text_structure.xml
58.2 KB
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
137
138
139
140
141
142
143
144
145
146
147
148
149
150
151
152
153
154
<?xml version="1.0" encoding="UTF-8"?>
<teiCorpus xmlns="http://www.tei-c.org/ns/1.0" xmlns:xi="http://www.w3.org/2001/XInclude">
<xi:include href="PPC_header.xml"/>
<TEI>
<xi:include href="header.xml"/>
<text>
<body>
<div xml:id="div-1">
<u xml:id="u-1.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Otwieram posiedzenie Komisji. Zgodnie z wcześniejszym ustaleniem, dzisiaj, kiedy wypełniliśmy końcowy etap stojącego przed Komisją zadania, mamy przed sobą rozstrzygnięcie, czy podejmiemy prace nad wstępnym projektem ustawy o działach administracji rządowej. Pragnę poinformować, że w imieniu Prezydium Komisji zwróciłem się do Prezydium Sejmu z prośbą o rozważenie możliwości przedłużenia pracy Komisji, gdyby jej wolą było zgłoszenie inicjatywy Komisyjnej w postaci projektu ustawy. Jest on jeszcze niedoskonały, ale o tym będziemy rozmawiać za chwilę.</u>
<u xml:id="u-1.1" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Zwróciłem się do eksperta H. Izdebskiego i ministra M. Pola z prośbą o obecność na dzisiejszym posiedzeniu, abyśmy wspólnie mogli przedłożyć wstępną inicjatywę. Projekt jest krótki i niekomplementarny, stąd na samym wstępie chcę zaznaczyć, że gdyby Komisja zdecydowała się na podjęcie prac, to pod warunkiem, że w ich trakcie projekt zostałby uzupełniony o przepisy wprowadzające ustawę oraz o zmianie niektórych ustaw. Takie jest moje zdanie i stąd prośba o łączne rozpatrywanie tych spraw. Uważam, że nie należy przyjmować odrębnej ustawy zawierającej przepisy wprowadzające. Oddaję głos ekspertowi H. Izdebskiemu.</u>
</div>
<div xml:id="div-2">
<u xml:id="u-2.0" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Rozumiem, że przedłożony dziś Komisji dokument jest projektem ustawy datowanym na 16 lutego 1997 roku, o działach administracji rządowej, wraz z uzasadnieniem, które wskazuje jakimi zasadami kierowano się przyjmując poszczególne rozwiązania. W związku z tym, pozwolę sobie nie tyle szczegółowo przedstawić projekt, mimo że pozornie jest krótki, co przybliżyć jego podstawowe założenia.</u>
<u xml:id="u-2.1" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Zacznę od wyjaśnienia, jaka jest racja bytu tego rodzaju propozycji. Potrzeba przyjęcia projektu wynika z jednej strony z uchwalonego 21 czerwca 1996 roku nowego brzmienia art. 56 'Małej Konstytucji', zgodnie z którym 'Minister jest powołany do kierowania określonym działem administracji rządowej lub wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. Minister kierujący działem administracji rządowej, działa w tym zakresie w ramach uprawnień określonych ustawami oraz wydaje rozporządzenia i zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień'. Należy dodać, że sformułowanie to znajduje swój odpowiednik w projekcie konstytucji, a więc przewiduje się, że pojęcie działu administracji rządowej zostanie utrzymane w przyszłości. Do tego samego określenia odwołują się przepisy art. art. 32 i 33 ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów - 'Podstawowy zakres działania ministra wynika z nazwy jego urzędu, którą określa w stosunku do ministrów nie wymienionych w Konstytucji'. W ustawie zasadniczej wymienione są z nazwy cztery urzędy ministrów, projekt konstytucji nie przewiduje żadnego. Więc w stosunku do nie wymienionych w Konstytucji, czyli w perspektywie zapewne wszystkich ministrów, którzy mają kierować działami, będzie obowiązywać zapis: '... akt powołania do składu Rady Ministrów, w stosunku do pozostałych ministrów. Minister kierujący określonym działem administracji rządowej może jednocześnie wykonywać inne zadania na zasadach określonych w ustawie'. Art. 33 ust. 1 pkt 1 brzmi: 'Prezes Rady Ministrów ustala w drodze rozporządzenia szczegółowy zakres działania ministra, niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów...'. Art. 33 ust. 1 pkt 2: 'Prezes Rady Ministrów ustala Ministerstwo lub urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra, a w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, również organy i jednostki organizacyjne jemu podległe lub przez niego nadzorowane'.</u>
<u xml:id="u-2.2" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Art. 32 i art. 33 ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów wejdą w całości w życie 15 czerwca br. Powstaje problem, jak od strony przepisów prawnych przygotować wejście w życie tych przepisów, biorąc pod uwagę dokonane już przez Sejm rozstrzygnięcia, jeżeli chodzi o ogólne usytuowanie urzędu ministra, którego można nazwać 'działowym' i jego stosunek do ministerstwa. Istnieje pewien podstawowy problem, sygnalizowany w toku dyskusji poprzedzającej zmianę art. 56 'Małej Konstytucji', a następnie w toku prac Komisji przy wprowadzaniu do projektu ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów art. art. 32 i 33 i 39. Chodzi o to, na ile - dokonując z Prezydentem aktu powołania do Rady Ministrów - Prezes Rady Ministrów może określić w rozporządzeniu szczegółowy zakres działania ministra 'działowego'. W jakim stopniu jego rozporządzenie może zmienić przepisy prawa materialnego, w których występują nazwy urzędów ministrów. Czy Prezes Rady Ministrów może stwierdzić, że minister, którego nazwa urzędu zostanie podana w akcie, jest ministrem właściwym w rozumieniu takiej a takiej ustawy, w której jest zapis o ministrze transportu i gospodarki morskiej lub ministrze ochrony środowiska i zasobów naturalnych?</u>
<u xml:id="u-2.3" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Wśród przedstawicieli prawa konstytucyjnego zdecydowanie przeważa, a w Radzie Legislacyjnej jest jedynym pogląd, iż oczywistą przeszkodą przy dokonywaniu tego rodzaju ustalenia jest obowiązująca w polskim prawie zasada legalizmu, która ma zakotwiczenie w Konstytucji, a jej praktyczne aspekty zostały wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszystkie organy państwowe, a w tym wypadku organy administracji rządowej, działają na podstawie przepisów prawa. Mówiąc inaczej, podstawy do działania organów administracji ustanawia prawo materialne w swojej hierarchii - ustawa przed rozporządzeniem. Przy czym działanie w formach władczych - poprzez wydawanie aktów wykonawczych o mocy powszechnie obowiązującej i aktów administracyjnych, w szczególności decyzji administracyjnych - w świetle orzecznictwa wymaga wyraźnego wskazania podmiotu uprawnionego do wydania aktu, a jeśli chodzi o decyzje administracyjne, wynika również z kodeksu postępowania administracyjnego.</u>
<u xml:id="u-2.4" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">W przeciwnym wypadku zawsze może pojawić się problem właściwości. Jeżeli decyzja administracyjna została wydana przez organ niewłaściwy, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego podlega stwierdzeniu nieważności. Jeżeli za wydany przez niewłaściwego ministra zostanie uznany akt wykonawczy, również istnieje mechanizm prawny - poprzez Trybunał Konstytucyjny oraz orzeczenie każdego sądu w konkretnej sprawie - prowadzący do bezskuteczności lub uchylenia aktu. W związku z tym zasada legalizmu powinna mieć podstawowe znaczenie w określaniu zadań ministrów 'działowych' w rozumieniu art. 32 i 33 ustawy o trybie i pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Jeżeli tak, to obok sformułowanej tu zasady elastycznego kształtowania składu rządu, zasada legalizmu powinna stanowić i stanowi podstawę proponowanej inicjatywy.</u>
<u xml:id="u-2.5" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Poza wspomnianą kwestią elastyczności istnieje drugi aspekt sprawy, mianowicie ustawa o organizacji i trybie pracy Radzie Ministrów oraz o zakresie działania ministrów rozłączyła tryb tworzenia urzędu ministra i ministerstwa. Ustawy o urzędach ministrów, również te, które zostały wprowadzone w ramach pierwszego etapu reformy, nadal zakładały to iunctim. Nie można było wprowadzać do systemu prawnego całkowicie odrębnych zasad podstawowych, w przypadku, gdy całość podlegała zupełnie innym regulacjom. Wyglądałoby to dokładnie tak samo, jak wprowadzenie na próbę ruchu prawostronnego, z tymże wyłącznie na mostach i nigdzie indziej. Ale ustawy o urzędach ministrów są zarazem ustawami o ministerstwach, ponieważ urzędowi ministra odpowiada ministerstwo. Natomiast wejście w życie regulacji zawartych w art. art. 32 i 39 ustawy o trybie i pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów oznacza zerwanie iunctim. Urząd ministra tworzy się w drodze aktu powołania - podstawowy zakres jego działania wynika z nazwy urzędu, którą określa akt powołania do składu Rady Ministrów, poza ministrami 'konstytucyjnymi; natomiast ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Prezes Rady Ministrów ustala natomiast właściwe ministerstwo, które będzie obsługiwać ministra. Innymi słowy, ministerstwo może istnieć niezależnie od ministra, również w innym układzie zadaniowym. Co więcej, wydaje się, że ministerstwo jest tworem stabilniejszym od tak rozumianego urzędu ministra, skoro kompetencje do jego tworzenia, znoszenia lub przekształcenia przyznano Radzie Ministrów, a określenie szczegółowych zadań ministra należy do Prezesa Rady Ministrów.</u>
<u xml:id="u-2.6" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Właśnie wymienione wcześniej artykuły ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów stały się przyczyną, dla której opracowano i przedłożono Komisji projekt ustawy o działach administracji rządowej. Projekt ustawy wprowadza przede wszystkim klasyfikację działów administracji rządowej, stanowiących zbiór zadań i kompetencji każdego ministra, kierującego nimi w ramach przepisów prawa materialnego. Pojęcie działu nie może być oderwane od pojęcia pewnego zespołu zadań i kompetencji z zakresu prawa materialnego, w związku z tym muszą to być zbiory zadań jak najbardziej jednorodne, umożliwiające wydzielenie z innych działów. Jeżeli minister 'działowy' może kierować działem i jednocześnie wykonywać zadania powierzone przez Prezesa Rady Ministrów, pojęcie działu musi być zakotwiczone w prawie materialnym. Po to, aby Prezes Rady Ministrów w swoim rozporządzeniu mógł przydzielić ministrowi, którego urząd może mieć zupełnie inną nazwę, wykonywanie zadań w odniesieniu do danego działu. Na przykład, przyjmując stosowaną już dziś terminologię, mamy wyodrębniony dział pod nazwą 'administracja', również w ustawie o urzędzie ministra spraw wewnętrznych i administracji. Jest to 'minister właściwy do spraw administracji w rozumieniu innych przepisów, określenie minister właściwy do spraw administracji' występuje w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i niektórych innych regulacjach prawa administracyjnego. W rezultacie 'minister właściwy do spraw' jest właściwym w sprawach tego działu.</u>
<u xml:id="u-2.7" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Jeżeli przyjąć powyższe założenie, pierwszym rysującym się tu problemem jest ustalenie, o jakie działy chodzi, przy czym podział wymaga dokonania odpowiedniej klasyfikacji zadań i kompetencji ministrów 'działowych' w rozumieniu przepisów prawa materialnego. Drugi problem polega na tym, czy z tak rozumianych działów Prezes Rady Ministrów może wyłączać pewne obszary spraw. Wydaje się, że jest to możliwe, ponieważ zasady legalizmu nie naruszy się tam, gdzie nie chodzi o zadania władcze. W obszarze dotyczącym zadań władczych ministra, przypisanie zadań do działu ministra właściwego do danych spraw, nie może odbyć się w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, skoro jest to określone ustawowo.</u>
<u xml:id="u-2.8" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Trzeci problem polega na tym, jak - przyjmując tego rodzaju klasyfikację i wynikające z niej nowe rozwiązania - wprowadzić proponowane regulacje w życie. Nastąpiłoby bardzo daleko idące poszerzenie zakresu reformy, który dotyczyłby wszystkich ministrów 'działowych', a zarazem wprowadził do mechanizmów funkcjonowania administracji centralnej element elastyczności. Aby powołać urząd ministra i stworzyć ministerstwo nie będzie potrzeby wprowadzania do systemu nowych ustaw o urzędzie ministra. Ale jak wprowadzić nowy system, nie naruszając zasady legalizmu? Poseł M. Czerniawski wspomniał o tym, czego nie ma w projekcie, mianowicie o przepisach wprowadzających i odpowiednich zmianach w różnych przepisach prawa materialnego, które umożliwiłyby przejście ze stosowanego na ogół systemu ustawowego określania zadań ministra poprzez nazwą urzędu, do systemu 'ministra właściwego do spraw' określonych nazwą działu. Taki przypadek mamy w dziale 'administracja', istnieje zresztą inne rozwiązanie prawne, mianowicie w ustawie o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji jest zapis o ministrze właściwym. Natomiast kto jest ministrem właściwym, wynika dopiero z ustawy o urzędzie ministra skarbu państwa. Poprzednio minister przekształceń własnościowych nigdzie nie był ustawowo określony jako właściwy. W sposób 'dorozumiany' był ministrem właściwym do spraw narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji.</u>
<u xml:id="u-2.9" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Jak z tego wynika, bez niezbędnej przebudowy prawa materialnego nie będzie można wprowadzić projektu w życie. Ale trudno jest przygotować projekt przepisów przejściowych i dotyczących odpowiednich zmian, jeżeli nie przyjmie się pewnych zasad. Jest oczywistym, że niezależnie od zasad ogólnych, o których była tu mowa, ustalenie klasyfikacji działów jest decyzją rozstrzygającą i bardzo istotną. Bez dokonania klasyfikacji przebudowa prawa materialnego będzie niemożliwa, dlatego nie przedstawiono jeszcze projektu konkretnych zmian. Natomiast uwaga posła M. Czerniawskiego jest jak najbardziej słuszna - rzeczywiście w dalszych etapach prac sprawy te powinny być rozważane łącznie, ale dopiero po podjęciu kierunkowych decyzji dotyczących zasad.</u>
<u xml:id="u-2.10" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Chciałbym podzielić się z państwem jeszcze jedną uwagą. W proponowanym systemie - właśnie to dotyczy kwestii elastyczności i wbudowania elementów ewolucyjności do funkcjonowania administracji centralnej - nie ma miejsca na ustawy o urzędach ministrów. Są tu ustawy o działach, przy czym do tej grupy będzie należeć dyskutowany dziś projekt i przepisy prawa materialnego, które stanowią o kompetencjach w kategoriach przynależności spraw do danego działu. W obowiązującym obecnie systemie wszyscy ministrowie działają na podstawie właściwych ustaw o urzędzie ministra. Wyjątek stanowi minister sprawiedliwości, którego urząd opiera się na art. 27 dekretu Rady Regencyjnej z dnia 3 stycznia 1918 roku o naczelnych władzach Królestwa Polskiego oraz minister zdrowia i opieki społecznej, w którym to przypadku podstawa ustawowa sięga rządu tymczasowego z 1945 roku. Wszyscy pozostali ministrowie działają na podstawie ustaw, pochodzących zresztą z różnych epok. Kiedy czyta się ustawę o urzędzie ministra spraw zagranicznych, widać, że pochodzi ona z lat 1970. Na ogół ustawy te mają charakter kompetencyjny, a więc stanowią o tym, co w innym układzie reguluje omawiany projekt i w sposób pośredni lub bezpośredni dotyczą tworzenia ministerstw.</u>
<u xml:id="u-2.11" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Niektóre z nich zawierają również przepisy prawa materialnego i to jest problem, który od początku należy zasygnalizować. Nawet jeżeli chodzi o ustawy o urzędach ministrów, przyjęte w ramach reformy, w trzech z nich mamy przepisy prawa materialnego. Nieliczne - w ustawie o urzędzie ministra spraw wewnętrznych i administracji, chodzi właściwie o jej część 'przepisaną' z ustawy o urzędzie ministra spraw wewnętrznych, której nie można było umieścić nigdzie indziej. Pewne przepisy prawa materialnego znajdują się w ustawie o urzędzie ministra finansów, choćby dotyczące dodatku kontrolerskiego. Dużo przepisów prawa materialnego jest w ustawie, która uregulowała generalnie nie uregulowaną do tej pory problematykę, mianowicie reprezentacji Skarbu Państwa. Chodzi o cały rozdział 3 ustawy o urzędzie Ministra Skarbu Państwa i niektóre jej wcześniejsze artykuły, w szczególności art. 5 dotyczący uprawnień Ministera Skarbu Państwa w stosunku do państwowych osób prawnych.</u>
<u xml:id="u-2.12" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">W związku z tym, wynikająca z logiki projektu konieczność uchylenia ustaw o urzędach ministrów, nie dotyczy wszystkich ich przepisów. Zawarte w tych ustawach przepisy prawa materialnego nie mogą być uchylone, natomiast jaką postać przybiorą, jest oczywiście kwestią do dyskusji. Z jednej strony merytorycznej, z drugiej o tyle technicznej, że można sobie wyobrazić, iż w przypadku przynajmniej dwóch ustaw: o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach i izbach skarbowych oraz o urzędzie Ministra Skarbu Państwa, zmiana nazwy i wykreślenie części regulacji może spowodować, że te ustawy w dużej mierze dalej będą funkcjonować. Przecież przepisy o izbach i urzędach skarbowych muszą obowiązywać, również - skoro tak postanowiono - o dodatku kontrolerskim, a tu znakomicie pasują. Podobnie ma się kwestia uprawnień ministra - jak tu się proponuje - właściwego do spraw majątkowych państwa w stosunku do państwowych osób prawnych i zasad reprezentowania Skarbu Państwa. Tyle że tu wykroczyłem już poza kwestię zasad. Chciałem wskazać jedynie na bezpośrednie konsekwencje wprowadzenia tego rodzaju systemu, jeżeli chodzi o obowiązujące przepisy.</u>
<u xml:id="u-2.13" who="#EkspertRadyMinistrówHubertIzdebski">Natomiast jest oczywiste, że odpowiednio do tego systemu powinno być zmienione również prawo budżetowe. Tak naprawdę, zmiana powinna nastąpić już w związku z wprowadzeniem stanowiska dyrektora generalnego urzędu, ponieważ powstał problem, w jakim stopniu jest on dysponentem kredytów budżetowych. Nowelizacja prawa budżetowego w związku z reformą tak czy inaczej jest niezbędna, natomiast problem polega na tym, czy również w związku z tą regulacją. Oczywiście potrzebne jest przyjęcie odpowiednich rozwiązań w prawie budżetowym, przy czym należy tu mieć na względzie fakt, iż w rozumieniu Konstytucji i ustaw, działy administracji rządowej nie są działami klasyfikacji budżetowej. Dzisiaj odpowiadają i w założeniach projektu mają odpowiadać części klasyfikacji budżetu. Może nieszczęśliwie się składa, iż w obu przypadkach przyjęto określenie 'dział', które osobom myślącym w kategoriach prawa budżetowego, może kojarzyć się z czym innym, ponieważ podział budżetu na działy ma charakter funkcjonalny, a nie strukturalny. Ale skoro od bardzo dawna stosuje się pojęcie 'dział administracji rządowej', trudno, aby projekt ustawy wprowadzał inną terminologię, niż konstytucyjna. Natomiast pojęcie 'dział administracji rządowej' nie ma nic wspólnego z działem klasyfikacji budżetowej.</u>
</div>
<div xml:id="div-3">
<u xml:id="u-3.0" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">Moja wypowiedź w żadnym wypadku nie może być traktowana jako stanowisko rządu, którego jeszcze nie ma. Chcę przedstawić kilka zdań refleksji, z jednej strony na tle ustaw uchwalonych przez Sejm, nad którymi pracowała Komisja, a także, czym zajmujemy się obecnie w związku z podjętymi już przez Wysoką Izbę rozstrzygnięciami. Nie jest tak, iż pozostały one całkowicie bez konsekwencji dla działania zespołu zajmującego się reformą centrum. Ewentualnie powiem zdanie refleksji na tle stanowisk, które dotychczas rząd zajmował w tych sprawach.</u>
<u xml:id="u-3.1" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">Po pierwsze - ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów wprowadziła nowoczesną i dość powszechnie stosowaną w krajach demokratycznych o gospodarce rynkowej zasadę względnej elastyczności w kształtowaniu zakresu zadań ministra. Dokonano zmiany 'Małej Konstytucji' i wprowadzono odpowiednie zapisy do ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Konsekwencją tych zapisów, jak mówiliśmy jeszcze w trakcie prac nad projektami ustaw, będzie uchylenie ustaw o ministrach. Ale może nastąpić to dopiero wtedy, kiedy wspomniane zmiany wejdą w życie, a więc w połowie tego roku.</u>
<u xml:id="u-3.2" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">Jest jeden problem, o którym mówił ekspert H. Izdebski, mianowicie prawo materialne. Polskie prawo materialne nie jest dostosowane do likwidacji ustaw o ministrach, a więc, jeśli nie chcemy doprowadzić do tego, iż część uchwalonego prawa pozostanie martwa, trzeba znaleźć rozwiązanie, które pozwoli premierowi w drodze rozporządzenia w miarę elastycznie kształtować zadania ministrów, ale z drugiej strony nie czynić tego w sposób absolutnie swobodny. Pojawiały się już projekty, które typowały działy administracji rządowej. Pierwszy bodajże w 1992 lub 1993 roku, natomiast ostatni za czasów rządów W. Pawlaka. Wystąpił z nim wtedy minister M. Strąk, co prawda nazywając działy trochę inaczej, niemniej również z intencją, aby budując urząd ministra można było zestawiać je w miarę elastycznie.</u>
<u xml:id="u-3.3" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">W ustawach prawa materialnego, a więc w prawie celnym, podatkowym, czy każdym innym, nie zapisywałoby się, iż rozporządzenie wydaje minister finansów, ale na przykład minister właściwy w sprawach podatków, budżetu, lub w obszarze polityki gospodarczej. Można przypisywać ministrom działy i wiadomo od razu, że minister, któremu została przypisana polityka gospodarcza, na przykład budżet, finanse publiczne, czy sprawy podatkowe, odpowiada za te obszary prawa, które zostały w ten sposób opisane. A więc przy określaniu konkretnych zadań swoboda premiera będzie zdecydowanie większa, ale niepełna, gdyż ograniczona klasyfikacją zawartą w ustawie i trybem, w jakim prezydent na wniosek premiera powołał ministra.</u>
<u xml:id="u-3.4" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">Oczywiście dyskusyjna jest sprawa, o której już wspomniano, mianowicie, iż nie ma przepisów wprowadzających. Ale zgadzam się tu, że bez przesądzenia, czy zostaną podjęte prace nad projektem, niezwykle trudne przygotowanie przepisów wprowadzających, które wymagają zmian zapisów prawa materialnego, będzie bezsensowne. Moim zdaniem tryb prac nad projektem powinien przypominać sposób w jaki pracowano nad ustawą o samorządzie terytorialnym. Tam również prawo podstawowe miało pierwszeństwo przed ogromną liczbą zmian prawa materialnego. Tu oczywiście zmian będzie mniej.</u>
<u xml:id="u-3.5" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">To samo dotyczy dyskusji na temat klasyfikacji działów. Możemy operować listą, która znalazła się w projekcie, lub inną, dłuższą i na przykład nazwą działu określić te wszystkie obszary, w których mamy już urzędy centralne. Najnowszy, najbardziej klasyczny sposób podejścia do omawianych zagadnień polega na tym, że typowa administracja kończy się na urzędzie centralnym, ministerstwo i minister stanowią obszar polityczny. Ale to już są dalsze kroki i kwestia do dyskusji. Pytanie podstawowe brzmi: czy projekt jest potrzebny. Takie, lub inne rozwiązanie jest potrzebne, jest tylko pytanie, czy w postaci projektu. Można ewentualnie podjąć próbę poszukiwania innego sposobu realizacji przepisów 'Małej Konstytucji' i ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów.</u>
<u xml:id="u-3.6" who="#SekretarzstanuwKancelariiPremieraMarekPol">Istnieją inne sposoby, natomiast są one niezwykle skomplikowane. Na przykład, dając ministrowi rozporządzenia atrybucyjne, można sporządzić listę ustaw, za realizację których będzie odpowiedzialny. Ale każde takie rozporządzenie, zwłaszcza dla 'ważniejszych' ministrów, będzie grubą księgą, a przypominam, że zgodnie z przyjętymi regulacjami, minister niezwłocznie po jego powołaniu powinien otrzymać rozporządzenia, które określą jego zadania. To tyle pierwszej refleksji na temat projektu.</u>
</div>
<div xml:id="div-4">
<u xml:id="u-4.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Ja również akcentuję to pytanie, od którego zacząłem dzisiejsze posiedzenie Komisji. Jeżeli podejmiemy decyzję o rozpoczęciu prac nad projektem, jako inicjatywą Komisji, wówczas będziemy mogli dyskutować, uzupełniać zapisy, zgłaszać propozycje.</u>
</div>
<div xml:id="div-5">
<u xml:id="u-5.0" who="#PosełJerzyEysymontt">Wystąpienie eksperta H. Izdebskiego upoważnia mnie do poruszenia jednej kwestii związanej z tym projektem. Otóż rozdział 2 nosi nazwę 'Klasyfikacja działów administracji rządowej'. Moim zdaniem, dopóki ta klasyfikacja nie będzie co najmniej poprawna - już nie mówię idealna, gdyż zbudowanie idealnej klasyfikacji jest sprawą bardzo trudną - w ogóle nie ma o czym mówić. Chodzi o pewien kościec, który później stanie się prawem.</u>
<u xml:id="u-5.1" who="#PosełJerzyEysymontt">Rozdział 2 projektu nie spełnia dwóch podstawowych atrybutów klasyfikacji. Już na pierwszych latach niektórych studiów uczą, że poprawna klasyfikacja musi być pełna i rozłączna. Czy przedstawiona klasyfikacja jest pełna, tego nie wiem, natomiast na pewno nie jest rozłączna. Można wykazać to natychmiast: na przykład czym się różni dział 'instytucje finansowe' od działu 'finanse publiczne'? Chodzi o pewien elementarz, a takich błędów jest więcej. Moim zdaniem klasyfikacja jest fatalna, nie można oprzeć na niej żadnego prawa.</u>
<u xml:id="u-5.2" who="#PosełJerzyEysymontt">Postuluję, aby zacząć prace od zbudowania możliwie poprawnej klasyfikacji, zadając sobie również pytanie, czy ma ona być jedno, czy dwupoziomowa. Zwracam uwagę na to, że już w art. 3 projektu wymienia się termin 'obszar spraw', można domniemywać, że chodzi o drugi poziom klasyfikacji. Jeżeli nie, sprawa nie jest jasna. Odwołam się do tego, co kilkakrotnie podkreślił ekspert H. Izdebski - jest to sprawa naczelna. Powiedział on nawet, że przede wszystkim należy się nad tym zastanowić. Tyle chciałem powiedzieć na wstępie.</u>
</div>
<div xml:id="div-6">
<u xml:id="u-6.0" who="#PosełJanuszPiechociński">Przyjęty pakiet ustaw związanych z reformą centrum ogranicza znacznie uprawnienia parlamentu do sprawowania kontroli nad rządem. Moim zdaniem, rodzi się tu wątpliwość ustrojowa, dlatego chciałbym, aby ekspert H. Izdebski odpowiedział wprost na moje pytanie. Cóż kryje się pod ładnym słowem 'elastyczność'? Na dobrą sprawę, tylko w momencie powstawania i obalania, rząd będzie zależny od parlamentu. W momencie, kiedy premier uzyska możliwość wyodrębniania z działów poszczególnych obszarów, ich grupowania, wskazywania właściwego im ministra, doprowadzimy do powstania instytucji wszechwładnego superpremiera. Spowoduje to ciągłe spory wewnątrzkoalicyjne. Sprawa klasyfikacji jest wtórna, pierwszorzędne znaczenie ma pytanie o podstawy ustrojowe. Czy na tym etapie, przy obecnej sytuacji, godzimy się na wzmocnienie uprawnień premiera? A jest to umocnienie szczególne, gdyż dotyczy zakresu działania ministrów.</u>
</div>
<div xml:id="div-7">
<u xml:id="u-7.0" who="#PosełJanRokita">Myślę, że projekt ma bardzo poważne znaczenie ustrojowe, choć realnie w żaden sposób nie zmienia układu sił wewnątrz ustroju państwa, w stosunku do rozstrzygnięć dokonanych w 'Małej Konstytucji' i ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Pewna zmiana ustrojowego układu sił została dokonana w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. W tej chwili można jedynie podjąć decyzję o wycofaniu się z niej, czemu byłbym jak najbardziej przeciwny, lub przyjąć ustawę o działach administracji rządowej, jako naturalną konsekwencję nowego układu sił wewnątrz struktur ustrojowych państwa, z rzeczywiście bardzo silną rolą premiera. Ale debata nie dotyczy tego projektu, tylko ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów - układu sił, kto jest silniejszy, a kto słabszy w państwie. Tam zostały podjęte decyzje, a tu mamy do czynienia jedynie z kwestią wprowadzenia ich w życie, bądź wycofania się z podjętej decyzji. Odrzucenie inicjatywy przeczyłoby klasycznej tezie prawnej o racjonalności ustawodawcy.</u>
<u xml:id="u-7.1" who="#PosełJanRokita">Optymalnym rozwiązaniem byłoby, gdyby ustawa o działach administracji rządowej mogła wejść w życie razem z przepisami ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, wprowadzającymi system atrybucyjny przy podziale kompetencji poszczególnych ministrów, czyli 15 czerwca br. Jeżeli takie założenie jest poprawne, a myślę, że jest, to logika nakazywałaby myśleć o następującym sposobie działania. Projekt przygotowany przez pełnomocnika do spraw reformy centrum należy wykorzystać jako materiał wyjściowy do komisyjnej inicjatywy ustawodawczej, którą można podjąć dziś lub w najbliższych dniach. Nie widzę przeszkód, aby stało się to dziś, gdyby taka była wola Komisji. Potem odbędą się czytania, w trakcie których można pracować nad tekstem projektu.</u>
<u xml:id="u-7.2" who="#PosełJanRokita">Chyba można zrealizować pomysł, aby wprowadzenie nowej konstrukcji działów administracji rządowej zbliżyło się w czasie do wejścia w życie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. W każdym innym wypadku jej przepisy pozostaną martwe przez dłuższy czas - potem będą wybory i sprawa zostanie odłożona na przynajmniej kilka dalszych miesięcy. Jeżeli Komisja nie podejmie tej inicjatywy ustawodawczej dziś, lub w bardzo krótkim czasie, należy założyć, że realizacja przepisów ustawy o Radzie Ministrów będzie miała miejsce dopiero w 1998 roku. Mniej więcej przez rok ustawa pozostanie martwa. Opowiadam się za tym, aby podjąć inicjatywę ustawodawczą. Niezależnie od tego stanowiska, mam do projektu kilka uwag merytorycznych, ale rozumiem, że stawiając posłom pytanie o stosunek do projektu, poseł M. Czerniawski, nie prosił o ich przedstawienie.</u>
</div>
<div xml:id="div-8">
<u xml:id="u-8.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Sama logika wskazuje, iż najpierw Komisja powinna rozstrzygnąć, czy podejmuje inicjatywę. Zgłaszanie w tej chwili uwag szczegółowych będzie marnowaniem czasu, jeśli potem Komisja podejmie decyzję o wycofaniu się z prac nad projektem. Opowiadam się za podjęciem inicjatywy, nie przesądzając, jaki będzie ostateczny kształt projektu i jednoczesnymi pracami nad przepisami wprowadzającymi, tak jak odbywało się to przy procedowaniu nad ustawą o samorządzie terytorialnym.</u>
<u xml:id="u-8.1" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Myślę, że poseł J. Rokita odpowiedział na pytanie posła J. Piechocińskiego. Sejm dokonał nowelizacji 'Małej Konstytucji' i uchwalił ustawę o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. W art. art. 32 i 33 ustawy określono zakres kompetencji premiera i relacji rząd-parlament. Możemy dyskutować o kształcie zapisów projektu konstytucji, których czytanie odbędzie się w przyszłym tygodniu, tam można jeszcze dokonać zmian. Rozumiem, że chodzi o pytanie ustrojowe, ale dzisiejsza inicjatywa nie przesądza o niczym.</u>
</div>
<div xml:id="div-9">
<u xml:id="u-9.0" who="#PosełJanuszPiechociński">Chcę wyjaśnić, o co mi naprawdę chodziło, być może zaszło nieporozumienie. Problem polega na tym, czy zgodzimy się na tak daleko idące rozszerzenie możliwości ingerencji premiera w działalność ministerstw. Będzie on mógł wyodrębniać obszary, łączyć je, słowem zostanie jedynym arbitrem w tej sprawie. Oczywiście, są tu pewne ograniczenia wynikające z przyjętej klasyfikacji, ale ja patrzę na to bardziej praktycznie.</u>
</div>
<div xml:id="div-10">
<u xml:id="u-10.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Na moje pytanie odpowiedzieli pozytywnie wszyscy pozostali członkowie Komisji. Rozumiem, że również poseł J. Piechociński nie kwestionuje idei podjęcia prac nad projektem, na temat poszczególnych zapisów będziemy spierać się w trakcie dalszych prac. W tej chwili chodzi mi o rozstrzygnięcie, czy Komisja wyraża wolę podjęcia inicjatywy. Materiał traktujemy jako wyjściowy, jeżeli rozstrzygniemy tę sprawę, będziemy spierali się dalej.</u>
</div>
<div xml:id="div-11">
<u xml:id="u-11.0" who="#PosełJanuszPiechociński">Nie mogę odpowiedzieć na to pytanie, dopóki nie otrzymam ekspertyzy prawnej, na ile proponowane zapisy projektu pozwolą na daleko idącą ingerencję premiera w kompetencje poszczególnych ministrów.</u>
</div>
<div xml:id="div-12">
<u xml:id="u-12.0" who="#PosełJanRokita">Poseł J. Piechociński postawił kluczowe pytanie o fakty, w związku z czym może warto sobie powiedzieć o nich dwa słowa. Mianowicie w obecnej wersji projekt w żadnym punkcie nie wychodzi poza zakres uprawnień Prezesa Rady Ministrów określony w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, która reguluje tryb przydzielania ministrom działów administracji w drodze rozporządzenia. Jeśli chodzi o wyodrębnianie obszarów w art. 3 projektu, rozumiem, że nie wykracza to poza konstytucyjne uprawnienie premiera do przydzielania zadań ministrom bez teki i nie dotyczy ministrów kierujących działami administracji. A więc oba uregulowane projektem uprawnienia premiera nie wykraczają poza wcześniejsze sformułowania, które znalazły się w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. O ile uważnie czytam tekst projektu, nie pojawiają się tu żadne dodatkowe elementy.</u>
</div>
<div xml:id="div-13">
<u xml:id="u-13.0" who="#PosełJanuszPiechociński">Pracowałem w innym zespole podkomisji, który nie rozważał tak dokładnie tych kwestii, ale mam bardzo konkretne pytanie. Czy w oparciu o zapisy projektu, dopuszczalna byłaby sytuacja, w której premier 'wydziela' ministrowi gospodarki określony obszar kompetencji i przekazuje go ministrowi bez teki?</u>
</div>
<div xml:id="div-14">
<u xml:id="u-14.0" who="#PosełJanRokita">Nie.</u>
</div>
<div xml:id="div-15">
<u xml:id="u-15.0" who="#SekretarzstanuMarekPol">W pewnym sensie poseł J. Rokita odpowiedział na to pytanie. Projekt ustawy porządkuje obszary, którymi można 'żonglować'. Mamy do dyspozycji określoną liczbę 'klocków', nie jest ich zbyt dużo. Jeżeli w tej chwili jest 20 ministerstw, a w projekcie znalazło się wstępnie 31 działów, na dobrą sprawę pole manewru premiera nie jest przesadnie wielkie. Natomiast sprawy przesuwania zadań uregulowano wcześniej, w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Premier może robić różne rzeczy, nawet bez ustawy o Radzie Ministrów i uregulowań projektu, doprowadzając napięcie w koalicji do stanu, który może skończyć się jej rozwiązaniem. Natomiast trzeba zdawać sobie sprawę, że rozwiązania, nad którymi dyskutujemy, mają służyć Krajowi, niezależnie od tego jaki rząd sprawuje władzę. Będzie wolą parlamentu, kiedy zostaną wprowadzone w życie, porządkując sposób realizacji zapisów ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów.</u>
<u xml:id="u-15.1" who="#SekretarzstanuMarekPol">Rząd nie był wnioskodawcą zapisów, które znalazły się w ustawie i 'Małej Konstytucji', ale w pewnym momencie je poparł. Uznał, że procedury zawarte w ustawie mieszczą się w standardach stosowanych w krajach, z którymi razem działamy już w OECD, lub UE. Są zupełnie naturalne w tych krajach, rządzonych zresztą koalicyjnie, gdzie napięcia w koalicjach są nie mniejsze, niż były, są i będą mieć miejsce w Polsce.</u>
<u xml:id="u-15.2" who="#SekretarzstanuMarekPol">Premier nie będzie miał całkowitej swobody działania, zostanie ograniczony wieloma różnymi uwarunkowaniami politycznymi. Projekt ogranicza pole jego manewru liczbą 'klocków', natomiast daje możliwość, jeśli na przykład koalicja rządząca dokona jakichś uzgodnień, uniknięcia stosowania procedur parlamentarnych. Akurat tak się składa, że niedawno miała miejsce dyskusja pomiędzy politykami partii tworzących rząd w Izraelu. W ciągu dwóch, lub trzech dni utworzono urząd ministra infrastruktury gospodarczej. Na bardzo prostej zasadzie: partie koalicyjne zebrały się i uzgodniły, że do rządu wejdzie minister, który będzie zajmował się między innymi sprawami dróg i osiedli żydowskich. Ustalono, że ten zakres czynności zostanie powierzony mu w drodze rozporządzenia. Zrobiono to w ciągu kilku dni. W Polsce, gdyby koalicja podjęła takie ustalenie, zajęłoby to dwa do trzech miesięcy. W tym przypadku nawet nie można zastosować trybu pilnego. W tym czasie, na przykład, podobnie jak w rządzie premiera Olszewskiego, pięć lub sześć urzędów może pozostawać nie obsadzonych. W tej chwili sprawowanie urzędu przez kierownika resortu jest rozwiązaniem fatalnym, ponieważ po wejściu w życie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów nie odgrywa on żadnej roli, może jedynie wyrażać swoje opinie, nie biorąc udziału w podejmowaniu decyzji.</u>
<u xml:id="u-15.3" who="#SekretarzstanuMarekPol">Więc ja nie obawiałbym się nadmiernego umocnienia pozycji premiera, pod jednym warunkiem - z jednej strony robimy to świadomie, z drugiej nie rozciągamy listy działów w nieskończoność. Nie można doprowadzić do sytuacji, w której mamy zbyt wiele 'klocków'. Prawdopodobnie w październiku tego roku zbiorą się politycy, którzy wygrali wybory i zaczną uzgadniać, jedni mówią - podział łupów, inni - podział kompetencji w łonie rządu. Jedni i drudzy mają pewną dozę racji. Powstaje kwestia, czy będą mieli do dyspozycji dowolną gamę rozwiązań, czy uporządkowane obszary, które trzeba będzie podzielić pomiędzy poszczególne stanowiska. Osobiście namawiam, aby nie obawiać się przesadnie tego rozwiązania, natomiast próbować zdefiniować je tak - w tej lub innej ustawie - aby nie doprowadzić do sytuacji, w której w pewnym momencie - prędzej czy później - zostaną uchylone ustawy o ministrach i na dobrą sprawę premier będzie mógł zrobić wszystko. To byłoby bez sensu.</u>
</div>
<div xml:id="div-16">
<u xml:id="u-16.0" who="#EkspertHubertIzdebski">W moim rozumieniu projekt nie ma charakteru politycznego, a jedynie ściśle techniczny. Można długo dyskutować, co byłoby, gdyby został odrzucony, co - poczynając od 15 czerwca tego roku - będzie mógł zrobić Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Można przyjąć, że ustawodawca wprowadził tu szczególny rodzaj rozporządzenia. Będzie to rozporządzenie nowego rodzaju o ściśle sprawczym charakterze, upoważniające do konkretnych działań, ale z bardzo niedookreślonym zakresem. Jeżeli przyjąć, że tak jest, być może rzeczywiście premier w drodze rozporządzenia, powołując się na podstawę ustawową, będzie mógł zmieniać ustawy. Spór w tym zakresie mógłby zostać rozstrzygnięty dopiero przez Trybunał Konstytucyjny, nie ma innego ciała, które zrobiłoby to w sposób nie budzący wątpliwości. Więc wydaje się, że ustawodawca, nie czekając na spór, stara się wprowadzić cywilizowane zasady korzystania z istniejącego już uprawnienia, które nie powinny budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady legalizmu.</u>
<u xml:id="u-16.1" who="#EkspertHubertIzdebski">Stąd bierze się kwestia, którą poruszyli poseł J. Eysymontt i J. Piechociński. Powstaje problem, natury mniej prawnej, a bardziej politycznej, czy zakładając, że istnieje zespół zadań, który nazywa się działem, co reguluje Konstytucja i ustawa o Radzie Ministrów, premier może - ale tylko i wyłącznie w zakresie niewładczym - wyłączyć z niego pewne sprawy. Na przykład właśnie powołano ministra infrastruktury, który ma trudnić się tym, czym do tej pory zajmował się minister transportu i łączności, ale przez infrastrukturę rozumiane jest jeszcze kilka innych obszarów spraw. Oczywiście, minister nie mógłby posiadać żadnych uprawnień władczych. Obszar nie stanowi podkategorii działu. Dział jest określony, natomiast nie da się podzielić go na obszary.</u>
<u xml:id="u-16.2" who="#EkspertHubertIzdebski">Zgodnie z propozycją, obszar jest pojęciem wyłącznie funkcjonalnym. Chodzi o pewne konkretne sprawy, które można wyłączyć z działu, w żaden sposób nie naruszając zasady legalizmu, związane z pewną wizją zadań ministrów w ogóle. Pojęcie obszaru nie ma dziś umocowania ustawowego. Po pierwsze jest niejasne, a po drugie dyskusyjne. Znów chodzi o wprowadzenie cywilizowanych reguł gry i pewnego elementu elastyczności, ale w bardzo ograniczonym zakresie, ponieważ minister 'działowy' może działać tylko wtedy, jeżeli ma do tego upoważnienie ustawowe. To jest podstawowe ograniczenie, zarówno jeżeli chodzi o klasyfikację, jak i kwestie podstaw ustrojowych.</u>
<u xml:id="u-16.3" who="#EkspertHubertIzdebski">Wreszcie mamy kwestię klasyfikacji. Jeżeli przyjąć, że projekt ma charakter techniczny, klasyfikacja odgrywa tu podstawową rolę. Jest problem, który być może powróci w trakcie prac, czy należy po prostu wymienić działy, umawiając się, że wiadomo, co pod nimi rozumieć. Tak, czy inaczej, o tym, co należy do działu, zadecydują przepisy prawa materialnego. Można też przyjąć 'jedną wielką ustawę' o urzędach ministrów i zapisać, iż 'do zakresu działania ministra właściwego do spraw administracji należą sprawy...' itd. To rozwiązanie chyba nie byłoby najlepsze, 'pośrednie' ustawy kompetencyjne się nie sprawdziły i właściwie rząd może działać bez nich. Tu jest cały problem, który należy rozstrzygnąć podejmując prace nad projektem.</u>
<u xml:id="u-16.4" who="#EkspertHubertIzdebski">Chciałbym podkreślić, że projekt nie wynika ze swobodnych przemyśleń. Jest konsekwencją rozważenia kwestii koherentności pewnych zespołów zadań. Oczywiście można dyskutować, czy należało wydzielić dany dział, czy jego nazwa jest właściwa, natomiast wydaje się, że działy administracji rzeczywiście istnieją. Przy czym muszą mieć jeszcze jedną cechę, a mianowicie być maksymalnie wyodrębnione, podczas gdy w administracji nie da się przyjąć klasyfikacji rozłącznej - na przykład, jeśli jakiś obszar należy do leśnictwa, to nie ma nic wspólnego z ochroną środowiska. Tego rodzaju klasyfikację można tworzyć w matematyce, natomiast wszystkie klasyfikacje prawne charakteryzują się tym, że istnieją pewne wspólne obszary.</u>
<u xml:id="u-16.5" who="#EkspertHubertIzdebski">Na czym polega problem każdej klasyfikacji, także zawartej w projekcie, czyli podziału na zakresy zadań poszczególnych ministrów 'działowych'? Zespoły zadań i kompetencji powinny w jak najmniejszym stopniu nakładać się na siebie. Im więcej działów wyodrębnimy, bez względu na to, jak zostaną zaklasyfikowane, tym więcej trzeba będzie wprowadzić do ustawy zapisów o obowiązku współdziałania kilku ministrów. Przecież już mamy ustawy, zgodnie z którymi jeden minister działa w porozumieniu z innymi. Wystarczy przytoczyć przykład budowy autostrad. Minister transportu i gospodarki morskiej działa w tej kwestii w porozumieniu z co najmniej pięcioma innymi ministrami. Liczba działów musi być ograniczona, również ze względu na to, iż im więcej się ich wprowadzi, tym rozleglejszy będzie zakres współdziałania ministrów. Z drugiej strony działy nie powinny być rozumiane tak, iż każdemu z nich będzie przypisany osobny minister. Nie byłoby to dobrym rozwiązaniem. Jednemu ministrowi można powierzyć jeden, dwa lub więcej działów. Co więcej, jest tu dodatkowo widoczna rola parlamentu, ponieważ każdy dział łączy się z częścią budżetu - kontrola poprzez budżet jest sprawa dość istotną.</u>
<u xml:id="u-16.6" who="#EkspertHubertIzdebski">Istnieje jeszcze jedna kwestia. W tym układzie instytucja ministerstwa musi być trwalsza od urzędu ministra. Jeden minister może być obsługiwany przez dwa ministerstwa, a jedno ministerstwo może obsługiwać trzech ministrów. Stąd odesłanie do rozporządzenia Rady Ministrów całego systemu obsługi urzędu ministra, a przecież kwestia funkcjonowania i istnienia ministerstwa pośrednio zależy również od Sejmu - działa tu mechanizm budżetowy, który odgrywa ogromną rolę.</u>
</div>
<div xml:id="div-17">
<u xml:id="u-17.0" who="#PosełJanuszPiechociński">Posłużę się następującym przykładem. Decydujemy się na powołanie ministra bez teki do spraw budowy autostrad i wyłączamy ten zakres zadań z działu transportu. Minister nie ma możliwości wydawania aktów wykonawczych, decyzji administracyjnych i innych aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, sprawowania nadzoru lub wykonywania czynności nadzorczych itp. W takim razie jaka jest nowa jakość tego rozwiązania, skoro przykładowemu ministrowi do spraw budowy autostrad odebrano wszystkie uprawnienia i pozostawiono je w gestii ministra transportu? Tak byłoby w tym konkretnym przypadku.</u>
</div>
<div xml:id="div-18">
<u xml:id="u-18.0" who="#EkspertHubertIzdebski">Nie ma takiego obszaru, jak sprawy budowy autostrad, ponieważ dziś należą one do działu 'transport i gospodarka morska'. Zgodnie z klasyfikacją zawartą w projekcie należałyby do działu 'transport'. W rezultacie powołanie ministra bez teki do dowolnych spraw, leży właściwie poza obszarem naszej dyskusji. Jeżeli koalicja zdecydowałaby, iż jest potrzebny minister do spraw budowy autostrad, musiałaby doprowadzić do powołania ministra - wszystko jedno pod jaką nazwą - właściwego w sprawach budowy autostrad. Natomiast gdyby zdecydowano, iż jest potrzebny minister bez teki, w którego gestii znajdowałyby się sprawy autostrad, on faktycznie nie zajmowałby się nimi, ponieważ w praktyce nie ma takiego obszaru.</u>
<u xml:id="u-18.1" who="#EkspertHubertIzdebski">Natomiast można wyobrazić sobie inne rozwiązanie. Minister bez teki, lub jakikolwiek inny minister, miałby w swojej gestii bardzo szczegółowe kwestie z zakresu budowy autostrad. Zasada legalizmu nie zostałaby naruszona, ponieważ zajmowałby się nie autostradami, ale na przykład ochroną środowiska, w trochę szerszym zakresie niż ma to miejsce obecnie. Jak wiadomo, dzisiaj podstawową przeszkodą w budowie autostrad są problemy ochrony środowiska, a rząd może uznać za stosowne, aby te sprawy kontrolował minister o silniejszej pozycji niż dziś. Ochrona środowiska byłaby działem, tak jak jest obecnie. Ale i dzisiaj nie ma przeszkód prawnych, by Prezes Rady Ministrów mógł przyznać ministrowi - używając tej terminologii - właściwemu do spraw ochrony środowiska, określone uprawnienia koordynacyjne na przykład w sprawach budowy autostrad. Dlatego pojęcie działu należy rozumieć całkowicie funkcjonalnie.</u>
</div>
<div xml:id="div-19">
<u xml:id="u-19.0" who="#PosełWacławMartyniuk">Odbyła się tu szalenie ciekawa dyskusja na temat meritum sprawy, natomiast nie została jeszcze podjęta właściwa decyzja. Chyba wszyscy odnieśli wrażenie, że przyjęciu inicjatywy sprzeciwia się tylko poseł J. Piechociński. Jeżeli Komisja przyjmie na siebie obowiązek dalszego prowadzenia prac nad projektem, wówczas będziemy mogli przejść do kwestii merytorycznych.</u>
</div>
<div xml:id="div-20">
<u xml:id="u-20.0" who="#PosełZbigniewSzczypiński">To prawda, zwłaszcza, że poseł J. Rokita zapowiedział, że ma kilka uwag merytorycznych do projektu.</u>
</div>
<div xml:id="div-21">
<u xml:id="u-21.0" who="#SekretarzstanuMarekPol">Przykład ministra do spraw budowy autostrad jest istotny i pomoże - mam nadzieję - unaocznić sedno sprawy. Skład Rady Ministrów, zarówno w momencie jej tworzenia, jak i później, może zostać powiększony o ministra do spraw budowy autostrad, to jest rodzaj ministra bez teki. Minister jest osobą, która pełni wiele funkcji o charakterze intencji, koordynacji, opracowywania programów - słowem działań o charakterze reprezentacji rządu poza obszarem decyzji wynikających z prawa materialnego. Dział 'budowa autostrad' nie istnieje, a więc z całą pewnością w tym przypadku nie jest możliwe powołanie ministra z teką. Może na przykład zostać powołany minister do spraw służb specjalnych, który w imieniu premiera będzie prowadził różne działania, ale nie posiadając żadnych uprawnień do wydania jakiegokolwiek aktu prawnego, ponieważ nie ma działu administracji 'służby specjalne'.</u>
<u xml:id="u-21.1" who="#SekretarzstanuMarekPol">Są oczywiście instytucje, gdyby zostały wymienione w klasyfikacji, z całą pewnością mógłby działać minister właściwy w sprawach Urzędu Ochrony Państwa. Dopóki nie ma właściwego działu, premier może powołać wyłącznie ministra bez teki. Czy taki minister nie miałby nic do roboty? Podejrzewam, że przeciwnie - w poprzednim przypadku, od opracowania programu budowy autostrad w Polsce i prezentowania go w Sejmie, po koordynację działań różnych ministrów, być może włącznie z utworzeniem podkomitetu stałego Rady Ministrów. Ale on sam nie miałby żadnej kompetencji, ponieważ w prawie materialnym nigdzie nie będzie zapisane, że decyzje w tej sprawie podejmuje minister właściwy w sprawach budowy autostrad, nie ma takiego działu.</u>
</div>
<div xml:id="div-22">
<u xml:id="u-22.0" who="#PosełZbigniewSzczypiński">Myślę, że minister M. Pol słusznie zauważył, iż przed przystąpieniem do dyskusji merytorycznej, której przykładem było pytanie posła J. Eysymontta i szereg innych zgłoszonych wątpliwości, powinniśmy rozstrzygnąć pewien problem. Bardzo wyraźnie postawił go w swojej wypowiedzi poseł J. Rokita. Po wysłuchaniu wymiany poglądów uważam, że mamy dziś do czynienia z pewną konsekwencją podjętych wcześniej rozstrzygnięć - uchwalonego pakietu ustaw o reformie centrum, zwłaszcza zapisów ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Przyjęcie projektu ma służyć stworzeniu warunków do kontynuacji reformy i realizacji owych przepisów, aby, jak już zostało powiedziane, nie pozostały martwe. To nie oznacza, że kiedy zaczniemy prace nad projektem, nie pojawi się ogromna liczba problemów i wątpliwości. Czy mogę sformułować wniosek o przyjęcie projektu jako inicjatywy Komisji? Tym samym moglibyśmy rozpocząć prace. Przypomnę, że w łonie Komisji pracowały trzy podkomisje. Czy taki wniosek jest do przyjęcia?</u>
</div>
<div xml:id="div-23">
<u xml:id="u-23.0" who="#PosełKazimierzPańtak">Nie sugerowałbym, aby pierwsze czytanie odbyło się na forum Komisji. Decyzję w tej kwestii powinno podjąć Prezydium Sejmu. Wydaje mi się, że pierwsze czytanie powinno odbyć się na forum Wysokiej Izby. Uczyniliśmy jeden wyjątek od tej zasady, ale dotyczył on innej sprawy. Moim zdaniem projekt dotyczy zbyt poważnych spraw.</u>
</div>
<div xml:id="div-24">
<u xml:id="u-24.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Po pierwsze - jeżeli Komisja podejmie decyzję pozytywną, inicjatywa zostanie skierowana do Prezydium Sejmu. Komisja może zwrócić się do Prezydium Sejmu z prośbą o rozważenie sugestii, aby pierwsze czytanie projektu odbyło się w Komisji. Prezydium może podjąć suwerenną decyzję, iż pierwsze czytanie odbędzie się na forum Sejmu.</u>
<u xml:id="u-24.1" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Po drugie - jeżeli pierwsze czytanie projektu odbędzie się na forum Komisji, sugeruję, aby nie kierować go do podkomisji.</u>
</div>
<div xml:id="div-25">
<u xml:id="u-25.0" who="#PosełKazimierzPańtak">Po prostu nie zgadzam się z propozycją, aby sugerować cokolwiek Prezydium Sejmu. Jeżeli Komisja wyjdzie z inicjatywą ustawodawczą i jednocześnie zasugeruje, że powinna ją rozpatrywać, będzie wyglądało to dziwnie.</u>
</div>
<div xml:id="div-26">
<u xml:id="u-26.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Czy poseł K. Pańtak jest przeciwny, aby projekt stał się inicjatywą Komisji?</u>
</div>
<div xml:id="div-27">
<u xml:id="u-27.0" who="#PosełKazimierzPańtak">Moja postawa będzie zależała od tego, w jaki sposób zostanie wyjaśniona sprawa art. 12 projektu. Chodzi mi o to, czy został opracowany projekt ustawy wprowadzającej w życie regulacje, które mają stać się inicjatywą Komisji.</u>
</div>
<div xml:id="div-28">
<u xml:id="u-28.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Dyskutowaliśmy na ten temat prawie kilkadziesiąt minut. Przepisy wprowadzające będą opracowywane w trakcie procedowania nad projektem i staną się jego integralną częścią. Odwoływaliśmy się w tej sprawie do przykładu prac nad ustawą o samorządzie terytorialnym.</u>
<u xml:id="u-28.1" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Czy ktoś jest przeciwny temu, aby Komisja wyszła z inicjatywą projektu? Nie widzę sprzeciwu. Teraz możemy dyskutować o sprawach merytorycznych.</u>
</div>
<div xml:id="div-29">
<u xml:id="u-29.0" who="#PosełJanRokita">Sugeruje, aby w trakcie prac nad projektem minister M. Pol i jego współpracownicy spróbowali skoncentrować się na następujących kwestiach.</u>
<u xml:id="u-29.1" who="#PosełJanRokita">Uwaga pierwsza - należy zlikwidować bardzo dziwny zapis art. 2, który wyłącza z zakresu działania projektu dwa wyraźnie zarysowane działy, a mianowicie badań naukowych i integracji europejskiej. Jest to pewnego rodzaju dziwactwo, uzasadnione wyłącznie niestandardowymi zapisami obecnej Konstytucji. Ale owe niestandardowe zapisy wcale nie zmuszają nas do wyłączenia z regulacji ustawowych wspomnianych działów, zakładając, że kierują nimi komitety.</u>
<u xml:id="u-29.2" who="#PosełJanRokita">Po drugie - należy zmierzać do zlikwidowania w art. 8 projektu funkcji naczelnego organu administracji państwowej. Jeżeli i tak istnieje konieczność, o czym jest mowa w uzasadnieniu, pewnych ingerencji w klasyfikację budżetową i prawo budżetowe, w przepisach wprowadzających założyłbym minimalną ingerencję w postępowanie administracyjne, w tym zakresie, w jakim zostałaby zniesiona instytucja naczelnego organu administracji państwowej, w ślad za zmianami w Konstytucji.</u>
<u xml:id="u-29.3" who="#PosełJanRokita">Uwaga trzecia - wszyscy twierdzili, że dział musi łączyć się z częścią budżetową, ale nigdzie nie wynika to wprost z projektu. Chyba należy wyraźnie zaakcentować tę kwestię.</u>
<u xml:id="u-29.4" who="#PosełJanRokita">Uwaga czwarta - opowiadam się za tym, aby w szczególności te urzędy centralne, które faktycznie stały się już wyodrębnionymi działami, a w ramach których zamyka się postępowanie administracyjne, jak chociażby utworzony ostatnio w ramach reformy centrum urząd do spraw geodezji, stały się wyraźnie wyodrębnionymi działami. One są już 'klockami' administracji i nie ma powodu, aby sztucznie włączać je do większych bloków. Innymi słowy, proponuję dokonanie przeglądu urzędów centralnych, pod kątem zaliczenia niektórych z nich jako odrębnych działów administracji.</u>
</div>
<div xml:id="div-30">
<u xml:id="u-30.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Jeśli chodzi o ostatnią sugestię, już w tej chwili proponuję, aby dołączyć do klasyfikacji dział 'mieszkalnictwo'.</u>
</div>
<div xml:id="div-31">
<u xml:id="u-31.0" who="#PosełKazimierzPańtak">Mam wątpliwości co do zapisu art. 3 projektu, który rozpoczyna się od sformułowania: 'W rozporządzeniu, o którym mowa...'. Rozporządzenie może zostać zmienione bez ingerencji parlamentu. Myślę, że tę sprawę należy uregulować inaczej, nie powołując się na rozporządzenie, jako osnowę art. 3. Widzę tu nawet wadę legislacyjną.</u>
</div>
<div xml:id="div-32">
<u xml:id="u-32.0" who="#PosełMieczysławCzerniawski">Czy są inne uwagi?</u>
</div>
<div xml:id="div-33">
<u xml:id="u-33.0" who="#PosełZbigniewSzczypiński">Trzeba rozstrzygnąć jeszcze jedną sprawę o charakterze organizacyjnym. Myślę, że rzeczywiście prace nad projektem powinna prowadzić Komisja w pełnym składzie. Proponuję, aby prowadzącym był poseł M. Czerniawski.</u>
<u xml:id="u-33.1" who="#PosełZbigniewSzczypiński">Czy jest zgoda? Nie widzę sprzeciwu. Komisja przedkłada inicjatywę Prezydium Sejmu, które rozstrzygnie o trybie dalszych prac. W piśmie do Prezydium możemy nie zawierać żadnych sugestii, ale na ile znam tryb pracy tego ciała, rozwiązanie jest bardzo szczęśliwe, ponieważ w ten sposób Komisja wyraża gotowość do podjęcia inicjatywy.</u>
<u xml:id="u-33.2" who="#PosełZbigniewSzczypiński">Zamykam posiedzenie Komisji.</u>
</div>
</body>
</text>
</TEI>
</teiCorpus>