiększonego zagrożenia pożarowego. Sprawa ta mogła być przedmiotem uchwały rady. Nie ma natomiast w tym materiale przykładu trafnego i przekonywującego zarządzenia porządkowego wojewody wydanego w trybie pilnym. Zarządzenie to dotyczyło zakazu mycia pojazdów mechanicznych, sprzętu rolniczego i innych urządzeń mechanicznych w jeziorach, rzekach i ciekach wodnych woj. gdańskiego oraz w pasie przybrzeżnym wód. Problem ten dotyczy ochrony środowiska, a to właśnie zagadnienie wiąże się z całym kompleksem spraw, poza tym nasze rady nie zbierają się zbyt często.</u>
          <u xml:id="u-7.7" who="#PosełSylwesterZawadzki">W odniesieniu do zagadnienia ukierunkowania istniejącej praktyki należy podkreślić znaczenie publikacji przepisów wydawanych przez rady narodowe. Jest to sprawa ważna i dająca się uporządkować. Należy zwrócić uwagę na zawartą w materiałach Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska analizę sytuacji kadrowej w zakresie obsługi prawnej administracji terenowej: w 1533 urzędach gmin pracuje zaledwie 88 radców i 533 referentów prawnych, z tym że ok. 65% radców i referentów prawnych jest zatrudnionych na części etatów. Wymaga to szybkiego i skutecznego działania, biorąc zwłaszcza pod uwagę uprawnienia naczelników gmin w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, a także perspektywę sądowej kontroli ich legalności. Należy poprzeć starania resortu w sprawie zapewnienia pełnej obsady kadr prawniczych.</u>
          <u xml:id="u-7.8" who="#PosełSylwesterZawadzki">Jeśli chodzi o propozycje de lege ferenda, to należałoby przyjąć katalog spraw wymagających nowelizacji sformułowany w referacie posła A. Bondarewskiego, jako dość pełną listę propozycji. Trzeba zachęcić Kancelarię Rady Państwa do prowadzenia prac zmierzających do nowelizacji przepisów ustawy z 1964 r. o wydawaniu przepisów przez rady narodowe, zgodnie zresztą ze stanowiskiem jakie zaprezentowano w informacji tejże Kancelarii. Obowiązująca ustawa zawiera wiele słusznych przepisów, jednakże wymagają one nowelizacji. Kierunki tej nowelizacji są nam znane. W zależności od zaawansowania dalszych prac nad ustawą o tworzeniu prawa, które przecież nie ustały, przepisy dotyczące normotwórstwa rad będą w owej ustawie uwzględnione. Nowelizacja nie rozwiąże wszystkich zagadnień. Z materiałów Kancelarii Rady Państwa, zawierającego wykaz 50 upoważnień ustawowych do wydawania przez rady narodowe aktów prawnych powszechnie obowiązujących, wynika potrzeba analizy całości tych upoważnień. Zasady udzielania upoważnień tego rodzaju powinny zostać skodyfikowane i znaleźć się w ustawie o tworzeniu prawa.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-8">
          <u xml:id="u-8.0" who="#WiceministerJanJabłoński">Resort zobowiązany jest do nadzorowania prawotwórstwa terenowych organów administracji państwowej. W tym zakresie przeprowadzono kontrolę, która wykazała wiele braków i podkreśliła potrzebę udzielenia wytycznych terenowym organom administracji. Dyskusja na dzisiejszym posiedzeniu komisji będzie pomocna przy opracowaniu wytycznych. Zamierza się uregulować tryb legislacyjny, nazewnictwo, problem eliminowania przepisów sprzecznych z prawem i wywiązywania się z obowiązków ustawowych wobec komisji, rad i samorządu społecznego przez terenowy organ administracji. Wytyczne poprawią błędną praktykę. Przy ich opracowaniu resort będzie współpracował z Kancelarią Rady Państwa.</u>
        </div>
        <div xml:id="div-9">
          <u xml:id="u-9.0" who="#SekretarzGeneralnyZrzeszeniaPrawnikówPolskichStanisławKołodziej">Zrzeszenie współdziała w doskonaleniu obowiązującego prawa i jego stosowania przez popularyzację w ośrodkach terenowych. ZPP udziela pomocy organom władzy i administracji na szczeblu gminnym. Możliwe jest rozszerzenie tej działalności poprzez konsultowanie przez członków Zrzeszenia projektów uchwał dotyczących praw i obowiązków obywateli oraz popularyzacji uchwał rad i przepisów terenowych organów administracji. Przewodniczący: poseł Adam Łopatka (PZPR): Z przebiegu obrad wynika, że podjęcie tematu przez komisje było trafne. Problem dziś omawiany jest ważny, nośny ze względu na istotne kwestie społeczne i ogólne związane z umiejscowieniem omawianych zagadnień na linii: organy centralne - terenowe, organy władzy - organy administracji, państwo - obywatel. Są to sprawy szczególnie aktualne, a ich dyskutowanie może być płodne i korzystne.</u>
          <u xml:id="u-9.1" who="#SekretarzGeneralnyZrzeszeniaPrawnikówPolskichStanisławKołodziej">Należy przygotować opinię do Rady Państwa i rządu, zawierające ocenę sytuacji oraz sugestie co do kierunków unormowania praktycznego stosowania ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. Należy także stworzyć listę proponowanych zmian ustawowych, niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy i w jakim akcie będą one dokonane. Lista ta zostanie przekazana Prezydium Sejmu. W ten sposób określić trzeba mandat do działania dla podkomisji przygotowującej posiedzenie. Wyniki prac podkomisja przedstawi na wspólnym posiedzeniu zainteresowanych komisji sejmowych. Poseł A. Łopatka wyraził podziękowanie podkomisji oraz posłom przeprowadzającym wizytacje w terenie, wojewódzkim zespołom poselskim i ekspertom za dotychczasową pracę.</u>
          <u xml:id="u-9.2" who="#SekretarzGeneralnyZrzeszeniaPrawnikówPolskichStanisławKołodziej">Mówca podkreślił, że dyskusja wzbogaciła widzenie zagadnienia; uwikłane jest ono w całokształt istotnych problemów politycznych, dotyczących funkcjonowania państwa. Głosy podkreślające jednolitość systemu prawnego trzeba uznać za trafne. Bez tego nie można wyobrazić sobie funkcjonowania systemu, zwłaszcza zaś nadania radom uprawnień organów samorządu. Trudno wyobrazić sobie, by rady miały w praktyce inną pozycję niż ta, która wynika z ustawy. Nie sposób stwierdzić tendencji do wyolbrzymiania roli rady. Stwierdza się natomiast, że rady nie w pełni wypełniają swoją rolę. Wynikają stąd ważne wnioski dotyczące lepszego wyposażenia organów terenowych w środki ich działalności. Duże znaczenie mają problemy podniesione w wystąpieniu posła A. Zarajczyka. Może zdarzyć się, że organy centralne krępują działalność organów terenowych, a nie podejmują ważnych zadań, które do nich należą w stosownym czasie. Jest to symptomatyczne dla pewnych poczynań nie tylko w zakresie tworzenia prawa. Powinniśmy zwrócić uwagę na ten stan rzeczy i ocenić go jako nieprawidłowy. Zastępowanie jednych organów przez drugie jest szkodliwe.</u>
          <u xml:id="u-9.3" who="#SekretarzGeneralnyZrzeszeniaPrawnikówPolskichStanisławKołodziej">Komisje przyjęły propozycje przewodniczącego dotyczące trybu dalszych prac.</u>
        </div>
      </body>
    </text>
  </TEI>
</teiCorpus>